十年來國資國企改革回顧與新形勢新任務

文=王 絳

（作者為國務院國資委研究中心研究員）

黨中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議中明確指出，要“深化國資國企改革，做強做優做大國有資本和國有企業。加快國有經濟布局優化和結構調整，發揮國有經濟戰略支撐作用。加快完善中國特色現代企業制度，深化國有企業混合所有制改革。健全管資本為主的國有資產監管體制，深化國有資本投資、運營公司改革。”新形勢下國有企業要進一步明確戰略定位、擔負歷史使命、不斷奮發進取，在改革發展的新征程上再創新輝煌。

國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，本世紀以來，國有企業改革是我國經濟體制改革的重點環節之一，改革成效不僅影響國有企業自身的活力和市場競爭力，影響到我國的國際經濟競爭力，而且影響到我國基本經濟制度。國資委成立以來，堅持以行使出資人職責為核心，以增強國有企業的活力、影響力、控制力為目標不斷加快國資國企改革，加快國有經濟布局結構調整，并不斷加快自身改革，至目前構建了較為成熟的國有資本監管體制，有效促進了國有資本保值增值，實現了國有資本不斷做強做優做大。

十年來國資國企改革的成就

2010年以來，國有企業不斷做大做強，法人治理結構不斷完善，國有經濟布局結構不斷優化，國資監管體制不斷完善，國資國企改革取得了重大進展。

國有企業不斷做大做強。2010年以來，國有企業改革發展取得了巨大成績，國有資本實現了不斷做大做強。至2019年底，全國非金融類國有企業資產總額233.9萬億元，是2010年的6.3倍，國有資本權益64.9萬億元，是2010年的1.6倍，營業收入62.6萬億元，是2010年的2.1倍，利潤3.6萬億元，是2010年的1.8倍，上繳稅金4.6萬億元，是2010年的1.7倍。其中，中央企業資產總額87萬億元，是2010年的3.6倍，權益17.8萬億元，是2010年的2.1倍，實現營收35.9萬億元，是2010年的2.1倍，實現利潤2.26萬億元，是2010年的2.7倍，上繳稅收3.2萬億元，是2010年的2.2倍。國有企業競爭能力大幅度增強，2020年發布的《財富》世界500強中入榜的全國國有企業由2010年的42戶增加到92戶，其中中央企業由30戶增長到48戶。

國資監管及國有企業改革法律法規及政策體系不斷健全。2010年以來，特別是黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，國資監管及國有企業改革法律法規政策體系進一步完善，黨中央、國務院印發了一系列文件，對混改、公司治理、國資監管、兼并重組給予方向性、框架性的指導。2015年黨中央、國務院下發《關于深化國有企業改革的指導意見》以后，相關的配套文件也陸續出爐，構建了“1+N"的政策體系，2019年修訂并頒布了新的《企業國有資產監督管理條例》。目前，較為成型的國資監管框架體系已經形成。

國有企業改革不斷深化。2010年以來，特別是黨的十八屆三中全會后，新時代中國特色社會主義堅持社會主義市場經濟改革方向不斷深化，系統性的改革實踐與試點深入推進，國有企業改革進展明顯加快，初步實現了國有企業分類改革、發展、監管和考核，完成了中央企業功能界定分類，并同步配套分類考核、差異化薪酬分配等措施。國有企業現代企業制度不斷健全，中央企業集團及各級子企業基本完成公司制改革，絕大部分中央企業都建立和規范了董事會，適應市場競爭要求的決策、執行、監督機制進一步完善。混合所有制改革有序推進，從2013年以來，中央企業推進的混改事項達到了4000項，引進各類社會資本超過1.5萬億元，混改企業的戶數已經超過了中央企業法人單位的70%以上，上市公司的總資產占到了中央企業整體的68%，利潤占到了86%。國有企業勞動人事分配制度改革、市場化用工機制改革、薪酬掛鉤的激勵約束機制改革等方面取得了重要進展。改組組建國有資本投資運營公司、劃轉部分國有資本充實社保基金、加強黨的領導等一系列改革任務積極推進。“三供一業”移交社會、國有企業廠辦大集體改革、企業瘦身健體、重組整合、去“僵尸企業”、去產能等重大舉措有力地促進了國有企業發展質量和效益顯著提升。近年來，“四項改革試點”“十項改革試點”“國有資本投資、運營公司試點”“雙百行動”“創建世界一流示范企業”“百戶科技型企業深化市場化改革提升自主創新能力專項行動”等多個試點項目，不斷增強了國有企業內生動力和發展活力，國有企業改革呈現出全面推進、重點突破、成效顯現的嶄新局面，中國特色現代國有企業制度正進一步形成。

