行政事業(yè)單位預算管理優(yōu)化對策探討

劉利

（河北省承德生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心，河北 承德 067000）

一、引言

預算管理是行政事業(yè)單位財務管理的重要組成部分。2015年實施的新《預算法》對預算編制的指導思想、審查、批復、監(jiān)督、執(zhí)行和調(diào)整等做出了嚴格規(guī)范。行政事業(yè)單位預算管理是行政事業(yè)單位戰(zhàn)略發(fā)展的具體目標，宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預算平衡的需要。為了規(guī)范政府收支行為，強化行政事業(yè)單位預算的約束，加強預算的管理和監(jiān)督。行政事業(yè)單位預算管理就是事前做好規(guī)劃，事中加強監(jiān)控，事后進行總結(jié)并做好績效評價工作，為以后年度預算管理打好基礎。行政事業(yè)單位的預算資金主要來源于財政收入，行政事業(yè)單位預算管理是正確使用財政資金的重要保證，隨著我國經(jīng)濟飛速發(fā)展，財政支出逐年增加，精打細算，做好行政事業(yè)單位預算工作尤為重要。

二、行政事業(yè)單位預算管理現(xiàn)狀和存在的問題

目前，我國實行一級政府一級預算，由中央預算和地方預算組成，地方各級總預算由本級預算和匯總的下一級預算組成。雖然行政事業(yè)單位預算管理工作取得一定成效，但是仍然存在一些問題，具體主要體現(xiàn)在如下方面：

（一）行政事業(yè)單位對預算編制的重視不夠

有些行政事業(yè)單位對預算編制不夠重視，重決算，輕預算。認為編制預算只是預計數(shù)，單位各部門間缺少溝通、配合，預算編制就靠財務部門，其他部門不參與，財務人員對具體業(yè)務了解甚少，得不到業(yè)務部門支持，也不去調(diào)查了解本部門具體工作方案和工作計劃，預算編制基礎信息、文件依據(jù)（具體哪條、哪款）、項目政策依據(jù)、項目內(nèi)容、預算編制依據(jù)和項目實施方案不夠精細，有的預算項目編制過高，造成財政資金的浪費，有的預算項目編制資金不足，導致正常業(yè)務活動無法繼續(xù)開展下去，對預算項目的可行性和必要性沒有引起足夠重視。

（二）行政事業(yè)單位預算編制方法單一

行政事業(yè)單位預算編制過于簡單，基本上是在上一年的基礎上采用適量增加的方法，籠統(tǒng)粗放沒能全面覆蓋行政事業(yè)單位的各個層面，導致行政事業(yè)單位預算編制不夠科學、精準；預算編制計劃與實際工作銜接不上，沒有結(jié)合我國經(jīng)濟政策和本單位的年度工作目標，脫離實際，另外預算編制人員水平有限，缺乏預算管理知識，單位預算編制度不健全，缺乏完整性，對預算項目不了解，應納入預算的未納入；項目支出不合理，編制依據(jù)不充分，具體測算不夠精細，項目建議書是否具備可行性，沒有找專家對項目進行評審，預算項目績效指標描述不清，指標確定依據(jù)不充分等，造成資源浪費，導致預算項目執(zhí)行中出現(xiàn)差錯，影響工作質(zhì)量。

（三）對預算執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督和調(diào)控手段

行政事業(yè)單位的預算執(zhí)行關(guān)乎全年預算指標的完成情況，部分事業(yè)單位預算管理執(zhí)行處于簡單經(jīng)費支出，事先沒有做預算用款計劃，資金得不到合理利用；有些事業(yè)單位缺乏對預算執(zhí)行的事前、事中、事后的規(guī)劃、監(jiān)督、調(diào)控、績效工作。超預算執(zhí)行或完不成財政部門要求的支出進度，管理層未及時與財務部門溝通，資金使用不合理，有些行政事業(yè)單位執(zhí)行預算管理制度不嚴格，資金方面出現(xiàn)徇私舞弊的事情，人員支出占用項目支出，未經(jīng)批準自行調(diào)整支出范圍，擅自改變資金用途，未做到?？顚Ｓ茫瑢е骂A算執(zhí)行偏離軌跡；部分單位未按照預算執(zhí)行；對支出情況未開展績效評價。

