制度性集體行動視域下“河長制”協作機制研究
——以天津市為例

沈亞平，韓超然

(南開大學周恩來政府管理學院，天津 300350)

一、問題的提出

伴隨著經濟社會的不斷發展，各級政府部門在履行自身職責并進行社會治理的過程中面臨著愈發復雜困難的問題，跨區域、跨部門的協作治理逐漸成為政府活動中的重要議題。“河長制”是政府部門間協作以實現復雜治理目標的典型代表。2007年，無錫市政府在太湖藍藻危機的倒逼之下，出臺了《無錫市河(湖、庫、蕩、氿)斷面水質控制目標及考核辦法(試行)》，取得了良好的治理效果(1)高家軍：《“河長制”可持續發展路徑分析——基于史密斯政策執行模型的視角》，《海南大學學報(人文社會科學版)》2019年第3期。。此后，“河長制”逐漸在各個省市得到推廣，成為了應對當前水環境治理問題的重要手段。

一些學者對“河長制”在突破傳統水環境治理中“九龍治水”等治理協作障礙方面取得的成效給予了充分肯定，并對其作用機理與路徑進行了分析，但與“河長制”在政府中得到的廣泛認可相比，其對“河長制”的實施也存在一些質疑。有學者認為，“河長制”在推動河流治理向“權威依賴型”轉變的同時，隱藏著諸如過度依賴權威下的持續性危機、排斥社會力量、“責任發包”下的責任困境等問題(2)熊燁：《跨域環境治理:一個“縱向—橫向”機制的分析框架——以“河長制”為分析樣本》，《北京社會科學》2017年第5期。。有研究者從權力、法律、道德三個角度對“河長制”進行制度分析，認為其并非典型的權力、法律、道德制度，且存在“河長問責制”實踐中報喜不報憂，以及缺乏明顯的道德原則、規范以及外在約束機制等問題(3)黃愛寶：《“河長制”:制度形態與創新趨向》，《學海》2015年第4期。。還有研究者指出，“河長制”在實踐過程中體現出一定的“運動式治理”特征，難以形成“常規治理”(4)王園妮、曹海林：《“河長制”推行中的公眾參與：何以可能與何以可為——以湘潭市“河長助手”為例》，《社會科學研究》2019年第5期。。以上文獻指出的“河長制”困境一定程度上源于政府跨區域、跨部門治理的復雜性與不確定性，即地方政府往往難以超越自身的局限性以解決跨區域的公共問題(5)向延平、陳友蓮：《跨界環境污染區域共同治理框架研究———新區域主義的分析視角》，《吉首大學學報(社會科學版)》2016年第3期。。當前從成本、風險、收益以及協作機制選擇等角度對“河長制”展開探討的較少，考慮到影響政府部門間協作行為選擇的制度成本與合作風險等因素，以及水環境治理中所包含的較為復雜的區域間、部門間協作行為，本文選擇制度性集體行動理論作為研究工具，以天津市“河長制”為研究對象，從交易成本、收益和風險等角度分析當前“河長制”在克服區域間、部門間協作障礙方面的機制，并探討其局限性和消解途徑。

二、制度性集體行動理論及其研究框架

制度性集體行動(Institutional Collective Action)理論主要是通過勾勒出合作中的一些重要影響因素，來揭示合作行為如何在動態的過程中得以產生和演化(6)姜流、楊龍：《制度性集體行動理論研究》，《內蒙古大學學報(哲學社會科學版)》2018年第4期。。該理論為從微觀視角探討不同政府部門間的協作行為提供了具有較為重要理論意義與實踐意義的分析工具和邏輯路線。作為研究和理解協作關系的理論，制度性集體行動理論為分析微觀視角下協作關系構建提供了分析框架，也為政府間集體行動困境的緩解提供了基于不同交易成本與合作風險的替代機制。我們從制度性集體行動理論中兩個主要部分展開對“河長制”的分析。一方面，以影響集體行動和協作關系構建的多個影響因素出發，認為政府間協作意愿和協作行動會受到協作過程中發生的信息成本、集體行動的執行成本、協商成本以及參與者喪失自主權成本等交易成本的影響，還要受到協調不力、背叛協作、分配不公平等合作風險以及通過協作獲得的集體性收益、選擇性收益等合作收益的影響(7)蔡嵐：《解決區域合作困境的制度集體行動框架研究》，《求索》2015年第8期；鎖利銘、闞艷秋、涂易梅：《從“府際合作”走向“制度性集體行動”：協作性區域治理的研究述評》，《公共管理與政策評論》2018年第3期。。如圖1所示，基于水環境治理中多重交叉的區域、部門間關系以及“河長制”對構建復雜協作關系的作用，根據制度性集體行動理論中影響協作的交易成本、合作風險和收益的視角構建分析框架，探討天津市“河長制”如何促進部門間的協作以破解水環境治理中的碎片化問題(8)由于協作主體喪失自主權成本同我國行政體系之間存在一定程度的不契合，且“河長制”較少涉及這一交易成本，故未將其納入分析框架中。。