國有經濟布局結構進一步優化。2010年以來，國有經濟布局結構加快調整，2013年黨的十八屆三中全會提出“國有資本投資運營要服務于國家戰略目標，更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全”，國有經濟布局結構調整按照“四個一批”（即鞏固加強一批、創新發展一批、重組整合一批和清理退出一批）的要求，加大了國有資本調整和國有企業重組力度，加快過剩產能和低效無效資產退出，國有資本進一步向國家戰略性和前瞻性產業、向涉及民生的重要領域集中，積極發展新技術、新產業，改造傳統產業。截至2019年底，中央企業所屬2041戶、地方國有企業所屬2620戶“僵尸企業”及特困企業已基本處置完成，中央企業累計分別化解煤炭、鋼鐵過剩產能1.14億噸和1644萬噸。2012—2019年，全國國資系統企業利用產權市場處置非主業、非優勢業務，回收資金超過1萬億元，中央企業通過資本市場盤活存量國有資產1.4萬億元。國有企業科技創新取得重大進展，截至2019年底，中央企業擁有有效專利總量約77萬項，較2012年底增長3倍，在載人航天、特高壓輸變電、移動通信、探月工程、北斗導航、國產航母等領域取得了一批具有世界先進水平的重大成果。2019年，中央企業完成戰略性新興產業投資9505億元，同比增長33%，占全部投資20%，其中，新一代信息技術、新能源、高端裝備制造業投資完成額占全部戰略性新興產業投資83%。同時，國有企業加快了專業化重組整合的步伐，中央企業在煤炭、移動通信鐵塔等領域陸續進行專業化整合后，近年來在國家石油天然氣管網、海工裝備、煤電資源等領域繼續取得突破，截至目前中央企業由2010年的120戶下降為2019年底的98戶。此外，中央企業通過產業鏈、供應鏈的合作，與地方國有資本、民營企業、中小企業協調發展，加快中央企業、社會資本整合。目前，中央企業的所有者權益中，由于引進社會資本形成的少數股東權益占比由2012年底的將近27%提升到了目前的38%，今年1-8月，中央企業通過投資入股、并購重組、增資擴股等方式引進了超過1700億元的社會資本，同比增長了28%，投資入股超過6000家非公企業，投資總額超過了4000億元，極大地發揮了國有資本的影響力和帶動力。

國有企業國際化經營深入推進。2010年以來，國有企業國際化經營取得了長足的進展，中央企業境外資產總額由4萬億元增加至2019年底的8.1萬億元。中央企業在“一帶一路”沿線國家和地區設立經營單位7180戶，高質量建設了比雷埃夫斯港、中白工業園、蒙內鐵路、中老鐵路等一批標志性重大項目。除了海外直接投資以外，國有企業還加快了海外上市的步伐，如中國鋁業、中國東方航空、中國電信、廣深鐵路、華能國際、中國石化、中國南方航空等，國有企業海外上市不僅加快了國際經營能力建設，還大大加強了體制機制國際化轉軌。

國資監管體制進一步完善。2010年以來，在進一步完善和夯實國資監管的基礎法規政策的同時，國資國企監管體制隨著改革形勢的發展進一步完善。黨的十八屆三中全會提出“以管資本為主加強國有資產監管”，黨的十九大再次強調，要完善各類國有資產管理體制,改革國有資本授權經營體制，為完善國有資產管理體制指明了方向。各級國有資產監管機構按照黨中央、國務院的要求，按照政企分開、政資分開、所有權與經營權分離原則，科學界定國有資產出資人監管的邊界，堅持準確定位、堅持依法監管、堅持搞活搞好國有企業堅持提高效能、堅持黨的領導，主動進行職責調整，整合國有企業改革職能、整合經濟運行監測職能、整合推動科技創新職能，改進監管方式手段，強化依法監管，實施分類監管，推進陽光監管，優化監管流程，抓好組織實施，主動實現從管企業為主向管資本為主轉變，國有資本監管職能進一步完善，監管的針對性、有效性、系統性進一步增強。

