統一戰(zhàn)線作用于公共危機管理的路徑研究

周興志，高雯宇

(西安航空學院a.人事處；b.統戰(zhàn)部，西安710077)

隨著全球化趨勢的加強和現代化進程的加快，我國社會治理體系和治理能力建設面臨諸多挑戰(zhàn)，尤其在當前我國經濟社會轉型關鍵時期，社會矛盾愈加凸顯，呈多發(fā)和并發(fā)狀態(tài)，生態(tài)問題、階層問題、價值沖突、利益矛盾等經常交織在一起，加大了社會治理難度，導致社會治理機制不斷失衡。為此，亟需推進國家治理體系和治理能力現代化建設，倡導共建共治共享的社會治理理念，發(fā)揮各類群團組織、社會組織作用，發(fā)揮各行業(yè)協會商會自律功能，以期實現政府治理和社會調節(jié)的良性互動，建設更高水平的平安中國。

雖然我國在統一戰(zhàn)線理論研究以及公共危機管理研究方面的成果頗多，但理論界鮮見有人研究統一戰(zhàn)線在社會危機治理中的獨特優(yōu)勢和利用價值，在實踐中也并未形成將統一戰(zhàn)線思想作為處理公共危機事件的有效途徑。本文試圖從理論研究與實踐相結合的角度，以突發(fā)公共危機事件為對象，以統一戰(zhàn)線為方法思路，探討統一戰(zhàn)線在參與社會治理尤其是公共危機管理中的積極作用和發(fā)展前景。

一、統一戰(zhàn)線思想與公共危機管理的內在聯系

統一戰(zhàn)線就廣義而言，是指不同階層的社會政治力量(包括階級、政黨、集團乃至一個部落、民族、國家等)在特定的歷史發(fā)展條件下，為了能夠實現他們的共同目標，在某些共同利益基礎上組成的政治聯盟[1]。簡單地說，統一戰(zhàn)線的含義就是將不同階層的社會政治力量，通過共同的利益訴求組織在一起，形成最廣泛的聯盟體[2]。而公共危機管理是指政府及其它具有公共服務性質的組織，針對社會發(fā)生的突發(fā)事件，在科學的管理方法指導下，通過危機監(jiān)測、預警，應急處理、評估，事故善后、恢復等措施，防止或者減輕人員傷亡、經濟損失的管理活動。從兩者定義以及特征分析，它們之間存在著非常緊密的關系。

(一)統一戰(zhàn)線與公共危機管理的背景關系具有一致性

隨著社會發(fā)展的不斷深入，社會運行模式也在發(fā)生著變革，不同思想觀念的碰撞，不同利益訴求的博弈，甚至不同階層的撕裂和對抗，導致把變革期變成了問題和矛盾的突發(fā)期、頻發(fā)期。如果不加以干預治理，就會導致階層問題、民族問題、宗教問題等更加突出，進而演變成突發(fā)公共危機，影響整個社會穩(wěn)定團結。由于公共危機事件發(fā)生的復雜性，要求在應對公共危機事件時需要協調社會中最廣泛的資源，而統一戰(zhàn)線工作就擁有這方面的功能，通過最廣泛的政治聯盟，能將社會多方力量團結在一起，發(fā)揮社會治理合力[3]。

(二)統一戰(zhàn)線工作與公共危機管理的內在互補性

及時處理好突發(fā)公共危機事件，對我國社會經濟穩(wěn)定發(fā)展以及實現社會的長治久安無疑能起到促進作用，而統一戰(zhàn)線工作憑借自身聯系廣泛、智力密集、平臺多元、方式靈活等優(yōu)勢，可以在公共危機處理中發(fā)揮重要作用。在具體的實踐操作中，應對公共危機事件發(fā)生的時間、空間不確定性以及后果影響的廣泛性，需要社會多方治理組織進行充分溝通與協調。統一戰(zhàn)線工作本身就肩負和履行著協調關系、增進共識、加強團結、提供方案、化解矛盾等社會治理工作的職責，已經無形中融入了公共危機管理尤其是危機前饋控制管理之中，不僅可以完成危機事中、事后處理，更重要的是依據統一戰(zhàn)線工作的自身優(yōu)勢即智力密集，可以在一定層面上對危機事件發(fā)生的事前防控提供預案支持，實現危機預警與預報。