另一方面，在制度性集體行動視域下，政府部門在面臨協作困境時可以采取多種潛在解決機制，本文主要考慮其中較為主要的協作機制，以便較為清晰地表現出不同類型的協作機制中成本與風險的匹配。基于自組織的嵌入式網絡(network embeddedness)允許參與者依據自身所處的實際情況制定非正式行為規則，政府部門間簽訂以法律約束力為保障的合同或契約(contracts)以規制參與者的行為，授權(delegated authority)模式中的參與者將權力授予一個政府機構以促進地方政府間的集體行動，而在權力集中的行政系統中則演變為由更高層級成立專門機構，以施加權威(imposed authority)的方式進行協作(9)Richard C. Feiock. The Institutional Collective Action Framework，Policy Study Journal，2013，41(3).。根據制度性集體行動理論中對于匹配機制的論述，成本更高的機制能夠在更高風險的條件下保持穩定性，低風險情況下低成本的機制具備更理想的凈收益水平，而維持上級施加權威的協作所需成本要高于簽訂協議、嵌入式網絡等協作機制的成本(10)Richard C. Feiock. The Institutional Collective Action Framework，Policy Study Journal，2013，41(3).。如圖2所示，可基于制度性集體行動理論中協作的匹配機制，構建出分析“河長制”既有協作機制缺陷的邏輯路線。

圖1 制度性集體行動視域下“河長制”協作分析框架

圖2 “河長制”協作機制缺陷的邏輯路線

當前中國條塊分割的行政架構下，在城市水環境治理領域內縱向延伸下來的“條”和橫向蔓延出的“塊”相互交匯。政策動力與壓力在結構緊密的行政體系內層層傳導，且隨著層級降低帶來的機構分割不斷擴散，沿不同方向傳導至行政系統的末梢后，職能相互關聯又互不統屬的責任部門集中于政策下的各層級場域內，在有力動員行政力量的同時，也容易引發權責不清、相互推諉等問題，水環境治理過程中這一問題尤其突出。整體上來說，“河長制”的制度設計與運行指向兩個核心問題：一是如何督促河長履職，二是如何讓河長有效履職，而促進水環境治理中責任部門的協作是河長履職的核心部分之一。天津市是我國北方最為重要的港口城市之一，歷史上是中國北方重要的漕運中心，水系發達，河道密集，河流橫跨多個行政區域，在城市水環境治理過程中需要面對較多的跨部門協作問題。依靠“河長制”，天津市在水環境治理領域取得了較為顯著的成效，一定程度上克服了“九龍治水”等難題。故本文以天津市“河長制”為研究對象，運用文獻分析法、訪談法以及實地觀察法等方法進行分析，所使用的資料均來自相關政策文件、公開或內部資料、新聞報道以及對天津市水務局、市河長辦工作人員的訪談和實地觀察等。

天津市“河長制”可以追溯至2012年前后成立的考核辦，經過多年的學習與自主發展，逐漸確立了自身的總體要求、實施范圍、組織體系和主要任務等內容，并以此為基礎逐漸建立起天津市“河長制”的制度與組織框架。天津市“河長制”在機構體系上，按照“黨政領導，部門聯動”的原則，由市委書記擔任市河長制領導小組組長并形成書記、市長的“雙總河長制”，下級行政區域的黨政領導逐級擔任本轄區總河長和河長，各責任部門主要負責人進入“河長制”領導小組，如受訪者所述：“把各個部門協調起來，形成部門合力”。在市領導小組之下設市“河長制”辦公室(下文簡稱“河長辦”)，受市總河長和領導小組的領導；辦公室主任由市水務局局長擔任，部分責任部門負責人擔任副主任。各區下設區級河長辦，并受區級總河長的領導；河長辦負責對下一級河長進行監督、考核等，形成在市領導小組領導下的“河長—河長辦”雙重組織架構。在“河長制”機構體系之下，當下級責任部門遇到協作困境時，可以尋求河長辦通過協調會等方式進行協助；當河長辦亦無法完成協作任務時，則可向上尋求更高級別的河長介入協作，以其職務權威和行政資源實現跨區域、跨部門的協作。

