“案-件比”評價指標下刑事案件管理 精細化路徑初探

李保軍 王磊

摘 要：最高人民檢察院提出“案-件比”的案件質量評價指標體現的是以人民為中心的辦案理念，要求以求極致的精神辦理案件，不僅提高案件效率更提升案件質量和效果，必然要求案件管理的精細化。刑事案件存在的問題表面上是退補率、延期率較高，本質上是檢察官執法理念落后、能力不足和案件管理的滯后。通過在刑事案件受理前的提前介入，受理后的精細化管理，精細化的業績考核，倒逼檢察官辦理案件求極致。

關鍵詞：“案-件比” 求極致 精細化

一、“案-件比”評價指標下刑事案件管理精細化的意義

（一）案件管理精細化是檢察工作現代化的內在要求

管理的精細化源于社會分工的精細化，是現代管理的必然要求，檢察機關執法辦案雖不是生產工業產品，但同樣是創造社會成果，為社會提供公共服務，所以仍需要對案件進行精細化的管理。中國特色社會主義進入新時代，人民群眾對民主、公平、法治、正義等方面有著更高水平的需求，對檢察工作有著更高的期待。新時代、新形勢、新任務，檢察機關面臨著重大挑戰和重要發展機遇，這就要求檢察機關必須創新履職方式，充分履行法律監督職責，努力為人民群眾提供更高水平的檢察產品。

（二）案件管理精細化是提升辦案質效的必然要求

張軍檢察長多次強調，進入新時代，人民群眾對檢察工作的期盼和要求已經從過去的“有沒有”向“好不好”轉變。隨著我國法治建設的推進，人民群眾的法治意識逐漸提高，人民群眾對檢察產品的質量、效率和效果，有了更高的期盼和要求，不僅要求實體公正，更要求程序合法，并且要求過程和結果公開透明，經得起歷史的檢驗和人民群眾的監督。狹義的“案件質量”，就是依據對事實、證據的認定，對性質、情節的判斷，準確得出犯罪事實是不是犯罪嫌疑人所為的結論。廣義的案件質量，不僅包括狹義的案件質量還包括效率、效果兩個維度。只有辦更好的案件，才能更好地滿足人民群眾對檢察工作的新期待和新要求。檢察產品的質量需要由檢察工作質量來保證，需要科學的案件管理模式來促使檢察產品質量的提高。

（三）案件管理精細化是規范司法行為的有效抓手

部分干警司法理念陳舊落后，重懲治犯罪輕保障人權，重實體輕程序，重案件保密輕檢務公開的執法理念根深蒂固。案件管理部門的設立，統一業務系統的上線，通過對案件的入口管理、涉案財物監管、重點環節監控，將檢察權運行的各個環節規制在科學的標準化范圍內，實現了對辦案全程的實時有效監控和動態管理，為案件管理精細化管理提供了條件。案件管理的精細化管理可以由案管部門以第三方的視角來審視案件，促使案件辦理、司法行為的規范化。

二、“案-件比”評價指標下刑事案件管理存在的問題

刑事檢察實務中使“件”數增加的情形共有15類，但主要還是退回公安（監察）機關補充偵查（調查）和延長審查起訴期限。以某縣檢察院為例分析刑事案件管理存在的問題，該縣檢察院2019年受理刑事案件共計384件，“案-件比”為1：1.901，高于全省平均水平，而影響“案-件比”的主要原因是退回公安機關補查偵查和延長審查起訴期限，分別占比36.4%和63.3%，主要存在以下問題：

（一）補充偵查提綱質量不高，補查效果欠佳

以該縣檢察院為例，經分析退補提綱退查原因有三種。第一種情況是偵查卷宗中證據不足以認定指控的犯罪事實，需進一步補充證據，該種情形占83.5%。其中需要調取物證、書證、視聽資料、電子數據等客觀性證據的20件，占退補案件的18.5%。第二種情況是卷宗中顯示可能遺漏犯罪嫌疑人或遺漏犯罪事實，該種情形共6件，占退補案件的5.5%，該種情形案件雖經退查，但提起公訴時實際能夠追加漏罪或者漏犯的分別只有1件。第三種是因案情重大復雜，社區矯正機關不能及時出具報告，需延長辦案期限而退補，該種情況共12件，占退查案件的11%。