(三)統一戰(zhàn)線在公共危機前饋控制管理中的特殊作用

“統一戰(zhàn)線是馬列主義戰(zhàn)略策略原則的具體運用，它的本質就是團結大多數，孤立敵人”[4]。后續(xù)研究者也提出，統一戰(zhàn)線就是社會力量的廣泛團結、廣泛聯合，以及利用矛盾、爭取多數、孤立少數等等。而針對公共危機管理，我國學者提出其管理目標具有一定的雙重性：一是實際目標，就是要發(fā)揮和依靠各種社會資源力量共同處理危機以及潛在的危機，實現對危機的事前預控、事中管控、事后恢復。二是價值目標，就是不斷統一共識，緩解社會主要矛盾，進而實現社會穩(wěn)定。反觀統一戰(zhàn)線思想的本質，就是要聯合一切可以團結的社會力量，最廣泛最充分地調動一切有利因素，消除社會危機隱患，為實現中國最廣大人民群眾的利益和社會經濟穩(wěn)定發(fā)展而努力[5]，因此統一戰(zhàn)線與公共危機管理在現實目的上是一致的。

二、統一戰(zhàn)線作用于公共危機前饋控制管理的可行性

隨著社會轉型發(fā)展的不斷深化，社會體系正在向一種灰色復雜系統方向發(fā)展，某些社會現象的產生不再由單一因素引起，而是由相互交織的多方因素引起。從公共危機管理角度分析，這樣不僅增加了應對危機的資源成本，并且對治理危機的專業(yè)性和系統性提出了更高要求。政府以及其它公共組織作為公共服務以及產品的直接提供者，決定著在此過程中發(fā)揮其主導作用，并且在應對社會突發(fā)危機時擁有不可替代的優(yōu)勢，比如豐富的財力資源、強制的行動方式和嚴格的管理制度。但是政府組織也有其自身的缺陷與不足，在應對危機時，政府缺乏處理特定危機的特殊專業(yè)技能人才，并且因為政府決策管理的嚴格程序性，必然會影響公共危機處理的時效性。因此，在公共危機管理領域僅依靠政府組織解決突發(fā)危機事件的不現實的，而是須整合一切可以整合的資源，發(fā)揮動員各階層的力量共同應對，統一戰(zhàn)線正好有此方面的價值功能。

統一戰(zhàn)線工作中的統戰(zhàn)組織作為一種存在的特殊社會群體，是聯系政府和公民之間的紐帶，在聚集政府和社會資源時發(fā)揮著重要作用，能極大地改善公共危機管理的效果[6]。因為統一戰(zhàn)線工作的公共性、專業(yè)化、靈活性和多元性，為參與社會公共危機管理提供了其可行性。第一，公共性。它是統一戰(zhàn)線能參與社會危機管理的基礎特征。公共性即是責任性，使得統戰(zhàn)組織、個體或者對象更愿意參與到社會治理當中，并且主動發(fā)揮其自身的價值與力量。第二，專業(yè)化。統戰(zhàn)成員的大多具有較高的學識和處理問題的專業(yè)能力，在危機解決方案制定中可以提供更多的選擇和智力支持。此外，統戰(zhàn)組織的專業(yè)性在一定程度上也能幫助社會提高危機發(fā)生前兆的預見性和危機感知的敏感性，促進社會逐步完善加強危機預警能力。第三，靈活性。由于危機事件發(fā)生的不確定，往往會導致“多米諾效應”，面對的不再是單一危機問題，而是多發(fā)并發(fā)危機問題。統戰(zhàn)組織由于沒有龐大的行政體系和組織架構的約束，基于社會公共利益，可以迅速反應、多面出擊，并且可以根據實際需求，適時調整行動目標和工作內容，為切實解決公共危機發(fā)生的不確定性指明了方向。第四，多元性。統戰(zhàn)組織區(qū)別于政府組織的最大特征就是運行主體的多元性，鼓勵吸收社會力量即志愿者組織參與其中，通過低成本的運行方式向社會提供服務。也正是因為沒有行政體制的束縛，多出于自愿行為，往往統戰(zhàn)組織在參與社會治理時更具有責任、擔當、集體意識，從側面促進了社會服務質量提高，進而可整體提高公共危機處理行動效率。