(一)“河長制”的交易成本轉移

制度性集體行動理論認為，政府部門作為理性參與者，在合作中必將評估共同提供公共產品或公共服務時的成本利益(11)鎖利銘、李雪、闞艷秋、馬捷：《“意愿—風險”模型下地方政府間合作傾向研究——以泛珠三角為例》，《公共行政評論》2018年第5期。，而影響協作網絡構建的交易成本主要包括信息成本、集體行動的執行成本以及協商成本等。信息成本緣起于信息不完全，即協作參與者由于難以獲取協作方信息全貌而采取非理性行為，抑或信息不對稱，即擁有信息的一方相較于無法獲得信息的另一方處于優勢地位；執行成本是指參與主體履行合作協議以及對參與者行為進行監督導致的費用；協商成本即協作參與者為形成集體行動而進行談判所導致的成本(12)郭漸強、楊露：《制度性集體行動框架下跨域環境政策執行的合作困境與消解——以長江流域生態補償政策為例》，《青海社會科學》2019年第4期。。“河長制”的建立可以對這些交易成本進行轉移。

1.對信息成本的轉移

信息可以提供了解背叛和強制執行可能性的工具，通過更好地預測信息可以降低協作的交易成本(13)Jessica N. Terman，Richard C. Feiock，Jisun Youm. When Collaboration Is Risky Business: The Influence of Collaboration Risks on Formal and Informal Collaboration，American Review of Public Administration，2019，50(1).。政府部門間協作關系的構建與擴展難以避免來自“條條”的影響，在信息不完全、不對稱的情況下，參與者難以獲知其他參與者的選擇，參與者出于保護自身的立場，會假定其他參與者會背叛協作或采取對自己不利的行為，那么選擇背叛策略總會使協作參與者的狀況變得更好(14)[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達、陳旭東譯，上海：上海譯文出版社，2012年版，第5頁。。“河長制”通過形塑制度化的信息傳輸路徑，凸顯河長辦的中樞位置以轉移協作中的信息成本。河長辦是責任部門信息傳輸的終點，同時也是向更高層級傳輸的起點。將河長辦塑造為水環境治理中的信息高地，并通過其對信息的吞吐構建信息共享網絡，從而能夠將信息成本部分轉移給河長辦承擔。

2.對集體行動執行成本的轉移

針對治理中各部門間存在的相互推諉、回避協作責任等問題，“河長制”將協作規范制度化進而明確執行責任。對此，調查中一位受訪人表示：“下游要主動協調上游，左岸要主動協調右岸，誰來主張(解決問題)誰要主動牽頭”。通過制定具有指導意義的協作規范，在具體事務層面減少了參與者之間回避協作或相互推諉等行為導致的交易成本，也為參與者預測其他部門行為提供了依據，在一定程度上遏制了因信息不足導致的零和博弈傾向。另外，作為“河長制”的核心角色，擔任各級河長的上級領導者的關注直接意味著對執行成本的控制。在集權的行政體系背景之下，處于較高行政層級的河長擁有下級責任部門及其負責人所無法忽視、難以抗拒的影響力。當上級領導者對某一治理任務明確或模糊地表達了關注的態度時，協作參與者很難采取抗拒或消極不合作的態度。在這種情況下，參與者之間集體行動的執行成本得到了削減。

同時，基于“河長制”對自身監督職能的明確和強化，協作中的執行成本也得到一定削減。《天津市關于全面推行河長制的實施意見》規定：“市河長制辦公室的職責是：……制定河長制管理制度和考核辦法，監督各項任務落實，組織開展對區級河長的考核”；各區級相應設置河長制辦公室，其主要職責是：“制定河長制管理制度和考核辦法，監督各項任務落實等”(15)② 《天津市關于全面推行河長制的實施意見》，http://www.mwr.gov.cn/ztpd/gzzt/hzz/gzjz/gzfa/201708/t20170811_974010.html。。“河長制”政策文本中明確了河長辦對治理任務的監督職能，即由河長辦承擔政策執行過程中的監督成本，從而將部分執行成本由協作參與者轉移至“第三方機構”承擔。同時，市河長辦對責任部門政策執行的監督是問責環節的基礎，基于河長辦的監督工作得以將河長同治理實踐綁定在一起。

