行政事業單位內部控制存在的問題及對策

宗慧

（博爾塔拉蒙古自治州人民政府辦公室，新疆 博樂 833400）

行政事業單位屬于國家職能部門，其內部控制管理是否良好，會對國家經濟有著重大影響。有效的內部控制制度才能確保行政事業單位各項資產的安全有效使用，資金的安全運行，提高公共服務的效率和效果，有效防范舞弊和預防腐敗。

一、行政事業單位內控制度內容概述

（一）行政事業單位內部控制的定義

行政事業單位內部控制是指單位管理層和全體職工共同實施的，對各類業務活動進行全過程的控制。在這一過程中，需要明確各類業務流程，分析各類活動的風險點，針對業務中的低效、浪費和舞弊等風險制定應對措施，建立健全制度并督促認真落實，從而有效防范和合理管控單位經濟活動的風險。從靜態上講，內部控制是單位為了有效防范和合理管控經濟活動風險而建立的內部管理系統；從動態上講，是單位為實現控制目標、應對風險，在執行內部控制制度過程中，進行的自我約束和規范。

（二）行政事業單位內部控制的一般性和特殊性

行政事業單位內部控制應當對單位經濟活動所涉及的各類業務和事項進行全面、全過程控制；應當涵蓋單位經濟活動全過程，包括活動決策階段、執行階段和監督階段；應當確保單位重要經濟活動和經濟活動的重大風險不存在重大缺陷；應當相互制約和監督單位內部的機構設置、職責分工、業務流程等；應當與單位的業務范圍、風險水平等相適應，并隨著情況的變化而調整。適時地進行評估，發現問題要采取措施及時補救。

與企業內部控制相比，行政事業單位內部控制不需要權衡實施成本與預期效益，因為行政事業單位沒有自主經營權，在有效行使其工作職能的基礎上，由國家兜底支出，不需要考慮投入成本和產出效益。

（三）行政事業單位內部控制制度的重要性

起初，內控相關規范將單位內部控制的客體界定為單位經濟活動風險，隨后要求單位內部控制建立和實施要全面、高效，確保內部控制要覆蓋單位所有活動過程，且是規范單位全體人員。由此可見，國家對于行政事業單位內部控制管理日趨規范，單位內部控制制度將成為單位優化組織架構、自我約束和協調機制的有效手段。

二、行政事業單位內部控制制度存在的問題

（一）內控管理理念不清

單位內部控制的建立健全和有效實施應當由單位管理人員負責。但在實際工作中，單位管理人員對內部控制實行的目的、意義認識不到位，大多認為內部控制就是應付檢查，有了財務管理制度就是有了內部控制制度，再進行內部控制管理就是多余，更談不上監督內部控制制度的落實情況、完善程度及推行效果。在經費支出時隨意性強，存在重大支出未經集體決策，隨意改變預算資金用途，無計劃采購的現象。這些“無所謂”的態度嚴重阻礙了內部控制的實施，致使行政事業單位內部控制建設處于停滯狀態。

（二）內部控制制度不能切合單位實際

不同的行政事業單位存在不同的業務范圍和工作流程，單位應針對經濟活動中梳理出來的風險點，找出對策，以此制定適合本單位的內部控制制度。但有些行政事業單位用財務管理制度代替內控制度，有些行政事業單位由于不開展風險防范評估，使建立的內部控制制度不能適應單位經濟活動的調整，沒有前瞻性，導致單位不能形成有生命力的內部控制。

（三）單位內部監督機制不健全

內部監督是單位對其自身內部控制的建立與實施情況進行監督檢查，根據其基本原理，單位監督與執行應相互分離，因此內部控制監督必然不能由日常管理和具體組織實施內部控制的工作部門承擔。行政事業單位往往認為實施內部控制是對自身的束縛，給自身工作添麻煩，所以沒有成立內審部門或崗位，就算成立內部監督聯合工作小組，也只是“掛名不出力”。

（四）國有資產管理混亂

資產管理是行政事業單位管理的一個盲區，例如，某行政單位購置電腦、打印機、照相機等固定資產直接記入當期支出，沒有按照規定對固定資產進行“資產政府采購、驗收入庫、賬卡管理、維護保管、清查登記及日常監督檢查”工作，造成固定資產賬實不符，國有資產流失。另外，在資產管理中通常還存在職責不清，盲目購置，沒有明確資產的使用和保管責任，沒有按規定辦理國有資產調劑、捐贈業務，沒有正確處理資產盤盈、盤虧、報廢的賬務處理等問題，致使固定資產閑置、老化、浪費、配置不合理。

（五）人員配置不到位，存在一人多崗的現象

單位在建立內部控制的工作機制時，應當設立內部控制關鍵崗位，梳理崗位職責清單，規定關鍵崗位人員的能力和道德素質要求，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監督。但是許多小型行政事業單位，人數不足10人，單位關鍵崗位職責劃分不清，無法確保不相容崗位相分離，存在1人多崗的現象。

