數字貨幣將給跨境資金流動管理帶來新挑戰

自2009年比特幣誕生以來，旨在降低交易成本、減輕對央行貨幣和銀行支付體系依賴的數字貨幣發行浪潮在全球范圍興起。數字貨幣以其去中心化的發行、管理和支付特點，在監管信息可得性、監管政策約束力、國際監管協作等方面對傳統跨境資金流動管理方式提出了挑戰。本文將在對未來數字貨幣跨境交易可能帶來的影響及監管難點進行分析的基礎上，提出針對性的監管思路和政策建議。

數字貨幣對傳統跨境資金流動管理提出的挑戰

與傳統跨境結算相比，數字貨幣跨境交易具有以下優勢：一是減少結算時間和成本。傳統跨境結算耗時長、費用高，如通過環球銀行金融電信協會（SWIFT）跨境轉賬，通常需要3—5天，還需繳納銀行匯款手續費和SWIFT電匯費；而數字貨幣匯款速度可以分鐘計算，管理成本和中介費用顯著降低，且其底層技術可確保交易信息不被篡改，從而可更好地維護資金安全。二是數字貨幣跨境交易脫離了SWIFT系統，一旦美國對我國發起金融制裁，其負面影響將大大降低。基于上述優勢，數字貨幣得以迅速發展，但同時也對傳統跨境資金流動管理提出了挑戰。

第一，數字貨幣的脫媒及匿名特性對跨境資金流動微觀審慎監管構成挑戰。一是交易信息難以獲取。在未達成國際監管協議的情況下，一國監管機構只能獲得本國央行數字貨幣交易信息。他國央行數字貨幣及其他類型數字貨幣在點對點交易模式下，具有金融脫媒及匿名特性，使得監管機構難以確定交易對象、采集交易信息。二是分項目外匯管理模式可能無法實施。由于監管信息難以獲取，外匯管理部門或難以確定數字貨幣跨境交易性質、難以監測幣種轉換，可能影響當前分項監管的外匯管理政策效果。三是真實性審核難以實現。新型支付體系下，可能會出現銀行事前事中審核環節缺失、外匯管理部門事中事后檢查核查手段失效等問題，進而導致跨境資金流動及匯兌真實性審核難以實現。四是定量處罰難以實現。以比特幣為代表的技術型數字貨幣，幣值波動通常較為劇烈，當市場主體以其作為支付媒介開展違規跨境資金擺布行為時，由于幣值波動較大，導致監管部門因難以確定交易規模而無法進行定量處罰，從而影響監管的震懾力。

第二，數字貨幣的應用放大了資金跨境及匯率順周期波動，對跨境資金流動宏觀審慎管理構成挑戰。一是放大了資金跨境及匯兌形勢的順周期性。數字貨幣提高了跨境資金流動速度，提升了國外貨幣政策對本國跨境資金流動及匯兌形勢的影響力。在國內外經濟金融形勢發生變化，特別是金融風險導致市場恐慌時，市場主體非理性行為易被進一步放大，使一國匯率及國際收支面臨更快速、更劇烈的沖擊。二是提升了匯率風險的復雜性。數字貨幣自身種類的復雜性增加了一國法定貨幣所處的匯兌體系的復雜性，加之技術型及部分機構儲備型數字貨幣幣值波動較法幣更加劇烈，對市場主體的匯率避險專業性要求更高。在新型匯率避險工具未有效配套前，市場主體面臨的匯率波動風險將大大增加。三是增加一國外債風險敞口。數字貨幣因其固有優勢將一定程度上對法幣構成替代，同時降低市場主體對銀行體系的依賴。數字貨幣持有量增加，會降低銀行體系資金存量，在數字貨幣不能有效發揮信用派生功能的情況下，會導致一國整體貨幣供給量下降、信貸成本提高，從而會提高境外融資的吸引力，導致外債余額及風險敞口增加。

數字貨幣跨境流動監管思路

第一，以穿透式監管理念確定各類數字貨幣本質屬性。“穿透”各類數字貨幣的本質屬性，是對其施以針對性監管措施的前提。當前已發行流通及尚處研發階段的數字貨幣均冠以“貨幣”名稱，但在貨幣職能履行及貨幣特征體現方面則存在較大差異，并因此具有不同的本質屬性。基于信用特征，數字貨幣可分為以下三類。

一是以國家信用為支撐的央行數字貨幣。央行數字貨幣指由中央銀行或其授權的商業銀行發行、并以數字化信息形式存在的貨幣。當前，已經發行的央行數字貨幣有委內瑞拉的“石油幣”，中國、英國、新加坡、瑞典等國也已經在對央行數字貨幣進行研究探索，法定貨幣形態變革趨勢已逐步顯現。央行數字貨幣能夠完全履行貨幣職能，基本具備現代信用貨幣特征，故其本質為貨幣。

