城投債增長的區域差異性研究

許雪芳

（廣西財經學院，廣西 南寧 530001）

一、引言

近年來，為了籌措資金來應對建設資金不足的問題，地方政府紛紛成立企業性質的地方融資平臺，發行城投債。作為具有中國特色的債務種類，城投債一經發軔，就擔負了拉動經濟增長的重任。2008年金融危機之后，中央政府“四萬億”投資拉動計劃，更是為地方政府舉債提供了契機和理由。本文以2006-2018年中國各個地級市城投債為研究樣本，分別分析東部、中部、西部三大地區城投債增長現狀，并進一步考察三大地區城投債增長的差異。

二、中國各區域城投債發行基本情況

通過Wind數據庫，整理出中國31省各地級市的2006-2018年城投債數據（基于數據所限，不包括臺灣地區、香港特別行政區和澳門特別行政區）。根據這些數據，總體來看，2006-2018年間，各地區城投債發行總體平穩，城投債穩步增長，但地區間差距依然較大。各區域的城投債發行情況如下：

（一）東部地區城投債發行現狀

在2008年經濟危機之后，東部地區城投債發行總額逐步增加，但增幅較小。2013年中央政府實施積極的財政政策，在經濟弱復蘇的情況下，消費增長需要結構性改革，短期內投資仍然是推動經濟增長的主要動力，因此城投債在2013年增長加速，2014年城投債發行總額同比增長127%，體量穩步增加，并在2016年呈井噴式增長。而在2017年，由于政策收緊，城投債發行總額陡然下降，但體量依然很大。2018年7月31日中央政治局會議提出“把補短板作為當前深化供給側結構性改革的重點任務，加大基礎設施領域補短板力度”，進入8月份以來，有關部門加大了對地方債券發行的支持力度，地方政府專項債發行全面提速，繼而在2018年回升至18953.32萬億。

（二）中部地區城投債發行現狀

受金融危機影響，東部沿海地區產業發展成本上升，國務院出臺舉措引導東部部分產業向中西部轉移，這也對中部地區的基礎設施建設提出了更高的要求。2009年中部地區城投債發行總量是2008年的22倍，增幅較大。此后，城投債發行總額維持平穩發展。2012年增速加快，同比增長195%。2014年我國經濟發展進入新常態，經濟增速換擋，經濟結構優化升級，增長動力更為多元，因此，2015年中部地區城投債發行總額同比增長9.8%，增幅較小，投資拉動明顯減弱。2016年國家發改委引發《促進中部地區崛起“十三五”規劃》，大力支持長江中游城市群和中原城市群建設，因而在2016年中部地區城投債發行總額高達5915萬億，迎來13年來的峰值，爾后稍有回落，但在2018年基建投資增速背景下又出現回升。

（三）西部地區城投債發行現狀

西部地區總體上為欠發達地區，投資性融資平臺公司數量較少，2007年西部地區城投債發行總額僅為2.8萬億。在經濟下行的壓力下，東部沿海地區產業西遷，對基礎設施的需求增加，2009年城投債發行總額是2008年的4倍。此后，西部地區城投債發行總額降速增長。2012年國家發改委對西部大開發十二五規劃明確戰略部署，大力推進西部地區城市化進程，所以西部地區城投債發行總額在2013年后加速增長，2016年達6085.2萬億，爾后回落至4710.275萬億，2018年隨著基建投資的再度升溫而略有上升。

三、中國城投債增長區域差異性特征

在對我國東部、中部和西部地區2006-2018年間城投債增長的分析基礎之上，現對三大地區城投債增長差異及其內部差異進行分析。

（一）東部、中部、西部地區城投債增長差異

由三大地區城投債增長對比可知，東部地區城投債體量大于中西部地區，增速也快于中西部地區，并且這種差距在2013年以后尤為明顯。總體來看，中部地區和西部地區城投債體量以及增速趨近，在2014-2016年期間，中部地區城投債發行體量和增速均低于西部地區，但在2016年之后，中部地區城投債發行總量開始反超西部地區，但二者差距不大。值得注意的是，三大地區城投債增長都是在2013年后有了較大飛躍，并在之后的三年保持高速增長，在2016年出現回落，繼而在2017年后出現反彈。

在2009年之前，中央政府鼓勵地方政府設立合規的政府融資平臺融資。當城投債存量在2009年出現了較快增長之后，政策開始由鼓勵階段轉向規范階段，所以三大地區城投債增速在2009年之后均放緩。2014年我國經濟發展進入新常態，經濟增速放緩，各個地區有激勵通過增加基建投資來刺激經濟增長，因而城投債增速在2013年后再度加快，且東部地區增速遠遠快于中西部地區，政府債務風險也隨之增加，因此，2014年監管政策開始嚴格約束城投債的發行，所以2015年三大地區城投債發行增速均較之上年有所下降。隨著經濟下行壓力的加大，2015年監管政策開始有所放松，城投債增速再次上揚。2016年，隨著經濟增長壓力的減弱和金融風險的增加，城投債政策又開始重新加嚴，因此，三大地區城投債在2017年都進入了減量階段。2018年隨著政策基調由“緊貨幣、緊信用、緊財政”調整為“寬貨幣、穩信用、財政微調”，以及政治局會議定調“加大基礎設施建設補短板力度”指引下，基建投資出現反彈，三大地區城投債增速回升。在此回升過程中，東部地區與中西部地區表現出了巨大差異。東部地區城投債增速急劇上升，且發行總量一躍超過往年峰值。中西部地區城投債增速弱勢回升，且低于往年城投債發行總量峰值。

