外資準(zhǔn)入改革背景下外商投資企業(yè)外匯管理改革探索

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)外開(kāi)放形勢(shì)發(fā)生了深刻變化。《中華人民共和國(guó)外商投資法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《外商投資法》）確立了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的管理原則，外匯管理部門(mén)作為“負(fù)責(zé)外商投資促進(jìn)、保護(hù)和管理”的部門(mén)之一，需要在這一框架下重新平衡外資企業(yè)外匯管理的工作目標(biāo)，建立更具持續(xù)性和穩(wěn)定性的管理框架，夯實(shí)跨境資金交易便利性和真實(shí)性管理職能，以更好地適應(yīng)跨境投資自由化、便利化和維護(hù)市場(chǎng)秩序的雙重要求。基于此，筆者認(rèn)為，外商投資企業(yè)外匯管理可從以下方面做出調(diào)整：一是管理目標(biāo)從維護(hù)國(guó)際收支平衡轉(zhuǎn)為兼顧國(guó)際收支平衡、促進(jìn)投資、維護(hù)規(guī)范和保障企業(yè)合法權(quán)益等。二是管理重心從防范和遏制套利調(diào)整為進(jìn)一步落實(shí)并加強(qiáng)交易真實(shí)性管理以配合負(fù)面清單管理職能。三是管理方式從進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺€(wěn)定微觀政策+調(diào)整宏觀審慎參數(shù)”的調(diào)整模式。

當(dāng)前已具備推動(dòng)改革的條件

第一，宏觀上大國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷完善，應(yīng)對(duì)外部沖擊的韌性增強(qiáng)，已具備外商直接投資管理規(guī)則保持穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)條件。

從經(jīng)濟(jì)體量看，大國(guó)經(jīng)濟(jì)可以經(jīng)受的外商直接投資波動(dòng)韌性更強(qiáng)。從1996年至今，我國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值從71813.6億元增長(zhǎng)至90.03萬(wàn)億元，增長(zhǎng)了11.5倍，從全球排名第八位躍升至世界第二大經(jīng)濟(jì)體、全球最大的發(fā)展中國(guó)家；外匯儲(chǔ)備規(guī)模從區(qū)區(qū)千億美元增長(zhǎng)至現(xiàn)在的3萬(wàn)億美元以上，完全可承受并吸收流動(dòng)總規(guī)模在一兩千億美元幅度的外商直接投資資金的變化。

從發(fā)展動(dòng)能看，跨境資金流入對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)作用趨于淡化。1996—2004年，我國(guó)國(guó)際收支順差占GDP的比重為5.5%；2004年開(kāi)始加速至2007年，達(dá)到峰值12.69%后逐步下降；近五年則一直在零值區(qū)間波動(dòng)。具體到外商直接投資，2010年開(kāi)始，F(xiàn)DI資本金流入呈逐步下降態(tài)勢(shì)；2018年，流入10203億元人民幣，僅相當(dāng)于2010年的三分之二和2018年GDP的1.13%。而同期國(guó)民生產(chǎn)總值雖然經(jīng)歷了“降檔減速”時(shí)期，但仍維持在6%以上的中高速增長(zhǎng)區(qū)間。這意味著我國(guó)FDI資金流出入的影響，已經(jīng)穩(wěn)定在相對(duì)“舒適”的水平上。

第二，宏觀調(diào)控機(jī)制的完善和微觀監(jiān)管水平的提升，為穩(wěn)定外商直接投資微觀監(jiān)管規(guī)則奠定了管理基礎(chǔ)。

與改革初期相比，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控機(jī)制更加完善。外商投資企業(yè)外匯管理政策的調(diào)整和反復(fù)，是與我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)“摸著石頭過(guò)河”的大環(huán)境相適應(yīng)的。與2000年相比，我國(guó)在應(yīng)對(duì)跨境資金流動(dòng)沖擊方面，除了有雄厚的儲(chǔ)備資產(chǎn)做后盾，還建立了有管理的浮動(dòng)匯率機(jī)制，能以市場(chǎng)化機(jī)制順應(yīng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)層面的調(diào)整需求。尤其是2009年后，人民幣兌美元匯率的彈性明顯增強(qiáng)，人民幣先后出現(xiàn)了三個(gè)升值區(qū)間和三個(gè)貶值區(qū)間，目前呈現(xiàn)雙向波動(dòng)，有效吸收了跨境資金流動(dòng)的沖擊。