二是以中心化機構及中心資產儲備為信用支撐的機構儲備型數字貨幣。該類數字貨幣具有兩個特征：其一，與法幣或者實物資產（如黃金、石油等）掛鉤，即每單位數字貨幣背后都有相應的中心化資產作為儲備，從而實現幣值的相對穩定；其二，有中心化的機構進行貨幣發行管理，確保儲備機制有效。已推出的機構儲備型數字貨幣包括LIBRA、USC、USDT等。機構儲備型數字貨幣能夠履行部分貨幣職能，具備一定程度的貨幣特征；但其公信力弱于國家信用，因此在其接受范圍及貨幣職能履行上弱于央行法定數字貨幣，其本質介于貨幣和資產之間，可定位為類貨幣。

三是以底層技術為信用支撐的技術型數字貨幣。該類數字貨幣沒有中心化的發行或管理機構，也無對應的中心化儲備資產，貨幣發行主要由系統初始規則和參與者工作量共同決定，基于區塊鏈技術的運營規則是其信用實現的基礎。該類數字貨幣包括比特幣、以太幣等，幣值波動較大。技術型數字貨幣僅在一定范圍內承擔貨幣職能，在現代信用貨幣特征方面表現不明顯，故其本質偏向于資產。

第二，以長臂監管理念實現數字貨幣跨境交易信息留痕。獲取數字貨幣跨境交易信息是判斷交易性質及交易合規性、確保當前跨境資金流動分項目監管框架有效性的基礎。一方面，要發揮區塊鏈技術信息難以篡改的優勢，積極推進數字貨幣跨境交易全流程信息采集，包括：為各類數字貨幣設置不同的標識碼，以便于分別監測；對數字貨幣跨境交易主體進行實名注冊、嚴格認證；為使用數字貨幣的交易增加前置條件，要求每筆交易嵌入交易主體、交易金額、交易背景等信息，并利用系統技術記錄各資金流轉環節，確保每筆交易的可追溯，為跨境資金流動管理提供時效性強、覆蓋面廣的監管數據基礎。另一方面，要推動搭建國際監管協作機制。對于央行數字貨幣，應與各國貨幣當局達成數字貨幣交易信息共享協議，確保跨境交易每一環節的信息都可及時、準確、完整地獲取；同時，促進各國數字貨幣監管政策的協同和監管對接，探索建立跨國糾紛管轄權及溝通協調機制，提高合作打擊數字貨幣跨境交易違法違規行為的效力。對于國外部門發行的私人機構數字貨幣，在符合我國準入條件的前提下，應要求其提供必要的交易信息，以滿足監管部門事中事后監測檢查的需要；必要時還可要求其允許監管部門介入，在其發行支付底層技術上加入政府監管節點，以實現對交易數據的實時接收驗證，切實滿足監管需求。

第三，以審慎監管理念防范數字貨幣跨境交易風險。宏觀方面，應運用宏觀審慎理念，按照漸進原則逐步開放數字貨幣跨境交易，以防范數字貨幣跨境交易順周期波動風險。一是合理確定各類數字貨幣跨境交易的開放順序，二是選取風險可控或真實性審核容易實現的項目首先開放，三是選取具備風險承受能力的交易主體優先開放，四是采取額度管理并根據宏觀形勢審慎調節。微觀方面，鑒于區塊鏈的技術優勢，可運用大數據監管理念實現監管數據的實時抓取和高效監測。一是在區塊鏈中加入監管節點，運用大數據分析交易規律及特點，并將交易規律及特點編入程序，使交易在滿足程序條件后方可執行跨境收付。二是綜合外匯、商務、稅務、海關等監管部門的數據，開展自動、實時、交互分析，全面監測、快速評估數字貨幣跨境流動的合規性及風險。三是以大數據分析代替逐筆審核，基于海量歷史交易特點分析，發現違法違規交易特征，通過總量核查及數據比對，快速發現違規行為，提升監管效率。

第四，以行為監管理念維護數字貨幣跨境交易主體的合法權益。對于具備一定資產屬性的機構儲備型數字貨幣和技術型數字貨幣，考慮到其幣值波動性及潛在的信用風險，應按照行為監管理念加強對相關機構及平臺的監管。首先，應通過立法將該類數字貨幣及交易平臺納入監管體系，明確交易屬性，細化監管標準。其次，要求其在滿足我國注冊資本、風險準備、需履行義務等準入標準的前提下，持有我國認可的金融牌照，依法持牌開展數字貨幣跨境及匯兌服務；同時，建立確保交易安全穩定的技術及交易主體權益保護機制，以此防范信息不對稱條件下可能產生的信用風險和道德風險。最后，可參照當前對銀行的外匯監管標準，以滿足交易實需和防范風險為前提，要求其按照展業原則履行盡職審查及數據逐筆申報義務，監管部門通過對機構和平臺數據及行為的監管，保護相關交易主體的合法權益。