3.對協商成本的轉移

不同政府部門之間在行政級別、行政資源以及專業話語權等方面的差異使協商過程更加復雜化。“河長制”作為治理中的具體協作機制，將協作難點問題上移，構建了自下而上的成本轉移鏈條。對此，《天津市關于全面推行河長制的實施意見》規定：“河長制辦公室牽頭，建立各成員單位參加的全面推行河長制協調機制。各部門各司其職，……研究解決重大問題，共同推進河湖管理保護工作”②。“河長制”在既有的水環境治理部門外成立，其核心職能就是協調活躍在政策場域內的政府部門。通過構建部門間的協調機制，介入并牽頭進行協調工作，可以改變參與者對成本—收益的預期進而提升政府部門的合作意愿。較高的合作意愿代表參與者本身偏好于合作式發展，是對合作可能的正向激勵(16)鎖利銘、李雪、闞艷秋、馬捷：《“意愿—風險”模型下地方政府間合作傾向研究——以泛珠三角為例》，《公共行政評論》2018年第5期。。此外，“河長制”具有參與更高層級協作的職能。水環境治理的范圍難以限定于特定行政區劃內，大集團或潛在集團不會組織起來采取合作行為，較小規模的集團則能夠這樣做(17)[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，上海：格致出版社，2014年版，第59頁。。而交易成本同協作機制所需的參與者和集體決策規模呈正相關(18)蔡嵐：《粵港澳大灣區大氣污染聯動治理機制研究——制度性集體行動理論的視域》，《學術研究》2019年第1期。，即如果各部門以零散的、碎片化的形式參與更高層級協作，那么隨著參與者規模的膨脹，協作網絡會更加復雜，同時參與者協作的積極性會降低，協商成本隨之遞增。

(二)“河長制”的合作風險控制

合作風險的遞增意味著為實現合作最大收益所需的交易成本隨之上升(19)蔡嵐：《解決區域合作困境的制度集體行動框架研究》，《求索》2015年第8期。。合作風險上升在影響合作意愿的同時，也需要采用成本更高的協作機制。制度性集體行動視域下協作中的合作風險包括協調不力、背叛協作以及收益分配不公平等。“河長制”中的協調不力風險指在水環境治理中的協調努力未能建立協作關系的風險；背叛協作的風險是指水環境治理的參與者出于成本、收益以及風險等方面的考慮可能選擇背叛協作；分配不公平風險主要涉及對治理成本的分配不公平。天津市“河長制”對這些風險進行了有效控制。

1.對協調不力風險的控制

水環境治理中的參與者規模較大且不同部門的級別、專業程度及話語權各不相同，存在著一定的協調不力風險。為了應對這種風險，“河長制”基于自身制度邏輯在科層體系內構建了允許河長介入具體協作困境的途徑。據受訪者介紹：“日常工作由各個部門來做，重大的、協調不了的問題，就需要發揮河長的作用，問題特別重大，區長都協調不了時，就讓市級部門來弄，如果經過市級部門和市河長辦協調后還有問題，那么這條河道如果有市級河長的話，就把問題處置情況整個報給市級河長”。可見，“河長制”在協調各參與部門中的基本邏輯為：將領導者的職務權威與其所掌握的行政資源作為構建協作關系的動力。參與者因重大問題帶來的預期交易風險上升而導致合作意愿降低時，領導者的直接介入將成為抬升協作意愿“洼地”的抓手。通過自下而上的反饋機制將河長同具體協調任務相鏈接，通過河長的介入來控制協調不力的合作風險。

2.對背叛協作風險的控制

“河長制”通過黨政領導者的高位推動使河長得以為協作的可靠性背書，控制背叛風險。例如，《天津市關于全面推行河長制的實施意見》規定：總河長是轄區推行河長制管理的第一責任人，對轄區河湖管理保護負總責，負責轄區內推行河長制工作的組織領導、決策部署和考核監督；市級河長是轄管河湖管理保護的直接責任人(20)《天津市關于全面推行河長制的實施意見》，http://www.mwr.gov.cn/ztpd/gzzt/hzz/gzjz/gzfa/201708/t20170811_974010.html。。此外，公開資料顯示，天津市召開的市河(湖)長制辦公室工作會議要求“各級河(湖)長親自掛帥”(21)《天津市召開市河(湖)長制辦公室工作會議》，http://www.mwr.gov.cn/ztpd/gzzt/hzz/gzbs/df/201910/t20191029_1366509.html。。

制度性集體行動理論強調“政治企業家”的作用，政府間的協作往往由勇于創新的領導者發起(22)[美]理查德·C.菲沃克：《大都市治理：沖突、競爭與合作》，許源源、姜勝珍譯，重慶：重慶大學出版社，2012年版，第52—53頁。。在“河長制”體系下，“政治企業家”在協作中的角色往往由具備領導者身份的河長來承擔。“河長制”給予領導者介入下級部門間協作的正式渠道，通過領導者權威和關注的在場來遏制責任部門背叛協作的傾向。此外，“河長制”還通過問責與更高政治層級的關注來倒逼河長履職。對此，受訪者表示：“召開了領導小組會議，書記很重視，開始暗查暗訪，……各個區的主要領導現在都非常重視”。根據工作流程來看，“河長制”運行中協作責任自下而上轉移的特征較為明顯。領導者在擁有更多行政資源的同時，往往還可以憑借更短的政治鏈條相對準確地把握上級意圖，賦予下級部門以政治上的支持。在“河長制”嵌于既有科層體系的情況下，一方面通過具有政治支持的考核機制可以保證河長的有效履職，另一方面高層領導者較為明確、清晰的意見表達能夠在政策場域內凝聚共同的政策目標，以此進一步控制合作風險。

