軍工科研項目單一來源采購過程控制

張昌博

（中國原子能科學研究院，北京102413）

0 引言

在以往的實踐中，軍工科研項目的單一采購存在一些誤用、錯用甚至濫用的行為，往往導致單一來源采購的實際效果并不理想，因此，項目主管單位及承研單位應重視單一來源軍工科研項目采購過程管理和控制，確保采購活動的公平、透明、高效、規范、廉潔。

1 軍工科研項目采購現狀

近年來，國家和國務院各部委重新修訂和新發布了系列法律法規和管理規定。雖然在深化“放管服”改革與加強軍工項目綜合審計管理的背景下，軍工招投標管理日益規范，但是，軍工單一來源采購仍存在以下問題：①承研單位內部管理制度的建立、完善和更新不能及時跟上國家部門制度的變化；②承研單位采購管理流程不規范、不合理，采購管理的邏輯性和完備性不夠充分，削弱了對采購過程管理的指導性作用；③承研單位對國家部門法規的理解和執行不徹底，在監督檢查和審計過程中問題頻發；④承研單位持續改進采購過程管理的效果不夠理想。

因此，針對以上問題，基于相關采購經驗，以下重點闡述軍工科研項目單一來源采購過程控制。

2 軍工科研項目單一來源采購過程控制

2.1 先決條件準備階段

2.1.1 軍工科研項目單一來源采購依據

單一來源采購依據 《政府采購法》第三十一條中的三種情形，可以歸納為“來源唯一”“緊急情況”和“功能配套”。根據國防科工局［2016］786號文，軍工投資項目招投標活動中，投標人少于3個的，不得開標，招標人應當重新招標。重新招標后，投標人仍少于3個的，項目單位報項目主管單位核準后，不再進行招標，可選用競爭性談判或單一來源采購等方式實施采購。

2.1.2 招標轉單一來源采購過程控制要點

（1）項目競爭性管理。項目單位應該努力引入競爭，將公開招標作為首選采購方式，其次選擇競爭性談判采購方式，最后慎重選擇單一來源采購方式。

（2）進度管理。注重項目提早謀劃，為招標及后續采購執行留出充足的實施時間，承研單位不能以進度或其他理由生搬硬套，魯莽實施，所有進度或審計嫌疑都應由承研單位負責解釋。

（3）單一來源采購必要條件。①二次招標公告結束，仍只有一家潛在投標人參與該項目的情形；②符合2.1.1情形，且達到公開招標數額的，擬采用單一來源采購方式的。

2.2 單一來源采購組織階段

2.2.1 編制單一來源采購文件

對采購人是否編制單一來源采購文件，法律未做規定，由于采購文件是開展采購活動的依據，采購人通常應編制采購文件。采購文件最關注的內容包括采購需求、技術標準及要求以及價格依據和構成。其中，報價和構成尤其重要，采購人要求的報價原則為“依據充分、計量準確、結構合理、總量可控”。在此原則下，供應商應按照采購人項目任務書中按照性質分類的任務進行各任務的詳細報價。

2.2.2 成立協商小組

法律允許采購人自行組建協商小組，建議協商小組應從承研單位或者項目主管單位的專家庫中隨機抽取且采購人應根據項目的特點需要選擇與項目相適應的評審專業，對于技術復雜、專業性強的項目應適當增加專家數量，并包含1名法律專家。

2.2.3 協商準備

采購人及協商小組應充分了解采購項目的技術經濟信息，如項目技術要求和特點、采購標的的市場供需情況、供應商的類似項目情況和采購標的的成本等，可以作為協商小組的談判籌碼和決策依據。

2.3 單一來源采購過程控制階段

2.3.1 協商小組的建立和分工

協商小組應首先選出組長整體把握協商的進程和效果。協商小組建議分為商務資格組、技術組和質保組，分別與供應商進行協商。商務資格組主要協商供應商的單位資格、相關資質、財務、業績及價格審核，技術組主要就系統工藝、設計、施工及試驗等技術內容進行協商，質保組主要就質保、分包管理及安全環保管理進行協商。