補充偵查提綱存在的問題主要是：第一，補查提綱制作簡單，補查要求籠統，甚至存在一句話的補查提綱，比如建議公安機關進一步查明詐騙犯罪嫌疑人的主觀故意。不能有效地引導公安機關通過偵查手段獲取案件必須的證據材料;第二，補查提綱說理性不強，沒有說清為什么要求公安機關補查;第三，退補內容不具有必要性。部分案件僅僅因為缺少前科資料、犯罪嫌疑人是否系黨員的證明等問題退補，不排除是承辦人以退補的方式變相借用辦案期限;第四，兩次退補提綱雷同，引導偵查能力不足。部分承辦人溝通協調的辦事能力不足，案件退補后不能有效地監督偵查機關補查。

經對補查情況進行分析，公安機關經偵部門、食藥環部門、刑偵部門的案件退查率明顯較高。通過對退查提綱分析，退查事項相對比較集中，同類問題反復出現，二次退查內容與第一次退查內容反復，主要表現在以下幾方面：取證工作不全面，該收集的證據沒有收集，比如現場證人未詢問;鑒定意見的制作不規范，鑒定意見不符合相關司法解釋的要求，遺漏必要的鑒定事項;證人證言的收集調取不符合法律規定，比如存在同一偵查員在同一時間詢問兩名證人的情況;言詞證據間存在明顯矛盾未予合理排除，比如對于同一證人證言在兩次詢問筆錄中的證明內容不一致，且未詢問不一致的原因;犯罪主觀故意，尤其是共同犯罪中的共同犯罪故意、主觀明知等方面缺少有力證據證明;贓款贓物去向未查明，比如在非法集資類犯罪中，贓款的去向既影響追贓挽損，也影響案件的定性，該類案件往往缺乏完整的證據鏈條來認定查封財產是否系犯罪所得;在缺乏直接證據僅靠間接證據定案時，因未及時全面收集證據致使難以形成完整的證據鏈條。

實踐中，公安機關辦案人員往往不希望案件被退回補充偵查而怠于補查，或因警力不足等原因，往往是退而不查、查而不清。許多辦案人員對《補充偵查提綱》上列明的補偵要求敷衍了事，往往以時過境遷、證據滅失、證人找不到為理由，退而不查。有的偵查人員雖然進行了補偵，但往往書證內容不清，證人證言反復，證據之間的矛盾無法排除，造成退回補充偵查效果甚微。有的案件，雖然經過了兩次補充偵查，但案件存在的問題仍然沒有得到根本解決。檢察機關面對存疑的案件事實只能作不予認定的處理，造成了放縱犯罪的結果。

（二）延長審查起訴期限隨意，延期質量不高

統一業務系統中延長審查起訴期限的理由均填錄為案情重大復雜，但第一次延長審查起訴期限的149件中，危險駕駛9件，交通肇事3件，故意傷害21件，盜竊17件，這些相對輕微的刑事案件合計占第一次延長審查起訴期限的26.8%。第二次延長審查起訴期限53件，其中危險駕駛2件，交通肇事5件，盜竊23件，占二次延長審查起訴期限的56.6%。經調閱卷宗并與承辦人溝通，發現危險駕駛與交通肇事案件的延長審查起訴期限均是案件到期后承辦人借用時間，案情并不復雜。對于故意傷害、盜竊案件的延長審查起訴期限，也存在上述情形，包括已適用認罪認罰、自首、退賠的案件或者是案情簡單，不屬于案情重大復雜的情形。不排除部分檢察官將延長辦案期限作為緩解辦案壓力的方法，嚴重影響了訴訟質效。