3.對分配不公平風險的控制

成本的分配是水環境治理中多部門協作無法回避的一個問題。多部門共同參與的治理任務意味著成本的共同分擔，那么在總收益水平不變的前提下，各方參與者就存在出于利己的考慮尋求盡可能減少自身所承擔成本的問題。多主體共同支出成本以完成治理任務的過程形成了一個類似于公共池塘資源的情境，除非只有少數搭便車者，否則合作會衰退至比較低的程度(23)[美]塞繆爾·鮑爾斯、赫伯特·金迪斯：《合作的物種——人類的互惠性及其演化》，張弘譯，杭州：浙江大學出版社，2015年版，第32頁。。協作參與者的成本分攤無法以較為公平的標準進行，對協作關系的建立和維持將是嚴重的威脅。

天津市“河長制”仍然采用了上級介入的方法以克服成本分配不公平風險。一方面，河長辦積極尋求通過協調的方式降低這一風險；另一方面，當治理任務進入更高層級黨政領導者視野之后，領導者會視情況需要直接或間接介入治理成本的分攤過程。例如，有受訪者表示：“(XX區XX村坑塘問題)市長批示，請河長辦督辦，……資金由區里、鎮里出”。當然，受限于領導者個人經驗以及信息的不完全，由其以行政權威的方式介入成本的分攤過程并不意味著對公平性的足夠保障，但相比于無規則或基于自發形成規則的分配，這一方式得到協作參與者遵守的可能性更高，從而也就更能夠降低分配不公平風險對協作的負面影響。

(三)“河長制”的合作收益促進

通過對訪談材料的整理以及對公開資料的分析，我們發現，“河長制”整體上正面激勵的比重小于負向激勵，因此在某種程度上收益可以視作“河長制”的弱項，但實踐中“河長制”仍然促進了水環境協作治理的合作收益。基于理性人假設，當協作參與者認為合作收益超過其所預期的交易成本時，會更傾向于對參與協作持積極態度。在制度性集體行動視域下，“河長制”通過集體性收益和選擇性收益兩個維度在科層體系內外促進合作收益的產生，其中集體性收益主要包括規模經濟、正外部性以及收益溢出效應等，選擇性收益主要包括協作參與者的聲譽、知名度、晉升機會等(24)Richard C. Feiock. Rational Choice and Regional Governance，Journal of Urban Affairs，2007，29(1).。

1.集體性收益

由于協作參與者都可以從中獲得收益，所以能夠促進規模經濟的協調將會激勵參與者之間的協作(25)Richard C. Feiock. Metropolitan Governance and Institutional Collective Action，Urban Affairs Review，2009，44(3).。在這一方面，基于正式、非正式途徑的協調，“河長制”有效地促進了責任部門內部收益的外部化，形成了正外部性和溢出效益。例如，水文水資源中心每月月底前需報送“河長制”各河段水質監測成果，為“河長制”考核提供技術支持并作為其依據，表明水質監督工作得以向水務系統之外延展。通過構建責任部門間的制度性銜接橋梁，“河長制”能夠使責任部門的工作跨越部門邊界，并使其效用在本部門之外得以應用和擴展，而獲取效用的部門并不總是需要為此承擔額外費用，由此就產生了協作治理中的正外部性。在這一過程中，各部門的工作成果也得以更充分的利用，從而促進了責任部門從科層組織內部獲取集體性收益。

2.選擇性收益

在促進選擇性收益方面，“河長制”主要依賴于對治理成效的提升、對社會信息的公示以及構建協調情境等方式來運行。《天津市關于全面推行河長制的實施意見》提出：“建立河湖管理保護信息發布平臺，通過主要媒體向社會公告河長名單，在河湖岸邊顯著位置豎立河長公示牌。”(26)《天津市關于全面推行河長制的實施意見》，http://www.mwr.gov.cn/ztpd/gzzt/hzz/gzjz/gzfa/201708/t20170811_974010.html。信息公示在發揮其促進社會監督作用的同時，也成為“河長制”向社會展示自身工作成效的窗口，為河長提供了更充分的社會聲望收益，且能夠鼓勵社會參與，形成良性循環。此外，通過責任部門間的持續互動，可以逐步構建部門間的相互信任關系，增加協作參與者在科層體系內的聲譽，最終實現協作治理的常態化。