隨著跨境資本管理“工具箱”的充實(shí)，以微觀政策調(diào)整、滿(mǎn)足宏觀調(diào)控需求的必要性已經(jīng)下降。從宏觀調(diào)控需要來(lái)看，對(duì)于因市場(chǎng)短期預(yù)期導(dǎo)致的匯率波動(dòng)，人民銀行已經(jīng)增加了外匯存款準(zhǔn)備金率調(diào)整、匯率逆周期因子以及離岸市場(chǎng)央票等手段，能夠較好地吸收并緩沖短期預(yù)期因素導(dǎo)致的跨境資金流動(dòng)波動(dòng)。同時(shí)，針對(duì)房地產(chǎn)等因價(jià)格波動(dòng)導(dǎo)致的外資禁入限制，“因城施策”的調(diào)控思路的落實(shí)，使全國(guó)實(shí)現(xiàn)了以統(tǒng)一的外資企業(yè)管理來(lái)調(diào)控房?jī)r(jià)。

銀行合規(guī)意識(shí)和展業(yè)能力的增強(qiáng)，為穿透管理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。根據(jù)寧波經(jīng)驗(yàn)，各銀行在辦理業(yè)務(wù)中，基于“了解你的客戶(hù)”原則，能夠做到對(duì)交易背景的穿透了解，對(duì)各項(xiàng)目的資金用途，具有了較強(qiáng)的實(shí)際掌握能力。而且，鑒于反洗錢(qián)、反恐融資和反避稅等客戶(hù)識(shí)別要求，辦理業(yè)務(wù)的審慎意識(shí)已經(jīng)由初期“唯效益至上”的導(dǎo)向轉(zhuǎn)為合規(guī)審慎與業(yè)務(wù)開(kāi)拓并重。與此同時(shí)，銀行外匯業(yè)務(wù)自律機(jī)制日趨完善。如寧波轄區(qū)，已經(jīng)建立了不為管控企業(yè)辦理資本項(xiàng)目外匯業(yè)務(wù)、資金結(jié)匯管理等自律機(jī)制，有力推動(dòng)了規(guī)則統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)透明。

第三，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的更高需求，為外商直接投資外匯監(jiān)管規(guī)則的穩(wěn)定提供了更多保障。

引資結(jié)構(gòu)的提質(zhì)增效，需要更好的政策環(huán)境來(lái)配套。改革開(kāi)放初期，我國(guó)吸引全球資本流入依靠的是低廉的勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素優(yōu)勢(shì)；隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和外資流入的增長(zhǎng)，原有的低成本要素價(jià)格優(yōu)勢(shì)不再，吸引全球資本更多要依靠“軟環(huán)境”的提升。相關(guān)調(diào)查顯示，寧波地區(qū)73%的外資企業(yè)將“政策（包括稅收、監(jiān)管因素）”看作是最為重要的投資配套與環(huán)境因素，較“土地、用工、用水用電等生產(chǎn)要素”高出33個(gè)百分點(diǎn)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)法規(guī)的透明度、穩(wěn)定性的關(guān)注也在增加，并對(duì)各相關(guān)管理部門(mén)的行政行為產(chǎn)生了多方面的制約。

現(xiàn)有的外商直接投資外匯管理在政策穩(wěn)定性和透明度上尚有改進(jìn)空間。1996年以來(lái)，外商直接投資外匯管理經(jīng)過(guò)數(shù)次調(diào)整，在提升投資便利化方面有了長(zhǎng)足進(jìn)步；但現(xiàn)有的資本金結(jié)匯環(huán)節(jié)的四項(xiàng)“負(fù)面清單”與《外商投資企業(yè)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》不一致，再加上各時(shí)期因形勢(shì)需要對(duì)政策調(diào)整較多，給市場(chǎng)主體造成了政策透明度不足和穩(wěn)定性差的印象，影響了投資便利化的效果。

改革思路探索

第一，進(jìn)一步明確職責(zé)目標(biāo)，對(duì)接準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度，加強(qiáng)制度梳理，明確將交易的真實(shí)合規(guī)作為管理重點(diǎn)。

一是加快完善、修訂《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》，落實(shí)宏觀審慎目標(biāo)措施。應(yīng)適應(yīng)《外商投資法》的要求，推動(dòng)外匯管理?xiàng)l例的修訂，強(qiáng)化外匯管理在市場(chǎng)規(guī)則建設(shè)中的作用，促進(jìn)法規(guī)體系的協(xié)調(diào)融合和穩(wěn)定持續(xù)。同時(shí)，應(yīng)以“在國(guó)際收支出現(xiàn)或可能出現(xiàn)嚴(yán)重失衡，以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)或者可能出現(xiàn)嚴(yán)重危機(jī)時(shí)，國(guó)家可以對(duì)國(guó)際收支采取必要的保障、控制等措施”，作為促進(jìn)國(guó)際收支平衡的必要保障，并明確可能的管制措施，包括調(diào)整資本金結(jié)匯比例、外債資金結(jié)匯比例等，以進(jìn)一步促進(jìn)法規(guī)的透明化。

