關于加強我國城市公共安全應急管理的思考

劉小楠

（南京工業大學 法學院，南京 211800）

0 引言

城市安全與城市的建設發展密不可分，通過相互支撐、共同驅動的方式可以為社會進步提供充足的動力。而且，作為社會發展的最根本保障，城市公共安全可以促進我國經濟轉型的可持續發展，這也對小康社會的和諧構建具有十分重要的現實意義。根據國家統計局發布的《2018年國民經濟和社會發展統計公報》可以得知，2018年全年共34 046人死于各類生產安全事故。由此可見，深入思考、探索并實踐一條有關城市公共安全應急管理的有效途徑是一個重要課題，這樣才能為社會大眾的生命安全提供保障，從而促進我國更加長遠且穩定的發展。

1 我國應急管理系統的建設發展歷程

結合實際發展情況，我國應急管理系統的建設發展歷程大致可以劃分為四個階段，即第一代應急管理系統（1949年建國后至2003年），第二代應急管理系統（2004年至2008年），第三代應急管理系統（2008年至2017年）與第四代應急管理系統（2018年至今）。

1.1 第一代應急管理系統

我國應急管理系統在此階段表現出一定的臨時性和經驗性特征。新中國成立后，通常借助以往的經驗教訓來處理各種公共安全突發事件，缺乏系統化、規范化的應急管理體系作為有效支撐，使得有關負責人往往在事件發生后才商討相應的解決方案。第一代應急管理系統主要采用單一災種分類管理的模式，是一個高度集中的治理系統，為我國應急管理體系的構建奠定了基礎。通過政治動員與部門分工的方式發揮實效，除此之外，在安全突發事件之后成立應急管理指揮部來實現危機管理工作的延伸。站在管理能力和技術水平來看，這個應急管理體系與當時的社會發展實際情況相契合，具有鮮明的時代特征，即紀律性強、簡單穩定。

1.2 第二代應急管理系統

自2003年抗擊非典之后，國務院首次明確指出了政府管理工作的新高度，也就是在重視規范管理的同時還需要做好非常態管理工作。可以說，這是我國應急管理系統建設的一個重要轉折點。隨著《國家突發公共事件總體應急預案》《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》等政策性文件的出臺，具有我國特色的應急預案體系基本建立，并進一步完善了緊急處理突發事件的應急機制。尤其是2008年3月5日，溫家寶總理在政府工作報告中指出的有關“國家應急管理體系基本建立”，標志著第二代應急管理體系的建立。總的來說，這一階段的最大成就是基本形成了以“一案三制”為核心的第二代應急管理系統，并將其作為各有關機構部門的指導和標準，進一步提高了他們應對并解決各種安全突發事件的能力與水平。

1.3 第三代應急管理系統

我國應急管理系統在此期間得以不斷完善，變得更加系統科學。例如，成立了應急管理廳（局）等專業機構，建立了健全的24小時在崗值班值守工作機制，制定了部門應急預案和災種響應手冊等等，有助于地方政府穩妥且熟練地處理突發公共事件。此外，還通過《生產安全事故應急預案管理辦法》等法制為各項工作的順利開展提供了科學依據。以2017年的陜西省漢中鋅業銅礦排污致嘉陵江四川廣元段鉈污染事件為例，地方政府部門啟動突發環境事件Ⅱ級應急響應，部署并執行了一系列應急處置工作，將不利影響盡可能減少到最低程度。

1.4 第四應急管理系統

習總書記在黨的十九大報告中強調了 “堅持總體國家安全觀”，對公共安全和應急管理工作做出了重要部署，新組建的負責我國應急管理和防災減災救災工作的應急管理部在這種情況下應運而生［1］。通過應急管理部主要職責的進一步明確，各地區各部門可以更好地應對各種突發事件，同時有效地推進應急預案體系的建設，確保應急預案的演練工作落到實處。而且，還涉及工業、采礦、貿易等行業的安全生產綜合管理監督工作，為我國公民的生命財產安全和整個社會的和諧穩定提供了根本保障。