四、制度性集體行動視域下“河長制”協作缺陷及其優化

前文通過制度性集體行動理論中交易成本、協作風險和收益的視角解讀了天津市“河長制”構建水環境治理中協作關系的內在機理，從理論探討的角度分析了“河長制”協作機制的有效性。從治理實踐角度來看，天津市“河長制”取得了顯著的治理成效。公開資料顯示：天津市“水環境質量創近年來最佳水平”(27)王延：《河(湖)長制從“有名”到“有實” 我市水環境質量創近年最佳水平》，http://swj.tj.gov.cn/xwzx_17135/mtjj/202005/t20200506_2259437.html。。在肯定其治理方式和治理成效的同時，基于訪談與實地觀察也可以發現，天津市“河長制”在有效協調部門間協作的同時，背后也隱含一些不足。本文運用制度性集體行動理論中協作機制選擇和“成本—收益”匹配的部分對此進行分析，并提出相應的優化路徑。

(一)“河長制”的深層次缺陷

1.協作機制單一

從制度性集體行動的視角來看，“河長制”治理問題的深層次原因首先在于對協作困境解決機制的選擇過于單一，整體上接近于來自行政體系中上級的施加權威機制。基于前文對“河長制”協作機制內在機理的闡述可以看出，“河長制”框架下的協作起點為具有上級職務權威的河長及在協作中代表這一權威的河長辦，其他協作方式一定程度上被擠出。接受訪談的河長辦工作人員在談及部門間簽訂協議等協作方式時表示：“我們不掌握(相關情況)”，而相關政策文本中也較少提及其他協作方式。由此可以看出，至少在“河長制”層面未對除上級授權以外的協作方式加以足夠的重視。根據上文所述，“河長制”的制度邏輯、制度框架和制度實踐以正式元素為基礎，在協作過程中始終以正式機構為載體，一定程度上鑲嵌于科層組織中的正式層級關系、溝通渠道和考核機制中。與制度性集體行動理論中羅列的諸多解決機制進行對比，“河長制”聚焦于由上級強制授權的協作機制，在中國社會環境與科層體系的背景下，這無疑是見效較快的方法，但也并非在所有情況下均為最優解。

如上文所述，從交易成本的角度來看，施加權威的協作機制將各責任部門之間的交易成本轉移至第三方承擔，而非對交易成本的完全消解，河長及河長辦需投入相當程度的努力以克服協作阻力。協作機制的選擇需要遵循成本和風險“高—高”“低—低”的搭配，二者的錯配會導致協作失靈或行政資源的浪費。由此可見，“河長制”完全以河長辦牽頭協作來填充各責任部門間縫隙的方式容易造成凈收益流失的問題。相比于協議機制，基于上級施加權威的協作在協商成本方面表現不佳。有受訪者表示：“現在有機構，人的編制沒有，再一個就是經費，有的是借錢，沒有這筆專用經費”。基于水環境治理的復雜性，“河長制”需要不斷投入資源以克服協作障礙，而這與河長身份多重性以及人員、經費的缺乏形成了顯著矛盾。對于協議機制來說，“河長制”雖然在促進協作各方簽訂有效協議的過程中同樣存在協商成本，但在開啟制度變遷進程之前能夠限制成本增加，從而將協商成本在時間維度上攤薄。當風險水平較低時，“河長制”的既有協作機制所支付的高額成本缺乏發揮實際效用的空間，從而造成部分行政資源的浪費。

2.河長辦“角色溢出”

通過對政策文本和訪談材料的分析可以得知，河長辦更多是作為河長履職的輔助機構、“河長制”運行中的日常工作機構和水環境治理中的議事協調機構來設立的。但在實踐中，由于“河長制”情境下河長辦介于河長和責任部門之間，其在邏輯路徑、實際工作、組織鏈條等維度上與本級河長的距離更短，而各級河長均為領導者兼任，存在個人角色與職務的多重性，以及教育、工作背景的差異性，從而對其水環境治理的注意力程度提出挑戰。由此，河長辦偏離原有角色定位，逐漸強化河長辦“在場”，就使河長的存在一定程度上被稀釋了。

河長辦的“角色溢出”來源于“河長制”制度邏輯和協作機制的單一性。具體而言，以河長為起點的治理方式的一個基本前提是其政策焦點能夠在河長處獲得足夠的關注，但無論在制度設計還是工作實踐中，這一前提均難以得到完全的保障。因此，無論在組織架構還是工作實踐中，各責任部門首先要面向各級河長辦。根據前文所述的“河長制”工作程序，河長辦在進程中發揮了篩選的功能，部分協作困境由此未能進入河長的視線。對于這一點，有受訪者表示：“這個事情還是由河長辦牽頭做著。……(XX部門)能不管的事情盡量往外推。……捅到書記那里，可能性不大。領導也不會同意”。可見，河長辦反而成為了責任部門應對河長壓力的緩沖區，“河長制”的制度邏輯一定程度上被阻隔了。另一方面，河長辦往往不具備“河長制”所需的職務權威，難以像河長那樣憑借強硬且堅定的政策立場影響或迫使責任部門間進行協作治理，而“河長制”單一的治理邏輯與方式也限制了河長辦采取更廣泛方式的可能性。河長辦作用發揮中必要條件的缺乏導致協商不力風險的上升，在制度變遷之前河長辦需要投入更多的成本以平衡上升的合作風險水平，而投入更多成本的需要同人力、物力的不足互為矛盾，從而對河長辦的協商能力提出新的挑戰。至此，河長辦的角色溢出帶來了局部的不利循環，即協商能力不足風險帶來了成本的提升，而河長辦自身的缺陷導致了其控制風險水平方面的限制。