（二）東部、中部、西部地區城投債增長內部差異

在2008年左右，三大地區內部各個地級城市間城投債發行總量均差異巨大，但東部地區內部的差異遠小于中西部內部的差異。隨著區域平衡發展戰略的實施，這種差異2009年之后逐漸縮小，且日趨平穩，盡管如此，中央政策取向改變的節點對地區內部城投債發行總額差異的影響依然是顯著的。在城投債發行總量較高的時期，變異系數也較大，即地區內部各地級市城投債發行總量差距較大。譬如，2008年為應對經濟不景氣的問題，基建投資盛極一時，三大地區城投債發行總量均迅速增加，但地區內部各地級市對經濟危機的敏感度不同，因此各個地級市城投債發行總量的差異也較大。2014年我國經濟發展進入新常態，經濟增速由高速增長轉向中高速增長，投資拉動經濟增長的作用減弱，三大地區城投債增速放緩，變異系數也均呈下降趨勢，換言之，三大地區內部各地級市城投債發行總量之間的差距日漸縮小。隨著經濟的復蘇和債務風險的增加，2016年，城投債政策重新加壓。在此背景下，2017年三大地區城投債發行總量都出現了減量，同時，變異系數也呈下降趨勢，即地區內部城投債增長差異趨于減小。

東部地區多為經濟發展較快的城市，內部各地級市之間的經濟發展水平差距相對較小。在2006-2018年間，其變異系數除了在2011年時明顯高于中部地區，其年份皆低于中西部地區，且日益與中部地區變異系數趨近。隨著中部地區崛起戰略的推進，到2015年，中部地區經濟發展水平顯著提高，各地級市之間的發展水平差距較之以前相對縮小。2015年之后，中部地區城投債變異系數逐步減小。西部地區幅員遼闊，不僅包含的經濟落后的邊疆城市，還包括產業密集、經濟發展較快的平原城市，各個地級市基建投資力度大相徑庭，因此西部地區內部各個地級市城投債發行總額存在較大差異。其城投債變異系數除了在2008年、2014年低于中部地區，總體上高于東部和中部地區。值得注意的是，在2013年之后，西部地區內部各地級市城投債增長差距進入縮小階段，且該階段維持了4年之久。隨著西部大開發的強勢推進，2013年，貴州開始發展大數據產業，其余各省也立足自身資源優勢，發展地區特色優勢產業，西部地區各個地級市經濟發展水平差距較之以往呈縮小之勢，城投債發行增長的差異也因此減弱。

四、促進區域城投債健康發展的對策建議

（一）根據地區實際合理確定舉債規模

各地區應對自身經濟發展水平及城投債規模有清醒的認識，量力而行，合理舉債。切實落實地方政府責任審計，審慎辨別城投債發行總量與地區經濟發展的關系是處于正相關階段還是負相關階段，避免盲目大量發債。地方政府應進一步提高履職能力，有效發揮政府行政的能動性，科學合理地安排債務投向，使所得資金發揮最大效用。東部地區政府審計較為嚴格，應立足基礎官員真實工作業績，鼓勵其敢想敢為，有所作為。西部和東北地區應將其注意力聚焦于舉債的科學性問題上。

（二）規范地方政府融資行為

構建規范合理的地方融資模式，明確城投債發行量上限，并進一步將城投債增速限定在一個合理區間內，同時通過債務置換來保持投資的穩定。完善債務監管體制機制，對政府債務進行統一管理。嚴禁地方政府通過游離于市場監管體系之外的信用中介機構擴大債務規模，嚴格統計篩選非信貸融資債務，增強風險硬約束，提高對債務風險的掌控力。健全監督問責機制，加強重點督查和審計。研究出臺終身問責、倒查責任制度辦法，健全責任追究制度，堅決查處問責違法違規行為。此外，融資成本低且可有效控制市場風險的PPP融資方式不應該被政府僅用以化解存量債務的問題，而應該充分發揮其本位作用。明確政府和公司的責任界限，分清基層政府與融資機構、PPP模式的債務責任界限，積極推進政府合法融資、合理舉債。

（三）健全長效約束機制

官員的變更，往往意味著地方經濟政策與基建項目的變化，這就導致了投資環境的不確定性，進而使城投債發行成本上升，另一方面，官員更替也導致了區域經濟發展的差異。城投債發行成本上升，究其深層原因，不在于官員更替、異地交流機制本身，而在于如何規避官員謀求短期效益最大化的短期行為。地方官員有激勵擴大城投債發行規模，借此拉動經濟增長。因此，探源之策在于優化晉升考核機制，立足官員自身能力以及真實績效，而非GDP體量。建立健全長效問責機制，促進地方城投債健康合理發行。

（四）加快金融創新進程

加快金融領域創新，積極引導資產證券化的鋪開，通過這種方式緩解債務危機的壓力。資產證券化提高了買方以合理價格將資產順利變現的能力，有效減少了資產負債的期限不匹配的可能，與此同時還披露了隱性的地方債務，利于提高地方債發行的可持續性。應提高融資的專業化水平，促進各融資方式協調發展。加快城投債轉型升級，逐步消解城投債存量，嚴格管理控制債務增速。較之城投債，PPP模式風險相對較低，有利于緩解地方政府債務危機，同時使基礎設施的投資成本下降，大幅提升了政府財政在基建領域的經濟效率。政府應積極建立健全相關機制體制，管控融資風險，為PPP的發展掃清組織制度障礙。