三、統一戰(zhàn)線作用于公共危機前饋控制管理的路徑研究

(一)提高統一戰(zhàn)線在社會治理中的價值認識

關于社會治理的頂層設計，中共十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，決定指出必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體等等[7]。這不僅是我國社會改革發(fā)展的一次創(chuàng)新，更是“平安中國”建設的重要體現。要真正把國家理論政策轉化為國家行動，需要經歷一定的認知歷程，通過量變到質變，最后把政策轉化為行動。因此，針對當前社會治理新形勢，亟須提高社會各界的認知，認識到社會的穩(wěn)定發(fā)展離不開社會多元主體的協同治理，認識到僅僅依靠政府組織完成社會治理已經成為過去式，認識到公共危機事件發(fā)生時需及時調動各方資源進行處理，認識到在當今國內外局勢日益復雜下，面對突發(fā)的危機事態(tài)，留給社會的反應時間并不是很寬松，亟需改變思路，深化認識，按照信息共享、共同協商、共同治理的原則，形成社會治理合力，增強社會危機防控的整體性、協同性、精準性。

伴隨著全社會對統戰(zhàn)工作認識的不斷提高，確實可以促進各級黨委政府自覺重視和謀劃調動統戰(zhàn)資源投入到社會治理當中，但要進一步營造統戰(zhàn)組織主動出謀劃策、廣泛參與社會治理的氛圍，達到危機前饋控制管理的作用，還需要黨委政府組織強化意識、規(guī)劃引導、統籌推進，并使管理者認識到借鑒統戰(zhàn)理念培育具有中國特色的社會治理理念的深遠意義，認識到挖掘和調動統戰(zhàn)資源參與社會治理的特殊優(yōu)勢，認識到依托統一戰(zhàn)線團結社會組織、助力社會治理的重要意義[8]。

(二)整合統一戰(zhàn)線在公共危機管理中的功能價值

統一戰(zhàn)線工作作為當今社會治理的一種有效途徑，應從正面主動介入，做好平時各團體組織間的統一、團結和凝聚，依靠統一戰(zhàn)線的聯合作用壓縮社會負面因素的生長空間，善于利用社會積極因素引導輿論走向，營造社會穩(wěn)定、民族團結、宗教和諧的軟環(huán)境，為公共危機管理工作創(chuàng)造更好條件。就其統一戰(zhàn)線的價值功能而言，在公共危機前饋控制管理中可發(fā)揮以下作用：(1)輔助決策作用。統一戰(zhàn)線的成員涵蓋了社會各個階層、行業(yè)的優(yōu)秀人才，通過調動統一戰(zhàn)線成員廣泛參與社會治理以及獻言建策的主動性，尤其在涉及到影響范圍較廣的公共危機時，更要以統一戰(zhàn)線為主，按照統戰(zhàn)工作的思路內涵以及參與治理方式多樣的特性，制定相應的處理方案和具體措施；(2)資源互補作用。統戰(zhàn)工作中一項重要工作就是對符合統戰(zhàn)要求人員的隊伍建設，而這個過程，其實就是不斷發(fā)掘資源、整合資源、運用資源的過程，而公共危機管理的緊迫性特征要求相關決策者在短暫的時間內就要做出科學合理的決策。因此統一戰(zhàn)線的智力資源、信息資源等可以為這一訴求的實現提供支援；(3)智力支持作用。統戰(zhàn)智庫成員是為社會發(fā)展提供智力支持的重要組織，因此在社會治理方面尤其是在應對突發(fā)公共危機事件時，可依托其統戰(zhàn)工作的自身優(yōu)勢，廣泛搜集、梳理、整合有用信息，并向相關危機決策部門提出專業(yè)的方案建議，進而彌補政府決策的智力支持不足問題。