(二)制度性集體行動視域下“河長制”優化路徑

1.建立因事而異的多樣化協作機制

在“河長制”協調過程中應視協作任務以及協作參與者的具體情況選擇不同的協作機制，通過在訂立和執行契約過程中協作各方的持續互動，使參與者之間逐漸形成較為穩定的溝通意識，進而搭建跨越部門壁壘的橋梁。據前文所述，協議機制相比于施加權威的協作在協商成本方面更具有優勢。同時，規范詳細的協議以條文形式明確各部門的權利和義務，可以為協作參與者提供能夠判斷協作對方行為的信息，減少責任部門為獲取信息而付出的額外努力，從而節省部分信息成本。在協議機制允許的風險水平下，“河長制”主要承擔構建協議網絡的協商成本以及協議執行中的監督成本，當風險水平超過協議機制所能匹配的區間時，由河長及河長辦介入以遏制合作風險對協作意愿的沖擊。

在科層組織中，非正式協作渠道往往與正式途徑相伴生。在實踐中，非正式協作途徑是客觀存在且具有其獨特作用和優勢的。相比于協議或強制授權協作等依靠外部力量介入的方式，由參與者自發進行的嵌入式網絡更接近于組織間的自發協作。從交易成本的角度來看，自組織的協作關系拋開外部協調的介入，一定程度上規避了外部直接介入產生的交易成本。同時，通過非正式途徑建立的協作關系往往基于更理想的合作基礎，而部門間自發進行的多重互動能夠培養參與者的協作意愿，進而削弱協作阻力。從協作過程角度來看，非正式途徑中協作各方的交流處于相對寬松的情境中，允許更加靈活的協作方式，從而強化了社會資本在協作中的作用，有助于協作收益的最大化。通過因事而異的多樣化協作機制，能夠提高河長牽頭協作的觸發門檻，分流協作過程中的成本承擔，緩解對河長的高度依賴。

非正式的協作機制在一定程度上與科層組織的正式運作過程存在分野，更多用于風險水平較低的協作。通過簽訂協議等方式促進協作，相比于基于河長或河長辦的協作所承擔的成本較低，相應也適用于較低的風險水平。基于不同協作方式的適用條件和特點，“河長制”在協調實踐中可嘗試建立以部門間協議網絡為基本盤、非正式協作加以填充并由河長、河長辦協調作為保障的多樣化協作機制，即常規協作由部門間協議來規定各責任部門的權利義務以及協作方式、協作規范；非正式協作方式則作為正式途徑的補充，通過責任部門間的持續互動放大協作收益，減少協作成本；河長辦對部門間協議的簽訂和執行以及非正式協作進行引導和監督，保障協作的進行，并在面對高風險協作時直接介入或申請河長介入進行協調。多樣化的協作機制淡化了河長辦的單核心角色，針對不同具體事務采取相匹配的協作機制，降低協作成本。由此，多樣化的協作方式規避了當前“河長制”存在的部分缺陷。

2.推動河長辦的充分授權與角色轉變

基于黨政領導者職責的多重性，在實踐中無法回避河長的兼職屬性。河長可以作為水環境治理協作的推動力量，但難以常駐協作一線，存在一定程度的缺位。即使運用強負向激勵的手段倒逼河長增加對協作的直接干預，也可能影響其協調努力的邊際效用和協作彈性。因此，河長辦仍然是粘合各責任部門間協作關系的必需機構，也是粘合各責任部門間協作關系的必需要素。“河長制”既有邏輯中往往以河長辦填充河長與協作事務之間的空間，河長辦職能重心之所在必然影響“河長制”的協作路徑。

針對制度性集體行動視域下“河長制”所存在的缺陷，河長辦的工作重心需更多地向監督方面轉變，強化其對責任部門和各級河長的監督考核。當前河長辦具備對下級河長或責任部門進行監督考核的職權，能夠將其更加緊密地同更高層級行政領導者的職務權威相結合。例如有受訪者表示：“分數納入市級績效考核，……市委績效辦給了我們一定的考核權”，“河長制做的很差，經常被通報，總排后邊，會被市領導約談的”。但實踐中河長辦的考核檢查工作靈活性不足，且對不合格協作參與者的懲罰需要引入上級部門或黨政領導者，從而導致處理過程的再次復雜化。