國有企業履行社會責任表率更加突出。國有企業為國家財政提供了穩定的收入，2010—2019年，全國國資系統企業上交稅費31.5萬億元。從2011年始，按照黨中央、國務院的要求，提高中央企業國有資本收益收取比例，中央企業上繳紅利比例從最高10%提高到15%，至目前中央企業上交國有資本收益6618億元，向社保基金劃轉國有資本1.1萬億元、占中央層面劃轉總額的80%以上。中央企業不僅在保障能源資源安全、搶險救災等方面發揮重要作用，在節能減排等方面也起到表率作用，中央企業萬元產值綜合能耗和四項污染物排放指標均提前完成“十三五”目標任務。同時，國有企業還帶頭降低社會經濟運行成本，落實提速降費、降電價等政策，2019年有關中央企業降費讓利超過5000億元。此外，國有企業帶頭助力打好三大攻堅戰，中央企業積極做好援疆援藏援青對口幫扶任務，定點幫扶246個國家扶貧重點縣，占全國42%，承擔1.1萬個地方安排的結對幫扶任務，累計投入幫扶資金超過230億元。

國有企業黨的建設進一步加強。以黨建促改革、以黨建謀發展是國資國企改革發展的首要任務。2016年全國國有企業黨的建設工作會議以后，全國國有企業主動以黨建貫穿改革發展工作的全過程，將黨建條款寫入公司章程，將黨建要求融入到公司法人治理結構，黨組織決策程序前置等，在企業管理中加強“四個同步”和“四個對接”，國有企業黨建工作不斷加強和完善，開創了國有企業黨的建設新局面。

當前國資國企改革仍然存在的問題

雖然當前國資國企改革已經取得了很多成績，但仍然存在一些問題。

國有企業市場化改革需要進一步深化。黨的十八屆三中全會指出：“國有企業總體上已經同市場經濟相融合，必須適應市場化、國際化新形勢，以規范經營決策、資產保值增值、公平參與競爭、提高企業效率、增強企業活力、承擔社會責任為重點，進一步深化國有企業改革。”當前，國有企業市場化改革仍需要進一步深化，一方面，政府與國有企業的關系、國有資本出資人與企業的關系仍需進一步理順，目前仍然有大量經營性國有資本由政府職能部門直接管理，還需要加快“政企分開”改革。另一方面，國有資本授權經營與有效監管的路徑還需要深入探索，國有企業內部三項制度改革及市場化經營機制建設需要加快推進。

以創新引領發展的體制機制需要進一步健全。以國有企業為代表的大型企業是我國經濟國際競爭力的主力，也是全面提高我國人民物質和精神生活的重要支柱。但目前國有企業通過自主創新實現高質量發展的體制機制仍需要進一步完善，如基礎性研究薄弱，關鍵零件、關鍵技術、重要設備受制于人的局面沒有根本性的轉變，需要進一步加快相關體制機制建設，促進企業以創新引領發展。

國有資本布局結構需要進一步調整。目前，國有經濟布局結構不斷向涉及國計民生、國民經濟命脈的重要行業集中，但仍然分布過廣。國民經濟全部行業20個門類、96個行業大類中，國有經濟涉及94個行業，中央企業各級子企業經營的業務涉及19個門類，90個行業大類，仍然有一部分國有資本處于非重要行業和非關鍵領域，規模偏小、實力較弱，一些重要行業和關鍵領域國有資本分布仍然過散，產業集中度不高，不少產品和業務仍處于產業鏈、價值鏈的中低端環節，高端競爭力不足，需要進一步推進產業整合、優化資源配置。

國有資本監管體制機制需要進一步優化。當前，隨著國有企業改革不斷深化，特別是混合所有制不斷發展，國有資產資本化、企業股權多元化和市場化、法治化、國際化發展越來越深入的形勢下，要進一步完善國有資本監管體制，實現對企業的充分授權與實現國有資本高效監管的平衡。