2 目前在城市公共安全應急管理中存在的問題

2.1 管理體系不健全

目前，雖然我國應急管理系統發展較為成熟，但是城市公共安全應急管理工作中還存在管理體系不健全的問題現狀。具體表現為以下兩點：一方面，大部分地方政府采用“事后應對”的管理模式來處理突發的公共安全事件，但是在貫徹執行具體措施時沒有把工作與責任落實到位；另一方面，在制定并執行有關應急管理制度和標準時存在“碎片化”問題。盡管我國自2003年以來建設了較為完善的應急管理法律法規體系，并取得了較大的成績，使得該體系能夠基本滿足多部門、多層次應急管理工作的需求。但是這些法律法規、管理制度與標準體系在實際應用中有著一定的矛盾、沖突風險，有關政策法規之間的銜接性不佳，導致有關機構部門在執行時沒有樹立正確的協同合作意識，缺乏必要的協統機制也不利于應急預案發揮其職能作用。

2.2 基礎設施較薄弱

經過大量的觀察與調查分析可以得知，我國在公共安全基礎設施建設方面還存在一些弊端，特別是一些較落后地區的安全建筑基礎設施不能完全滿足規定的防護標準要求，加上工作人員的不重視，沒有在實際中加強基礎設施的定期維護、保養與修繕，不可避免地存在潛在的安全隱患。比如，一些居民住宅的建筑施工單位在設計圖紙和項目施工過程中尚未充分考慮該建筑設施的抗災能力，使得城市居民住宅的安全防范設施不符合硬性標準。除此之外，一些城市的郊區道路建設發展速度跟不上安全設施規劃要求，缺少指示牌、標志線等情況仍然存在，既無法給駕駛員提供良好的指導與引領，又在一定程度上制約了救援人員的緊急處理與救援工作。

2.3 信息渠道不暢通

隨著科學技術發展速度的日益加快，各行業領域開始探索信息化建設的發展道路，一些智慧城市也在公共安全應急管理工作中運用了信息技術，以便提升工作效率與質量。然而，在實際工作中，信息渠道不通暢的問題也逐漸暴露出來，主要表現在以下幾個方面：一是公共安全突發事件的預警與檢測工作較難開展，究其原因，主要在于事前收集和整理與應急管理有關的數據信息的渠道比較分散［2］。二是瞞報、遲報、漏報與錯報等嚴重問題在應急管理工作中時常發生，主要是因為應急管理信息的來源具有一定的誤導性、內容具有一定的片面性，使得工作人員無法準確把握這些公共安全問題的核心。三是一些職能部門過于依賴信息管理系統來組織開展監測、預警與防控工作，相互之間就信息資源缺乏重要的溝通與交流，無法及時實現數據共享。

2.4 重視程度不夠高

一方面，許多居民沒有積極參與安全技能學習、安全事故應急預案演練而在實際安全事故中不知所措，不僅延誤了救援時機，還可能造成更加嚴重的二次傷害。另一方面，許多城市居民對城市建設管理的法律法規表現出一種漠視的態度，這公共安全事件的應急響應處置與善后工作帶來了障礙。比如，一些應急通道、消防通道被非法停放車輛或攤位占用從而影響了滅火救援并造成人員傷亡的慘案。

3 城市公共安全應急管理問題的解決措施

3.1 完善政策法規管理機制

一是盡可能根據實際情況完善應急管理的政策法規。以《突發事件應對法》為核心來構建更加完善的應急管理法律法規體系成為必然趨勢。既要結合實際貫徹落實該法的實施細則說明，又應當在各地方政府的協助下做好可行性的地方突發事件應急管理政策、條例等文件資料的修訂工作。通過這些管理規定與法律法規之間的有效銜接來構建一個具有一定協調性、科學性和統一性的突發事件應急管理法律政策體系［3］。二是進一步健全有關應急管理的體制機制。首先，完善城市公共安全的預防與應急準備機制。在這個過程中，從事應急管理預案編制工作的有關人員需要根據政策規定做好相應工作，比如應急預案的編制、安全防范知識宣傳教育、應急救援預案培訓演練等等。這是一種從基層入手來提升應急管理能力與水平的重要途徑。其次，健全信息資源的傳遞機制。在這個環節中，有關機構單位有必要按照信息先行的原則來構建一個統一化的應急管理信息系統，不僅可以進一步整合既有的救援資源和保障設施，還能在該系統的幫助下實現信息報送渠道的不斷拓寬。在規范信息資源傳遞方式方法的同時還需要做好紙質文件、電子文檔的備份工作，以確保上下左右能夠互聯互通并就應急管理信息進行及時交流。最后，應當做好應急決策和處置機制、軍地協統機制、信息發布與輿論導向機制的健全完善工作。比如，結合信息資源和行業專家建議意見保證應急決策和處置方法的科學性，通過溝通協作渠道的不斷暢通來與當地軍隊加強協同配合，在第一時間借助各種新媒體發布安全生產警告、有關公共安全突發事件、相應的應急管理策略等信息。