2.3.2 供應商的響應偏差及理由

協商過程中建議首先由供應商根據項目實際情況，就采購文件或合同中有疑問或者異議的條款提出來，并給出修改意見，方便協商小組快速了解協商的重點。同時，協商小組也應該要求供應商給出疑問或者異議的依據、理由或者說明，以便協商小組進行判斷。

2.3.3 協商階段控制

對于技術復雜、專業性強、金額大的項目，雙方未必能一次協商成功，建議根據實際協商情況分次進行協商。每一次協商都應該有協商記錄，明確取得了什么成果，對于需要供應商修改、細化或說明的內容，或者采購人同意妥協的協商內容都應該在協商記錄中明確下來，這樣協商范圍縮小，有利于下一次協商取得成果。

2.3.4 協商過程控制

協商過程中，應首先確定采購范圍、技術要求等因素后，最后開展價格協商。由于單一來源采購的供應商唯一，競爭性低，供應商的報價往往偏高。但于科研項目的研發性質，在協商階段供應商可能只有項目開展的思路和方案，并未開展工藝設計、施工圖設計、試驗方案等具體研發工作，因此供應商的報價不可能十分精確。鑒于以上兩方面原因，協商小組對價格審核的原則應該以采購文件要求的“依據充分、計量準確、結構合理、總量可控”為審核原則，其中：

（1）依據充分是指項目中涉及試驗設施建設的，以相關國家、地方或者行業標準作為依據，如無，也應提供類似項目的價格作為支撐和依據；涉及設計、運行、試驗分析等技術服務的應根據人員數量及時間投入、工資及社保記錄、管理費、利潤等實際情況作為支撐和依據。涉及制造類的產品采購應以初步詢價結果、管理費、利潤等作為依據。

（2）計量準確是指各項任務報價涉及的工程量、人員投入、系統及設備的數量、規格等基本準確。

（3）結構合理是指各分項任務價格之間的安排、配比基本合理。

（4）總量可控是指供應商的總報價在采購人預算范圍之內。

2.3.5 協商最終的合同

協商小組與供應商經協商一致后，應該將協商一致后的內容在合同中明確下來，協商的最終成果就是合同。協商小組應當編寫協商情況記錄，且重點描述：①資質響應；②方案（含質保、進度）；③合同主要條款及價格商定情況，報價的合理性及可控性情況描述；④推薦結論。

另外，對于技術復雜、專業性強、金額大的項目，協商小組還可以根據自身經驗，將對人員機構管理、高風險作業、應急預案體系、及項目實施過程中的經濟性建議寫入協商記錄中。

2.3.6 確定協商結果

協商完畢后，采購代理機構應當按參考文獻［10］、［12］在媒體上公示單一來源采購項目的協商情況，無異議后，向候選供應商發出成交通知書，采購人即可與其簽訂正式合同。

3 軍工科研項目單一來源采購建議

單一來源采購方式性質比較特殊，采購人應謹慎采用，重點控制點為：①采購依據和理由必須充分；②對可能出現的響應文件偏差提前做好應對準備；③價格審核應做到依據充分、計量準確、結構合理、總量可控。為了更好地管理實施軍工科研項目采購，建議承研單位認真做好以下工作。

（1）提高對國家法律法規、部門規章制度和管理規定的重視程度，及時建立、完善和更新內部相關管理規章制度。

（2）加強對法律法規、部門規章及管理規定的學習、宣傳和培訓，采購人員還應該對其進行深入細致的分析與研究，并結合實踐經驗，理順采購過程控制的邏輯，制定具有指導作用的、合理的、規范化的采購管理流程。

（3）可以建立集中采購部門，加強采購計劃與項目計劃的協調，統一對單位內部的采購活動進行指導、實施、管理和規范。

（4）建立采購項目事中、事后定期檢查制度以及定期自查自糾機制，持續改進采購管理。