事業單位內部控制問題淺析

李慧霞，姜文利，張 宸

（自然資源實物地質資料中心，河北 三河 065200）

1 引言

進入21世紀以來，我國經濟得到迅猛發展，綜合國力不斷提升，我國的政治、經濟、文化等發生了重大的變化，而在其中發揮重要作用的，除了政府機關的引導，還有事業單位提供的基礎性支持。事業單位是從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織，具有公益服務性質，這也就決定了事業單位不以營利為目的。事業單位是我國社會發展的重要支撐，它承擔著社會方方面面的建設重任。而如何推動事業單位的健康有序發展，則是近年來的熱門話題，事業單位內部控制應運而生。

2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，內部控制是依法治國的重要措施。內部控制是一個風險防范系統，可以有效確保單位目標的實現。自2015年以來，我國財政部先后頒發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》和《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》等眾多文件，強調內部控制應該涵蓋經濟和業務活動等范圍，貫穿事業單位正常運行的全過程。隨著這些文件的頒布，財政部對于事業單位內部控制建設提出了更高的要求，要求事業單位按照規定每年編制內部控制報告，內部控制進入常態化階段。而事業單位內部控制建設盡管已取得了較大進步，逐步建立了內部控制體系，但由于其自身的局限性，仍存在一些問題亟待解決，管理方式也仍處于滯后狀態。本文通過梳理當前事業單位運行過程中存在的一些問題，探討問題存在的原因，并在此基礎上提出針對性的解決措施，以期推動我國事業單位內部控制建設的平穩發展。

2 文獻綜述

國外關于內部控制的研究較早，包括內部控制定義性質、內部控制可靠性、內部控制方法以及內部控制評價等多個方面。Laura F.Spira（2003）重新定義了內部控制的性質，將內部控制和風險管理結合起來討論。Bodnar G（1975）和Rajendra P.Strivastava（1985）對內部控制的可靠性進行探討，發現增加新的影響因素會對內部控制的可靠性產生影響。而對于內部控制評價主要集中于行為研究和調查問卷兩種方式。

國內對于內部控制建設的研究起步較晚，而且主要是針對企業的內部控制研究，對事業單位內部控制的研究較少。近年來，事業單位內部控制主要的研究內容有：一是研究事業單位內部控制現狀。姚桂霞從單位層面、管理制度層面、業務層面分析了事業單位內部控制存在的問題并提出建議。劉毅、張穎提出事業單位存在管理效果不佳、監督機制不完善的問題。二是對事業單位內部控制評價指標體系的研究。丁妥運用文獻研究法和數學方法構建內部控制評價體系。唐大鵬提出了以目標導向和要素導向所形成的整合觀下的內部評價機制。三是對行政事業單位內部控制信息披露的探討。尹律、徐光華提出建立以推進國家治理體系和治理能力現代化為目標的事業單位內部控制信息披露框架。朱錦勇針對事業單位內部控制的背景、意義以及必要性提出了建議。四是對內部控制和風險管理的研究。高冉對基于財務風險管理視角的事業單位內部控制進行研究。陳愛菊研究了基于COSO內部控制視角的事業單位財務風險管理。

3 事業單位內部控制建設現狀與問題

3.1 內控意識不強

事業單位多數為行政撥款單位，資金多來源于財政直接撥款，這就使得事業單位的經營目標與企業不同。企業以營利為目的，事業單位以提供公共服務為使命，不存在經濟壓力。事業單位的這一性質，使得事業單位從業人員沒有危機意識，安于現狀。在面對新事物時，不能很好地接受它、實踐它，對于內部控制也是如此。事業單位管理層是推動單位發展的中堅力量，管理層對內部控制的忽視，導致內部控制在整個單位中形同虛設，更不能很好地指導基層人員工作。財務部門因循守舊，按照“慣例”辦事，內控意識不強，不能很好地起到“領頭羊”作用。而在這樣的財務部門的帶領下，業務部門的內控意識可想而知，事業單位內部控制整體水平較低，使得內控管理工作舉步維艱。

業務部門是事業單位的重要部門，承擔著單位發展的重擔。但是也普遍存在著內控意識不強的問題，并且不愿改正。業務人員受固有思想的限制，認為其所做的工作才是單位重點工作，對單位管理部門的各項規定，存在抵觸情緒，這就使得管理部門的工作很難進行下去。例如，業務部門在外地組織召開會議時，經常出現會議費用超標準、勞務費單據填寫不合規等問題。也有業務人員在簽訂委托業務合同時，出現合同中的賬號和發票賬號不一致的情況；報銷單據隨意修改，在財務人員提出時，拒不改正等問題屢見不鮮，使得財務工作舉步維艱，也使內部控制很難執行下去。