3.2 加強安全基礎設施建設

在城市建設發展的規劃設計階段中，立足實際需求來增加一些適當的防災減災內容，有關職能部門需要重視城市公共安全基礎設施的建設工作，譬如將抗災設防標準貫穿于公共交通系統、水利水電工程、通訊等規劃建設運營過程中，通過災害風險評估結果的觀察分析來強化公共安全基礎設施的抵御自然災害的能力。與此同時，加快城市管道網絡的建設改造工程，在定期檢查排水、燃氣、電網等城市管道情況的基礎上及時修補漏損部件、替換不符合標準的材料、翻新年代久遠的部分管道。除此之外還應格外注意消防設施、安全出口等居民住宅的配套安全設施建設，在增強其抗災能力的同時加強安全隱患的定期排查。當然，一些城市的政府機構更需要通過指示和標志線的正確設置來優化該地區的道路建設和路況條件，在橋梁建設和改造工程中定期檢查并測試其安全系數，及時分析問題并解決問題，增強其牢固程度，從源頭上消除安全隱患。

3.3 加快應急管理信息化建設

隨著信息化建設和大數據時代的到來，城市公共安全應急管理工作獲得了強有力的工具支撐，有利于城市全面建設發展。故而，一方面應深入推進大數據技術平臺的規范化建設。首先整合該城市的原部門和領導隊伍，成立綜合性管理的領導小組，充分發揮其總覽全局且協調多方的重要作用，讓城市公共安全應急管理工作能夠真正得到貫徹執行。其次，不僅要收集、整理并匯總城鎮居民的基本信息，還要做好城市常住人口、外出人口的普查工作，更應該將該地區的工業危險源、公共場所、公共基礎設施、常見自然危害、道路交通問題、突發公共衛生事件等方面作為重點研究對象，這樣才能確保城市公共安全基本信息數據庫的完整性與真實性，并為后續的城市公共安全風險分析工作提供強有力的數據支持。另一方面，制定并落實應急數據的共享機制。依托當地政府的信息共享平臺，加快推進基礎信息資源與搶險救援、城市交通、安全生產等方面的全面深度融合，使得這些信息資源可以跨部門共享［4］。此時，有關負責人需要重視定位搜索、數據挖掘和邏輯分析等信息技術的有效運用，為城市應急管理信息系統提供更加翔實、準確、及時的數據資源。而且通過應急管理信息系統的構建還可以進一步實現互聯、互通，從而加快信息資源的有效聯動。

3.4 積極開展學習演練活動

利用當地政府官方微博、微信公眾號、官方網站等平臺來發布危機預警信息、普及公共安全知識，在這些網絡社交平臺的分享、轉發功能的幫助下擴大應急知識技巧等信息傳播范圍。同時，在“5·12”防災救災日、“4·15”全民安全教育日、國防教育日等重大節日中開展公共安全宣傳活動。讓安全教育工作深入到社區、企業、學校，鼓勵社區居民積極參與防災救災宣傳活動，推動企業事業單位定期開展應急技能培訓并協同有關部門做好應急預案演練工作，不僅可以強化民眾的安全意識和危機意識，還能提高整個城市應對處理公共安全突發事件的能力。

4 結語

總而言之，城市公共安全關系到每個民眾的切身利益，還對國家經濟發展和社會和諧穩定具有十分重要的意義。在實現中華民族偉大復興的關鍵階段，不斷加強城市公共安全應急管理至關重要，除了完善政策法規管理機制之外，還需要加強安全基礎設施建設、加快應急管理信息化建設、積極開展學習演練活動。