（四）輕視對預算績效監(jiān)控和執(zhí)行結(jié)果的績效評價和考核

內(nèi)部審計沒有嚴格履行職責，也沒有聘請社會中介機構(gòu)對本單位預算編制、預算執(zhí)行和預算績效評價進行審計，預算執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)漏洞和績效目標偏差等現(xiàn)象預算項目績效評價較繁瑣，行政事業(yè)單位大部分是公益性和社會服務性質(zhì)，由于工作性質(zhì)不同，績效評價很難做到統(tǒng)一。行政事業(yè)單位應加強預算執(zhí)行結(jié)果的預算績效評價、考核。

三、優(yōu)化行政事業(yè)單位預算管理的對策措施

（一）從領(lǐng)導到員工普遍提升對預算管理的重視程度

行政事業(yè)單位預算編制應按本單位的工作方案和部門工作需要全員參與，不僅做好開展日常工作所需的人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費，還涉及完成全年工作總目標而分解到各個具體預算項目和專項項目所需資金，這就需要領(lǐng)導的高度重視和全體員工的努力和積極配合。有條件的單位可以組織單位員工學習新《預算法》，讓有經(jīng)驗的人員帶領(lǐng)員工一起參與編制預算，改變預算管理工作只是財政和單位財務部門的工作這一錯誤認識，調(diào)動各業(yè)務部門積極性，結(jié)合預算法和本單位實際工作情況，做好行政事業(yè)單位預算編制（人員經(jīng)費、日常公用經(jīng)費、項目預算）、資金用款計劃等，使預算編制符合業(yè)務流程，提升業(yè)務預算管理水平。實行項目考評負責制，可以使預算執(zhí)行結(jié)果與員工的績效目標考核獎掛鉤并作為評優(yōu)、選先的一個先決條件，以此來調(diào)動廣大員工對預算管理的重視程度。

（二）優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)、改進預算編制方法

預算編制方法單一，預算資金主要分為預算內(nèi)資金和預算外資金，行政事業(yè)單位的預算資金主要是財政資金，行政事業(yè)單位應掌握資金結(jié)構(gòu)，總結(jié)過往經(jīng)驗，做到量入為出，取長補短，適當引入零基預算方法，去掉不合理因素和支出固化格局，依據(jù)工作方案和項目的重要程度逐個進行測算，保證重點業(yè)務，提高預算資金使用效率。強化統(tǒng)籌整合，盤活存量、用好增量，優(yōu)化資金投向，增加有效供給；改進財政投入方式，全面提升財政資源配置效率。從實際工作出發(fā)采用“增量法”“零基法”相結(jié)合逐項審議預算內(nèi)容和預計支出是否合理，有利于資金合理分配，保證預算結(jié)構(gòu)科學、準確、合理。尤其是項目預算的流程較為復雜，主要有基礎信息、申請依據(jù)、支出構(gòu)成、支出經(jīng)濟分類、績效目標指標、新增資產(chǎn)、相關(guān)附件等。按財政要求專項事務項目還要做預算項目申報明細（參照前三年預算安排、是否屬于政府采購項目、是否信息化及運維項目、具體依據(jù)條款、具體測算分項逐條列式、以前該項目的支出進度）、預算項目建議書、預算項目評審報告、預算項目績效報告等。