（三）辦案效率不高暴露的是執法觀念落后、執法能力不足和案件管理的滯后

案件性質、公安機關偵查員對刑事案件的重視程度對訴訟效率的影響具有普遍性，但根本原因還在于檢察人員的執法觀念、執法能力有待提高。在刑事訴訟中，檢察機關不僅是訴訟程序的參與者、承擔著，更是訴訟質效的掌控者、監督者。第一，部分干警存在著重實體輕程序的觀念，認為法律規定可以退回補充偵查，可以延長審查起訴期限，存在程序服務于實體的思想，對退回補充偵查、延長審查起訴期限造成的司法資源浪費、增加訴訟參與人程序負擔等負面影響不敏感，影響了刑事訴訟質效和檢察公信力。第二，部分干警證據分析能力、引導偵查能力、溝通協調能力不足。部分干警分析證據不能抓主要矛盾和矛盾的主要方面，不會運用證據。多數檢察干警缺乏偵查業務知識和偵查工作經歷，不能有效的引導偵查，捕后繼續偵查意見書、退補提綱說理不充分，抓不住重點。第三，檢察機關員額制改革后，取消了刑事案件的三級審批制，對檢察官的管理、監督過于寬松、簡單粗放，部分部門負責人甚至成為“甩手掌柜”，對退回補充偵查、延長審查起訴期限等放任監管。

三、“案-件比”評價指標下刑事案件管理精細化路徑探索

（一）建立檢警協作機制，共同提升證據質量

減少退補、延期等訴訟環節關鍵在于提升案件證據質量，對于公安機關辦理的重大復雜、新類型、新罪名的案件;有較大影響的案件等實踐中批捕、起訴難度較大的案件，可以派駐公安機關執法辦案中心檢察室的名義，在公安機關對犯罪嫌疑人采取刑拘的強制措施后提前介入。提前介入可以幫助公安機關及時收集固定證據，提出法律適用的意見，共同提高案件證據質量，提升偵查工作效率。

檢察機關通過與公安機關建立聯席會議、情況通報等工作機制，加強溝通，定期通報雙方工作的重點、難點，研判刑事案件偵查工作中存在的問題，評析證據收集和固定上存在的問題及爭議，會簽文件明確案件的證據標準;不定期選擇一些疑難、復雜或者在證據方面具有典型性的案件，邀請偵查員觀摩庭審，聽庭后從組織、運用證據指控犯罪的角度進行座談交流，增強偵訴互信、共同提高刑事證據質量。

（二）完善收案審查機制，助推案件質量提高

檢察機關受理刑事案件后，偵查機關往往怠于補查，所以，案管部門在對案件形式審查的基礎上，辦案部門應對受理案件的實體把關。傳統的受案模式僅按規定對案件是否屬于本院管轄、案卷材料是否齊備等形式方面進行審查。該審查模式的弊端是案件進入辦案部門，公安機關往往不能按照辦案部門的要求及時補充證據，致使案件訴訟周期較長。

（三）建立案件訴訟進度提醒機制，助推案件效率提高

案管部門受理案件后，向承辦人發出案件訴訟進度提醒表，督促承辦人及時審結案件。比如，受理刑事案件后向承辦人發出《刑事案件訴訟進度提醒表》，對于批捕后的案件，四次提醒承辦人督促公安機關按照《繼續偵查意見書》補充完善證據;對于無逮捕必要的案件，同樣向承辦人發出《刑事案件訴訟進度提醒表》，三次提醒承辦人督促公安機關完善證據材料后及時移送審查起訴;對于存疑不捕案件，三次提醒承辦人督促公安機關按照要求補查證據，避免公安機關在存疑不捕決定作出后，將案件擱置不予處理。

（四）建立精準的案件流程監控機制，助推提升檢察效能

一是通過流程監控，發現案件辦理中的共性問題，提出解決辦法，提升檢察效能。比如，通過流程監控發現建議法院延期審理案件大幅增加的情況，及時向業務部門通報，共同分析建議法院延期審理案件增多的原因，提出解決問題的辦法。二是針對特定案件進行重點監控，比如對不批捕、不起訴、偵查機關撤回等案件，案管部門通過流程監控查明實體、程序方面是否存在問題。三是對受理的符合適用認罪認罰程序的案件及時提醒承辦人適用認罪認罰程序。通過流程監控審查承辦人是否制作認罪認罰從寬制度告知書、量刑建議書、規范填錄案卡。