三、行政事業單位內控制度存在問題的原因

（一）單位整體內控意識淡薄

早在2012年財政部就發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，后相繼于2016年決定開展內部控制基礎性評價工作，于2017年規范行政事業單位內部控制的編制、報送、使用和報告信息質量的監督檢查等工作。自此，內部控制才真正走入行政事業單位，2012-2016年內部控制只是文件中的一個詞語，它具體需要做什么，對于大多數行政事業單位還是未知數，致使行政事業單位整體內部控制意識薄弱，對建立健全內部控制的工作重視程度不夠。

（二）內部控制制度與單位實際情況不符

單位的內部控制制度大多只是參照網上的制度稍加修改，就算了事，就制度本身來說，普遍相對滯后。是否適合單位各類經濟活動，是否針對單位各業務活動風險點，是否有效提高單位公共服務質量，無人關心。這嚴重制約了行政事業單位的工作效率和效果。

（三）不能有效監督，制度無法落到實處

雖然單位建立了內部控制制度，但內部監督機制尚未健全，大多數行政事業單位內部監督基本上都是由本單位財務人員兼任，獨立性不強，監督點通常停留在對普通經濟事項的考評上，不能形成全面、有效的監督，致使制度形同虛設，沒有落到實處，導致業務流程風險、資金使用風險時有發生。

（四）單位人員緊缺，很難實現不相容崗位相分離的原則

行政事業單位均按其主要職能核定編制，在核定編制時沒有設置單位內審部門或崗位，在現有的崗位中沒有做到授權批準職責與執行業務職責相分離；執行業務職責與監督審核職責相分離；執行業務職責與會計記錄職責相分離；財產保管職責與會計記錄職責相分離；執行業務職責與財產保管職責相分離。

四、行政事業單位內控制度的改進建議

（一）提高單位全體人員內控意識

想要高效實施單位內部控制，不僅需要單位負責人的積極支持；牽頭部門的協調、組織，更需要全員參與其中，全體員工即要充分掌握內部控制知識，認真落實內部控制制度，還需明確各自的職責，建立不相容崗位相互制約、相互監督的內控體系。同時，還應加強對全員進行培訓，不斷提高內部控制意識，建立良好的內部控制環境，有效履行內部控制職責。

（二）根據單位風險點建立切實可行的內控制度

單位內部控制與現行的管理制度的主要區別就是突出了風險管理，在全面內控的基礎上突出重要和高風險領域的業務。行政事業單位一定要從單位實際業務流程出發，梳理出各業務流程的風險點，合理選擇風險應對策略，實現無形的制衡機制，真正做到預防控制、事中控制和風險評估相結合，建立一個適用于本單位的有效降低關鍵風險的內部控制體系。

（三）設立單位內審機構，確保監督落實到位

行政事業單位應當指定內審部門或崗位作為內部監督的實施主體，主要針對單位內控管理制度的建立，制度執行的效果，關鍵崗位及人員的設置等情況進行定期或不定期的檢查。通過內部監督可以及時發現內部控制存在的問題，只有內部監督落實到位，單位才能改進制度中的不合理，把風險控制在合理的可承受范圍之內，高效執行內控制度。

（四）制定嚴格的國有資產管理制度，并有效執行

單位制定資產管理制度，應當明確各種資產的歸口管理，合理制定購置計劃，優化固定資產配置；應當明確資產使用和保管責任人；應當按照國有資產管理規定明確資產的調撥、租借、對外投資、處置的程序、審批權限和責任，加強驗收、入庫、登記、出庫、調撥使用等管理；應當建立資產臺賬；應當定期清查、盤點固定資產；應當做好資產的統計、分析，實現對資產的動態管理，且將制度執行到位。

（五）加強不相容崗位管理

單位應當建立健全內部控制關鍵崗位責任制，科學設置關鍵崗位，明確各崗位職責清單，通常要求決策、執行和監督階段職責劃分清晰，有分離措施。做到事崗匹配、人盡其才，確保單位經濟活動的決策、執行、監督相互分離。單位關鍵崗位應定期輪崗或采取替代控制措施，這樣可有效防止舞弊的發生，確保國有資產保值、增值。

五、結束語

總而言之，內部控制制度的建立和完善是目前所有行政事業單位的重點工作，是其公共職責有效履行的重要保障，其效果的優劣，直接影響著我國各項事業的發展。行政事業單位應加強對內部控制的重視，建立科學的組織架構、完善風險評估體系、合理防范風險、積極推進信息化建設、切實加強人才培養、建立健全內部控制關鍵崗位責任制，更好的發揮行政事業單位的職能，使其更好地服務社會大眾。