(三)完善統一戰(zhàn)線在社會治理中的監(jiān)督作用

要實現社會發(fā)展的良性化和可持續(xù)化，可依托統一戰(zhàn)線的組織優(yōu)勢、平臺優(yōu)勢建立相應的監(jiān)督機制，監(jiān)督決策者的決策是否科學、合法、合理；其次根據我國治理現代化以及應急體系建設要求，亟需變以前的“事中管理”“事后管理”為現在的“事前管理”“應急管理”，除了常規(guī)社會治理手段之外，應加強危機防控機制建設，而統戰(zhàn)組織可為危機防控機制建設提供智力支持。具體可從以下方面著手：(1)完善信息公開機制，運用法律手段要求相關行政組織定期進行信息公開，統戰(zhàn)成員根據公開信息內容進行跟蹤監(jiān)督，及時發(fā)現社會不穩(wěn)定因素，提出相應的矯正建議[9]。(2)建立信息反饋渠道，針對社會的運行，社會各界包括統戰(zhàn)成員可以通過規(guī)范的渠道向行管組織部門反饋信息，促進社會管理與監(jiān)督的暢通性。(3)建立危機防控機制。突發(fā)公共危機事件直接危害社會安全，如果處理不及時，可能引發(fā)整個社會的動蕩，因此對于公共危機的處理必須及時恰當，當然如果能在危機發(fā)生前能預知危機、處理危機，不僅能達到事半功倍的效果，還可以降低社會運行成本。統戰(zhàn)的智庫平臺可以為危機前饋控制提供相應的支持。

(四)探索將統一戰(zhàn)線思想融入高等教育知識體系中

在課程思政背景下，探索將統一戰(zhàn)線工作促進危機治理、維護社會穩(wěn)定的作用融入到高校教育知識體系當中，并圍繞高校培養(yǎng)什么人，怎樣培養(yǎng)人的問題，不斷探索高等教育教材知識內容改革。例如，針對公共管理學科專業(yè)本科生培養(yǎng)，在教學大綱編寫以及教材編纂中允許合理設計此類相關教學案列，一方面促進學生專業(yè)知識與能力的掌握，另一方面促進學生愛國主義情懷的培養(yǎng)，使學生們真正了解統一戰(zhàn)線在社會團結穩(wěn)定、公共危機管理中的價值與作用，進而為和諧社會構建做出應有的貢獻。

四、結語

隨著社會的發(fā)展，新時代的到來，我國統一戰(zhàn)線工作的內涵和外延也在隨之變化，統戰(zhàn)工作社會化趨勢越發(fā)明顯，在維護社會穩(wěn)定中的價值越發(fā)增長。統一戰(zhàn)線依托其政治、組織、管理、資源等方面的獨特優(yōu)勢和價值，以及多方位參與社會穩(wěn)定治理的特征，為突發(fā)公共危機治理提供了有益思路。本研究通過辨析公共危機管理與統一戰(zhàn)線工作之間的聯系，發(fā)現統一戰(zhàn)線能為我國社會轉型發(fā)展中危機矛盾化解提供相應的對策思路，并且可以為今后從事統一戰(zhàn)線及公共危機管理研究和實踐的工作者提供有益參考。