當前中小學校內部控制建設問題探究

張惠琛

（福建省福州市教育會計核算中心，福建 福州 350000）

一、中小學內部控制存在問題分析

（一）中小學普遍欠缺一套適合本校運行的有效的內部控制體系

隨著經濟的發展，各種體制改革正在如火如荼地進行，以部門預算、采購預算為主要內容的財政管理體制改革的不斷深入，給學校的管理工作、會計工作提出新的更高的要求。其次，隨著我國整體對于教育的愈發重視，投入到中小學的教育經費是在逐年增長的，中小學校如何科學有效的管理和使用教育經費，發揮財政資金使用的最大效益，以確保財政教育經費合理進行學校教學設施的購置、學校的基礎建設，防范資金的浪費和低效，要實現這些目標的有效途徑之一即為加強內部控制。其三，學校的管理比較獨特，其管理的重點是教育教學工作，往往忽略了內部控制建設，因此中小學在內部控制上存在比較多的問題，本文通過對中小學內部控制的現狀的討論，總結其暴露的問題，并提出切實可行的合理化建議，以期能夠給中小學校管理工作提供啟示與思考。

中小學內部控制是為了使學校的各項經濟活動都能在各種法律法規的約束下進行，保護學校的各種資產不閑置、不流失并保持高效使用狀態，在遵循各種財務制度規定下做好財務工作，為學校創建健康良性的運行環境，要求學校建立的一系列相互制約、相互聯系、嚴密完整的規范化、系統化的制度體系，對經濟活動的風險進行防范和管控以防范舞弊、預防腐敗，以達到提高學校辦學效率的最終目的。

目前中小學校內部控制制度建設比較薄弱，內部控制制度存在較多的不足和缺陷。中小學校重教學輕財務的現象普遍存在，學校各項工作圍繞教育教學活動展開，學校的領導沒有意識到內部控制建設對單位管理與發展的作用，沒有建立起一套規范化、系統化內部控制制度體系，學校的經濟業務活動缺乏制度的規范約束。近年來，很多學校在上級部門的要求下也建立了相應的內部控制制度，但是他們制定出來的制度也僅僅流于形式，只是應付檢查，沒有真正讓制度落地，沒有在學校營造按章辦事的氛圍，各項業務活動進行過程還是存在繞開制度事實。

（二）現有中小學設置的內部控制崗位缺乏有效牽制制衡

由于中小學校的特殊性，學校普遍存在重教學輕財務的狀況，很多中小學校的職能部門都依然是總務處、政教處等傳統的部門，學校的中心工作都是圍繞在教育教學方面，基本上都是以教師專業技術人員為主，學校不愿意配備編制來招聘行政后勤人員，大部分學校財務的后勤人員配備都比較薄弱，很多后勤崗位還是教師來兼任或者是臨聘人員，這些人業務水平參差不齊。學校不愿意配備編制來招聘行政后勤人員，這些狀況的存在，致使目前很多中小學校內部控制崗位設置不科學、不規范，關鍵崗位的分配與安排不合理，沒有遵循不相容崗位相分離的原則。有些規模小的學校，學校工作人員少，有的學校一人都要兼任好幾個崗位的工作，采購沒有設置請購審批環節，資產管理由會計兼任，無法實現崗位間的制衡，不能形成應有的牽制和互相監督。

（三）中小學內部控制運行過程缺乏有效的監督機制

很多學校當前的狀況是，學校在上級主管部門督促下建立起來的各項規章制度沒有有效的執行，學校各項工作實際運行過程沒有按規范的程序操作，再有目前中小學校受制于人員編制約束，沒有設立獨立的內部審計部門或專職的內審崗位，制度是否執行沒有相關的監督約束機制，學校各項的制度沒有落地。

內部控制管理工作沒有被主管教育局納入考核范圍，對領導的經濟責任審計也未涉及內部控制審計，內部控制會使管理層的權利受牽制，還有些領導認為內部控制辦事難、效率低，這些因素都會導致管理層不會積極主動地去學習和倡導內部控制，建立有效的監督機制來推動內部控制制度的有效執行。

二、關于加強中小學內部控制的建議

（一）建設科學規范的制度體系

中小學應該建立一套科學規范又能相互牽制的內部控制體系，學校應當建立健全議事決策機制。對重大經濟事項的內部決策應當由學校領導班子集體研究決定，任何人都不能隨便改變集體決策。日常的經濟事務，由有關各部門在各自的職責權限范圍內，大家各司其職按規定流程運作。

內部控制是全面的過程控制，涵蓋學校所有的業務活動，學校應該在校長的帶領下，梳理學校經濟業務流程。每年的部門預算編制工作、日常的購買各種零星辦公用品、教學設備的采購、資產的管理、建設項目的管理以及學校的學費收入，這些都是學校常規的經濟業務，對于這些業務流程的每一個環節都應該進行綜合分析，識別業務流程中存在的風險，對每一項業務針對性地制定相應的內部控制制度，在事前、事中、事后對學校各項經濟業務進行制度的規范，讓各項業務的執行有規范化的制度約束，各部門各項業務的執行有規可依，有章可循。