（五）建立精細化的業務數據分析研判機制，助推檢察職能極致發揮

業務數據分析研判是檢察機關案管部門的中心工作，也是統領案管其他各項工作的總抓手。第一，業務數據分析報告不僅統計到業務類型，而且精確到每位員額檢察官;精確分析每位檢察官退補率、延期率、上訴率高的原因;精準分析檢察官沒有適用認罪認罰程序的原因，促使每位檢察官把工作做到極致。第二，定期在院務會上通報業務數據分析報告，與業務部門一起研判業務工作中遇到的問題和發展趨勢，針對影響檢察職能全面發揮的短板弱項提出的建議。比如，針對危險駕駛、交通肇事、盜竊等常見犯罪量刑不均衡的問題，通報分析檢察官提出量刑建議的情況，法院采納量刑建議的情況，為檢察官精準量刑提供參考。

（六）建立有效的外部監督機制，助推案件公平公正

陽光是最好的防腐劑，通過案件信息公開能夠把檢察機關的辦案情況及時向人民群眾公布，讓人民群眾關注、監督辦案情況。第一，完善案件程序性信息發布、法律文書公開和重要案件信息發布工作。對于在當地有影響的案件，及時發布逮捕、提起公訴等情況，接受社會的監督。第二，充分發揮人民監督員監督職能，倒逼規范司法。邀請人民監督員參加重大案件、有爭議案件的聽庭評議，促使執法辦案規范化。

（七）建立重點案件公開聽證機制，助推檢察公信力提升

對于刑事申訴案件、擬不起訴案件和其他有爭議的刑事案件，通過公開聽證的方式促進社會矛盾化解，使案件的處理取得較好的社會效果。案件公開聽證可以使訴訟參與人充分了解案件認定的事實和依據，從根本上消除抵觸情緒，從內心接受檢察機關的決定，使司法辦案更加有公信力。在聽證地點的選擇上，盡量到案發地，比如當事人所在單位、村委會或者居委會，更有利于當事人接受聽證的結果。在案件的選擇上，盡量選擇重大疑難復雜、經過審查不支持申訴的案件和可能引發信訪的案件，檢察官通過與訴訟參與人面對面進行辯論，將是非觀點放到桌面上，有利于澄清案件事實，消除當事人的疑慮。在聽證員的選擇上，根據案件的不同特點邀請不同行業的聽證員參加聽證，比如邀請與案件沒有利害關系的人大代表、政協委員、人民監督員或者相關領域的工作人員、律師、記者、專家學者等。

（八）建立精細化的檢察官業績考核機制，倒逼檢察官綜合素質提升

檢察官業績考核圍繞辦案的質量、效率、效果等方面進行考核，案件質量，重點考核檢察官辦案中證據采信、事實的認定、法律適用、文書制作、案卡填錄、卷宗裝訂等內容;辦案效率綜合考慮案件性質、復雜程度等，細化辦理每類案件的訴訟時長。比如對于危險駕駛案件，承辦人在3日內提起公訴的為合格，超過3日的需要評查承辦人沒有及時起訴的原因，來判定承辦人是否將工作做到極致;辦案效果應當著重評查檢察官履職是否考慮到服務大局，是否追贓挽損，是否提出促進社會治理的檢察建議，是否實現政治效果、社會效果和法律效果的有機統一。 在對案件質量、效率和效果全面評查的基礎上，重點評查延長審查起訴期限、退回補充偵查的理由是否充分，是否利用審查起訴期限督促公安機關補查;重點評查繼續偵查取證意見書、補充偵查提綱，是充分闡明補查的必要性、可行性;是否圍繞犯罪構成要件、案件事實認定及證據的真實性、合法性、關聯性，闡明補充偵查的內容要點、方式方法及標準要求;要求補查的證據材料是否具備收集固定的可行性。

綜上，通過對刑事案件的精細化管理，促使檢察官樹立整體質量意識，養成“精密司法”的辦案習慣，把每個環節的工作做精細，以過得硬的作風，努力實現辦案質效最高、司法資源投入最少、當事人感受最好。