財務部門是內部控制的主力部門，財務人員的內控意識很大程度上決定著整個單位的內部控制執行情況。但是，事業單位財務人員年齡普遍較大，文化水平較低，對內部控制的認識程度不夠，自己本身的水平較差，很難指導其他部門的人員，多數是在照本宣科。例如，財務部門的輪崗制度，只有在有新員工入職時才會輪崗，不然可能多年都保持原崗位，一旦某個崗位出現問題，其他崗位人員很難及時發現。各崗位工作內容不透明，經常存在根本不知道其他崗位在做什么的情況。

3.2 內控制度有效性差

在財政部積極推行內控制度建設的大環境下，很多事業單位都積極建立了內控制度，如預算管理制度、資產管理制度、人員選拔與聘任制度等。但是這些制度多是參照原制度略加修改，與單位實際情況相脫節，實用性不強。在當今信息化的社會，制度的更新較快，但是事業單位思想陳舊，很難保持與時俱進。如果發生一些特殊情況，很難及時調整當年的預算。另外，內部控制相關制度多是由一個部門或者幾個部門聯合制定，制定完成印發給單位同事后，除相關人員外，其他人員很少會去閱讀，致使內部控制管理在推廣過程中遇到了很大的阻礙。

3.3 內部控制監督不足

監督是有效運行的保證，監督不到位，很容易出現漏洞，進而導致內控出現問題。監督包括內部監督和外部監督兩種。內部監督是指事業單位內部設立專門的監督部門，包括內部審計部門和紀檢監察部門。內設監督部門對單位所開展的內控活動進行監督和反饋，發現問題及時糾正。但是在內部控制制度的執行過程中，審計部門與紀檢監察部門多數與業務執行部門和管理部門同級，且工作人員較少，在執行監督工作過程中力度有限，效果不佳。

內部控制監督不足的原因主要有以下4個方面：一是內部控制監督制度的缺失，導致執行人員在工作過程中沒有依據；二是內部控制監督的環境不佳，多數人員不重視監督，不接受監督；三是監督人員責任意識不強，事業單位采用層層審批制度，監督人員自身不承擔責任；四是監督的信息化程度不足，事業單位內部控制監督多采用座談和查賬的方式，屬于事后控制監督的方式，即使發現問題，也已經造成了一定的損失。

4 加強事業單位內部控制建設的建議

4.1 提高內部控制意識

內部控制不僅僅是審計部門和監察部門的工作，還應該擴展到管理部門和業務部門的每一個人。一是定期組織培訓，宣傳內部控制的具體內容和實施的重要性，使所有工作人員真正認識和理解內部控制的概念，認清自身在工作中的位置，把內控思想貫徹到工作中去。二是明確職責分工，找出每一個崗位的風險點，有針對性地設立風險防控機制。比如財務部門要求的不相容崗位相分離，出納和會計不能由一人兼職；再如定期盤庫，保證賬賬相符，賬實相符，避免出現白條抵庫的情況。三是提高財務人員業務能力和專業素質，在單位內部實行嚴格的獎懲制度，推動事業單位內部控制的有效開展。

4.2 完善內部控制制度

黨的十八屆三中全會提出了 “建立權責發生制政府綜合財務報告制度”的重大改革舉措，2014年新修訂的《預算法》對各級政府提出按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告的新要求。自2019年實行政府會計制度執行以來，強調權責發生制和收付實現制并行的記賬方法，使得事業單位的會計核算體系更加復雜。只有完善內部控制制度，才能及時預防風險，減少損失。因此，事業單位要了解開展內部控制的必要性和重要性，設立內部控制的目標和方針，建立完善的內部控制制度，使內控監督有制度可依。

4.3 加強內部控制監督

事業單位的有效運行，離不開審計部門和檢查部門的監督，有效的監督機制，可以預防風險，及時更正。事業單位內部控制應該做到事前控制、事中控制、事后控制相結合，嚴格按照規定和程序辦事，決策、執行、監督相互分離。建立風險評估機制，科學分析業務執行過程中的風險和人員崗位風險，并建立有效的風險預警機制。

5 結語

事業單位內部控制是一個重要的課題。盡管在我國事業單位內部控制制度制定和執行過程中還存在一些問題，但不可否認，我國的事業單位內部控制研究也取得了豐碩的成果。本文通過對我國事業單位內部控制現狀的分析，發現我國事業單位內部控制存在制度不完善、執行效率低、監督不足等問題，提出了相應的改進建議，希望可以為我國事業單位內部控制建設貢獻一份力量。