學校各項支出應該符合有關財務制度的統一規定，并嚴格按學校預算方案執行，強化學校的預算約束。學校的各項支出嚴格按照期初的預算進行控制，杜絕無預算或超預算項目支出，特殊情況的預算調整按規定做好事前的審批。

針對業務流程中可能存在的風險，制定相對應的措施，對于可能存在重大風險的重大經濟事項學校應該給予特別關注，對流程的每一個環節都應該明確決策機制和監督機制。大型教學設備的購置中，有的專項性比較強的，除了嚴格執行學校行政會議集體研究，還應該聘請專家論證和技術咨詢指導，盡可能規避風險。建設項目在立項、工程招投標、工程建設以及工程驗收環節都應該制定相應的制度規范，接受多方的監督，把風險隱患控制到最小狀態，保證學校基建工作在合法合規前提下，最大限度發揮資金使用效益，做好學校基建工作。

（二）科學設置內部控制崗位

內控制度建設的關鍵是崗位職能的劃分與崗位職責的建立，對于內部控制的關鍵崗位要保證分工明確，定崗定責，鑒于大部分學校財務等后勤人員配備都比較薄弱，無法實現每個崗位都配備專職的工作人員，所以目前的中小學校，特別規模小的學校應該根據學校自身的實際情況，考慮崗位的特殊性與非兼容性做到適度分離，設置適合本單位運行內部控制的職能崗位，形成制約機制，相互監督。

鑒于學校后勤人員配備薄弱，大部分人員是教學工作人員，學校可以通過聘請外部專家，組織全員進行關于內部控制方面的培訓，學校教師除了鉆研教學業務外還可以探討學習內控方面的知識，讓學校的教師都有接任內部控制崗位的業務能力，以緩解學校后勤人員緊缺的問題。學校可以積極探討崗位人員設置時，在實現決策、執行和監督相互分離，不相容崗位相分離的前提下，科學設置“一人多崗”，如資產管理工作和會計工作、出納工作和會計工作、經辦與審批、決策審批與執行、執行與監督，這些不相容崗位，可以讓教學管理部門的人員分別來兼任，實施相應的分離措施。辦學規模小的學校，無法實現不相容崗位分離措施的，采取替代性控制措施，組織相關人員定期或不定期進行現金和其他資產盤點、抽查有關文檔，時時進行監控防止滋生舞弊行為。

內部控制工作是覆蓋學校所有業務工作，而且要求全員參與，學校應該做好宣傳工作，倡議全體教職員工除了做好教學工作外還要積極參與到經濟及其他的管理活動中去，讓全體教職員工認識內部控制工作對辦好學校教育工作的重要作用，樹立教學工作與內部控制工作兩不誤意識，從而積極主動地去兼任內部工作，在整個學校創建一個良好的環境基礎。

（三）完善內部控制的監督體系

學校建立起內部控制制度也只是一個文件，如果制度沒有具體執行只是一紙空文、只是形同虛設。我們要學校建立內部控制制度絕不僅僅只是個形式，它最終的價值在執行。

因此，學校制定各項控制制度后還應該督促相關人員認真去執行，真正實現制度的價值。為此，學校應通過各種途徑對內部控制的執行進行有效的監督，以確保制度執行落實到位。

中小學校應強化內部控制評價監督機制。各個學校應該根據學校自身情況自主選擇符合本校情況的監督管理機制。有條件的、具有一定辦學規模的學校，可以在學校設置內部審計崗位，配置一個到兩個有專業基礎的人員，通過組織專項審計或定期審計監督，對學校制度執行進行跟蹤，對存在的問題及時進行追蹤問責，督促其總結、整改、修訂，把風險隱患控制在萌芽狀態。

同時學校可以借助社會上人力與物力資源，爭取審計監察等部門支持，鼓勵社會第三方參與學校的內部控制建設，及時的進行監督和反饋，形成監管合力，共同推動內部控制建設和有效實施。這一途徑對于辦學規模小，沒有條件成立專職審計、監督部門的學校尤為重要。規模小的學校依靠外部監督力量，杜絕學校制度運行中不依制度辦事，繞開制度，制度成了擺設的現象。

主管教育局對學校的績效考核應該把內部控制納入考核范圍，并加大考核分值的權重。教育局應該根據學校的辦學目標要求設計量化考核指標，于每學期末組織相關人員對學校內部控制的建設和執行情況綜合運用多種績效評價方法進行考核，用分值來評價學校的內部控制工作，通過定期的考核結果的反饋要求學校找出差距和不足進行整改，以此推動內部控制制度的有效執行。校長的離任時除了經濟責任審計，也應該同時進行內部控制審計，督促校長重視學校內部控制的工作。