國企黨建工作需要進一步落實。國有企業黨建工作需要適應企業改革發展中不斷出現的新形勢、新問題，促進企業改革和發展，需要在新形勢下不斷探索加強黨的領導的新途徑。

新形勢下進一步做強做優國有資本

習近平總書記指出：“國有企業是壯大國家綜合實力、保障人民共同利益的重要力量，必須理直氣壯做強做優做大，不斷增強活力、影響力、抗風險能力，實現國有資產保值增值。”黨的十九屆五中全會提出了“十四五”我國全面建成小康社會，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的目標，黨中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議中明確指出，要“深化國資國企改革，做強做優做大國有資本和國有企業。加快國有經濟布局優化和結構調整，發揮國有經濟戰略支撐作用。加快完善中國特色現代企業制度，深化國有企業混合所有制改革。健全管資本為主的國有資產監管體制，深化國有資本投資、運營公司改革。”新形勢下國有企業要進一步明確戰略定位、擔負歷史使命、不斷奮發進取，在改革發展的新征程上再創新輝煌。

進一步加快國有企業改革。要按照黨中央、國務院《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》“深化國有企業改革，加快完善國有企業法人治理結構和市場化經營機制，健全經理層任期制和契約化管理，完善中國特色現代企業制度”的要求，進一步全面深化國有企業改革，按照中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過的《國企改革三年行動方案（2020－2022年）》要求，加快各項改革，推進國有企業治理現代化。要按照黨的十九屆四中全會“增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力，做強做優做大國有資本。深化國有企業改革，完善中國特色現代企業制度”要求，聚焦主責主業，提高核心競爭力，加快健全和完善國有企業市場化經營的體制機制，深化企業內部三項制度改革，促進企業人力、物力、財力等生產要素合理流動，使資本、勞動、科技、管理等生產經營全要素充分地發揮作用。同時要積極穩妥推進混合所有制改革，建立起既借鑒西方發達國家先進企業的經驗，又立足于我國的國情和國有企業實際的具有中國特色國有企業法人治理結構。

進一步完善國有資產監管體制。要加快形成以管資本為主的國有資產監管體制，著力從監管理念、監管重點、監管方式、監管導向等多方位進一步提高國資監管的系統性、針對性和有效性。改革國有資本授權經營體制，進一步理順政府、市場和企業的關系，強化國有企業的市場主體地位，促進國有企業經營機制的市場化，推動國有企業公平參與市場競爭。2019年國資委發布了《國務院國資委授權放權清單》，加快國有資本授權經營體制改革，明確了國資委對國有資本投資、運營公司在戰略規劃、主業管理、選人用人、股權激勵、工資總額和重大財務事項管理等領域更多的授權和放權事項。

進一步促進國有企業轉型發展。要深入推進全國國有資本的整合融合，進一步優化國有資本布局結構，實現全國國資“一盤棋”協調發展。要加快國有企業自主創新體制機制的建設，加快關鍵核心技術攻關，加快發展戰略性新興產業和先進制造業，強化自主創新能力，推動中央企業向產業鏈、價值鏈的高端邁進，實現國有企業規模與經營效率、經營效益的統一。此外，要增強國有企業穩增長工作的能力。

進一步加強國有企業國際競爭力。企業整合市場和資源的邊界越大，整合能力越強，經營就越有效率。我國國有企業長期面向國內市場，國際競爭力較弱和國際市場贏利能力偏低的問題較為突出，我國國有企業與西方跨國巨頭在法人治理結構、資本管控能力、市場整合能力、科技研發強度等多方面存在非常明顯的差距，國有企業巨大資產經營規模與海外國際市場盈利能力反差較大，反映出大而不強的問題。國有企業必須把保值增值作為國有資本經營的第一要務，全面加強境外國有資本管理，盡快以國際化的要求規范自己的機制體制和經營管理，實現與國際高標準接軌，提升企業的國際信譽和知名度，實現由跨國經營向跨國公司轉變。

全面加強企業管理。要深入推進國有企業對標世界一流管理提升行動，全面對標找準短板差距，健全體系，提升管理能力，堅持向管理要質量、要效益、要發展，全方位、全流程加強精細化管理。特別在國際國內環境不確定性增強的形勢下，國有企業必須立足自身、苦練管理內功，強化目標引領，強化精準對標，強化能力建設，強化體系建設，盡快補齊短板和弱項，有效增強競爭實力，促進國有資產保值增值。此外是，國有企業要進一步建立健全企業內控體系，強化合規經營、強化風險意識，全面梳理排查，防范重大風險，著力打造具有全球競爭力的世界一流企業。

全面加強黨的建設。要進一步加強國有企業黨的領導、黨的建設，推動黨建工作與企業的法人治理結構、與企業的生產經營深度融合，加大探索混合所有制條件下加強黨的領導的有效途徑。