二是梳理現(xiàn)有規(guī)章，確保符合準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理的制度要求。應(yīng)本著“國(guó)民待遇”原則，加強(qiáng)與中資企業(yè)財(cái)務(wù)管理規(guī)范的對(duì)照，梳理現(xiàn)有涉及外商投資企業(yè)資金流入和結(jié)匯、利潤(rùn)分配和清算匯出等環(huán)節(jié)，對(duì)于中外資企業(yè)的資金使用規(guī)則差異進(jìn)行研究、分析，并通過(guò)修訂，逐步實(shí)現(xiàn)兩者的統(tǒng)一。如在結(jié)匯環(huán)節(jié)，可取消對(duì)結(jié)匯資金用于購(gòu)買(mǎi)非自用房產(chǎn)以及投資證券業(yè)務(wù)等方面的限制，實(shí)行國(guó)民待遇。

三是聚焦核心職能，強(qiáng)化交易真實(shí)性監(jiān)管，推動(dòng)資金在開(kāi)放與規(guī)范的前提下運(yùn)行。《外商投資法》的出臺(tái)，顯示了我國(guó)持續(xù)擴(kuò)大開(kāi)放的決心，同時(shí)對(duì)仍將保持限制的部分領(lǐng)域做了清晰的界定。在這種情況下，不排除有部分資金會(huì)通過(guò)在非限制領(lǐng)域設(shè)立后，繞道進(jìn)入上述限制領(lǐng)域。外匯管理環(huán)節(jié)的定位就是要辨識(shí)這些繞道行為，保證資金在交易真實(shí)的背景下符合外資限入要求。對(duì)于業(yè)界存在爭(zhēng)議的VIE方式突破負(fù)面清單管理的問(wèn)題，建議本著“新老劃斷”的思路，禁止新設(shè)VIE架構(gòu)實(shí)現(xiàn)資金繞道，并逐步引導(dǎo)原有的VIE方式在放開(kāi)準(zhǔn)入管理的前提下，規(guī)范股權(quán)結(jié)構(gòu)，防止負(fù)面清單管理流于形式。

第二，加強(qiáng)流程整合，構(gòu)筑事前“輕放”、事中“守規(guī)”、事后“細(xì)查”的外商投資管理體系。

事前延續(xù)“輕放”，確立分類(lèi)管理思路，加快登記環(huán)節(jié)與準(zhǔn)入機(jī)制的對(duì)接，鞏固外商直接投資便利化機(jī)制。堅(jiān)持由銀行辦理并推動(dòng)信息共享，嚴(yán)格建立以《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單》作為根據(jù)的分類(lèi)登記體系。對(duì)于清單外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，銀行直接憑工商管理部門(mén)的登記信息辦理設(shè)立登記；對(duì)于清單內(nèi)的許可準(zhǔn)入事項(xiàng)，要以工商登記以及行業(yè)管理部門(mén)的審批手續(xù)作為登記的前提；對(duì)于沒(méi)有工商登記信息的，則堅(jiān)決不予辦理登記。

事中強(qiáng)調(diào)“守規(guī)”，建立企業(yè)自律和銀行展業(yè)相結(jié)合的資金運(yùn)用便利化管理機(jī)制。要明確外資企業(yè)必須在符合反洗錢(qián)、反恐怖融資和反避稅原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行資金運(yùn)作，同時(shí)要遵守不繞道進(jìn)入負(fù)面清單的要求。在此前提下，銀行在充分展業(yè)了解企業(yè)資金運(yùn)用真實(shí)背景的基礎(chǔ)上，憑企業(yè)指令，為企業(yè)辦理資金結(jié)/購(gòu)匯和支付使用等業(yè)務(wù)。展業(yè)的規(guī)范通過(guò)銀行自律機(jī)制提出，并向企業(yè)公布約定。外匯局根據(jù)事后核查的結(jié)果，定期評(píng)估，推動(dòng)自律公約的及時(shí)更新、調(diào)整。

事后重在“細(xì)查”，建立隨機(jī)抽查和專(zhuān)題核查相結(jié)合的誠(chéng)信守規(guī)監(jiān)督機(jī)制。外匯局可根據(jù)業(yè)務(wù)權(quán)限，按照一定比例，分地區(qū)隨機(jī)抽取部分業(yè)務(wù)，下發(fā)到各分局進(jìn)行常規(guī)性核查；同時(shí)，可配合宏觀調(diào)控需要，開(kāi)展專(zhuān)題性核查，重點(diǎn)抽取某類(lèi)業(yè)務(wù)進(jìn)行跟蹤調(diào)查。對(duì)“細(xì)查”中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為，依法啟動(dòng)違規(guī)追責(zé)程序，以強(qiáng)化對(duì)失信主體的震懾。