協作中存在有成本的懲罰，能夠有效地遏制協作惡化(28)[美]塞繆爾·鮑爾斯、赫伯特·金迪斯：《合作的物種——人類的互惠性及其演化》，張弘譯，杭州：浙江大學出版社，2015年版，第36頁。。在河長辦協調的過程中可以探討賦予河長辦更多直接“懲罰”的權力(即不經過上級領導者介入的懲罰方式)，以覆蓋其權威不足帶來的協商不力風險。在調研中我們注意到，當前的檢查、考核以及懲罰措施雖然較為有力，但卻要面對適用范圍不足的尷尬，不論扣分還是上報，都有可能帶來較為嚴重的懲罰后果，同時還存在一些不足以采用這些措施卻又難以解決的問題。如前文所述的關于未能進入上級關注范圍的情況，不僅導致協作困境止步于河長辦層面，還由于缺乏合適的懲罰方式導致了問題解決的乏力。因此應充實河長辦的“懲罰”權力，賦予其“小威力懲罰”的手段，使其能夠更好地扮演監督者、考核者的角色，以減少其糾纏于具體協作事務的無奈。

五、結語

在制度性集體行動的視角下，“河長制”在交易成本、合作風險與合作收益等方面表現出河長、河長辦以及信息網絡等要素對構建水環境協作治理網絡的重要作用，說明了其政策邏輯與制度設計的合理性。與此同時，我們也無法回避在實踐中由于“河長制”既有組織結構與運行機制缺陷所導致的諸多問題。基于河長職務權威的“河長制”雖然成效顯著，但協作機制單一，與具有差異性的協作實踐難以匹配，形成了成本與風險的反差。單一協作機制不僅會導致交易成本的攀升并形成行政資源的浪費，同時也容易導致河長辦在實踐中呈現出“角色溢出”趨勢。由于河長辦自身權威和權力的不足，其一定程度上代替河長扮演協作中的核心角色，一方面可能成為下級責任部門應對上級河長壓力的緩沖區，形成“河長制”制度邏輯的異化，另一方面則容易導致協作風險的增加，進而影響協作成本的水平。

在實踐中河長身份的多重性與關注的稀缺性是其難以回避的固有屬性，過度聚焦于如何激勵或迫使河長履職可能并不能取得預期的成效，特別是在面臨人員、經費等硬約束的情況下。在制度性集體行動理論的啟發下，今后的“河長制”研究可以將“因事而異”的多樣化協作機制作為切入點，基于不同的具體實踐而采用不同機制以扭轉當前協作“成本—風險”的錯配，減輕協作中對河長的依賴，避免行政資源的浪費。此外，推動河長辦的角色轉變與充分授權，一方面使河長辦得以擺脫復雜協作事務的糾纏，避免其在人員經費受限的情況下承擔高昂的交易成本，另一方面河長辦的轉變與多樣化協作機制相輔相成，能夠推動“河長制”協作的良性循環。

當然，必須看到我國權力更加集中的行政體制以及“集中力量辦大事”在“河長制”治理過程中的充分展現，這點與西方學者應用制度性集體行動理論的背景有很大的區別。所謂辦大事，就是要聚焦經濟社會發展中的重大問題、全面深化改革中的難點問題、推動高質量發展中的關鍵問題、解決事關人民群眾切身利益的根本問題(29)洪曉楠：《集中力量辦大事的顯著優勢》，《人民論壇》2020年第Z2期。。與西方學者在集體行動研究中往往強調自組織或在自組織協作失靈時引入具有更高強制力保障的協作機制不同，“河長制”在面對重點、難點治理問題時，自然而然地聚焦于以河長職務權威為核心、以科層體系為基礎的協作機制，通過行政資源和正式制度“集中力量”以“辦大事”，以此形成跨越空間、組織和部門邊界(30)陳亮：《城市群區域治理的“邊界排斥”困境及跨界聯動機制研究》，《內蒙古社會科學》2019年第1期。的集體行動。因此本文所提到的多樣化協作機制不能也無需代替“河長制”的既有制度邏輯。但需要指出的是，如前文所述，集中力量需用于重點問題，如果事事、時時、處處都通過集中力量的方式處理，會導致公職人員疲于奔命。同時，高層領導者在“集中力量辦大事”進程的啟動中扮演了極為重要的角色，領導者的關注是“集中力量”的重要條件，而在水環境治理中一些不那么重要的問題甚至難以進入領導者的關注范圍。因此，水環境治理中能夠化解對河長過度依賴的多樣化協作機制以及河長辦對自身職能定位作出相應轉變，可以視作對“集中力量辦大事”的補充和輔助，在保障其他治理任務有效完成的前提下，有助于力量更好地向“大事”集中。