（三）加強預算執(zhí)行的監(jiān)督和管理

行政事業(yè)單位在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，要嚴格按照預算管理制度的要求以預算為上限，預算支出金額首先在一體化平臺申請，按需做好分月用款計劃，計劃規(guī)范開支標準，不得擴大支出范圍，嚴禁中途改變資金用途，挪用擠占項目資金，?？顚Ｓ?，任何單位不得滯留、截留、挪用用于專項項目預算資金使用范圍以外的開支，制定內(nèi)部監(jiān)督管理制度，內(nèi)部審計、財務部門、業(yè)務部門共同參與預算執(zhí)行和監(jiān)督。預防預算執(zhí)行出現(xiàn)偏差，行政事業(yè)單位預算應當保持穩(wěn)定，突出重點、加強過程控制、剛性控制與柔性控制相結(jié)合預算管理，強調(diào)預算對管理的剛性約束，行政事業(yè)單位不得自行調(diào)整預算，預算執(zhí)行過程中如遇到項目變更、項目終止或因市場環(huán)境、國家政策等變化，導致預算執(zhí)行發(fā)生重大差異確實需要調(diào)整的，必修按照規(guī)定程序報經(jīng)財政批準，方可進行預算調(diào)整，預算調(diào)整制度針對例外事項進行特殊處理。

同時，不斷完善預算管理制度，加強紀檢監(jiān)察與辦公、財務的協(xié)作，建立聯(lián)合機制，形成監(jiān)管合力，加大工作調(diào)度和監(jiān)督力度，確保資金使用安全。對于現(xiàn)金等關(guān)鍵性指標的實現(xiàn)情況，按季、月、周、甚至實時跟蹤，對重大項目支出，要例會集體研究決定并對發(fā)展趨勢做出科學合理的預測，提高事前控制能力；事中監(jiān)督能力，并將年度預算細分為月度預算和季度預算；對于重大的資本預算項目支出要認真審核，不能超過預算。

（四）強化預算執(zhí)行和執(zhí)行結(jié)果的績效評價和考核

按照全面實施預算績效管理要求，在“部門職責—工作活動—預算項目”結(jié)構(gòu)的基礎上，規(guī)范預算項目管理，分為功能預算項目和細化預算項目，全面設定預算績效目標，不僅對年度預算項目績效監(jiān)控評價，而且每個季度對預算項目進行績效監(jiān)控自評，結(jié)合上一年度績效目標“回頭看”中提出的問題及改進建議，科學設定下一年度部門整體預算績效目標、切實提高績效目標編制質(zhì)量。

對擬新出臺的重大政策和重大專項，按照要求開展事前績效評估，重點論證立項必要性、實施可行性、績效目標合理性、投入經(jīng)濟性、籌資合規(guī)性和可持續(xù)性，要嚴格基建項目投資績效評估，以評估結(jié)果報政府作為決策依據(jù)，并作為申請預算的必要條件；對未認真開展績效評估的項目不予安排預算。

建立預算執(zhí)行中的績效監(jiān)控、預算績效評價和考核機制，績效結(jié)果與預算安排相掛鉤。按照財政部門要求，每年對專項項目資金整體使用情況開展績效評價，對績效好的項目原則上優(yōu)先保障，對績效一般的項目督促改進，將績效評價結(jié)果作為專項項目資金分配的重要依據(jù)。預算項目實行全過程監(jiān)管，適時開展中期監(jiān)督檢查，牢固樹立績效意識，加強預算執(zhí)行中的預算績效監(jiān)控，在單位內(nèi)部建立一整套完善、可行的績效評價和考核體系，建立預算考核機制，實現(xiàn)良性循環(huán)。

四、結(jié)語

綜上所述，科學完善行政事業(yè)單位預算管理，全面落實《預算法》等法律法規(guī)，堅持社會主義道路，明確行政事業(yè)單位全面實施預算管理的重要性，提升思想意識，與時俱進，全面預算管理與內(nèi)部控制建設相結(jié)合，有效的防范行政事業(yè)單位預算管理風險，加強財政收支管理，全面推進高質(zhì)量行政事業(yè)單位預算管理水平，構(gòu)建我國現(xiàn)代信息技術(shù)條件下“制度+技術(shù)”管理機制，為我國經(jīng)濟發(fā)展，合理利用財政資金提供支撐。