行政事業單位預算內部控制的創新

何葉

（海南省安寧醫院，海南 海口 570206）

行政事業單位的內部控制比企業的內部控制更為重要，因為行政事業內部權力結構更為單一，且沒有經濟效益產生，如果缺乏內部控制，可能會長期依賴財政資金低效運行而不能夠及時發現問題。盡管《行政事業單位內部控制規范（試行）》已經運行達8年之久，各行政事業單位內部控制建設工作都在有序推進，并且取得了一定的成效。但是由于受到行政權力思維的主導，各單位的內部控制還有相當長的一段改革之路要走。預算管理作為行政事業單位的硬約束，既要遵守《預算法》，又要按照《規范》的要求執行，這就要求建立強力的硬性約束機制，確保財政資金高效使用。

一、行政事業單位預算內部控制創新的必要性

（一）行政事業單位比企業更需要內部控制

根據COSO最新《風險管理框架-戰略與業績的整合》，風險和機會被等同視之，在此背景下內部控制的地位進一步提高，從過去的會計控制向全面控制轉變。相比于企業，行政事業單位預算更需要強大的內部控制體系來應對可能發生的各類風險，減小政府的財政資金壓力，將單位的結構治理、內部控制和風險管理相結合。我國行政事業單位除了依靠財政資金之外，還有工程項目和事業收入，一些單位還有自己的小金庫，總體來說，財務管理還不夠規范，受到單位內部權力體系的制約較大，透明度較小。預算管理方面觀念陳舊、編制隨意、監管不力，缺乏有效的硬約束，因此資金利用效率較低。要解決這一問題，必須要建立更為強力的內部控制體系。

（二）緩解特殊時期行政事業單位的財政資金壓力

李克強總理不止一次指出，各級政府要過緊日子。在全球特殊時期，行政事業單位必須要積極地貫徹總理的指示，改變過去大手大腳的習慣，學會過“緊日子”，堅決杜絕浪費，提高財政支出的普惠性和公共性。正如總理所說，行政事業單位過緊日子是為了讓老百姓過好日子。過去我國行政事業單位財政管理存在的一個最嚴重弊端就是沒有把錢花在刀刃上，沒有將指出落實到緊要處，缺乏精打細算的思維。因此，為了提高財政政策效率，就要提質增效，確保財政支出切實落實到剛性和必需的支出上，能夠產生最大的經濟效益和提升全民的福祉，嚴防跑冒滴漏現象。要實現這一目標，必須要加強行政事業單位的預算內部控制，減小財政支出的壓力。

（三）預算內部控制是行政事業單位體制改革的需要

當前，我國行政事業體制改革正在不斷深化中，一方面要繼續發揚新時代中國特色社會主義制度的優越性，鞏固現有政治制度，構建新時代行政事業單位的組織模式。另一方面要轉變行政事業單位的職能，提升鞏固服務的能力，建立以經濟效益最大化為目標的管理體制。因此，就要以預算管理為起點，將全面預算和績效管理結合起來，通過財務制度的改革來推動行政事業單位體制改革。

二、當前行政事業單位預算管理內部控制的現狀和問題

（一）當前行政事業單位預算管理內部控制的現狀

我國行政事業單位預算管理內部控制體系正在逐漸推進，并且取得了一定的成效。預算包括收入預算和支出預算，前者包括財政撥款、事業收入、上級補助、下級單位上繳、經營收入、債務收入、投資收入、其他收入等預算收入，支出預算包括行政、事業、經營、上繳上級單位、補助下級單位、投資、債務、其他等方面的支出。一般行政事業單位依賴財政撥款，典型如政府機構和各級公立院校等。預算報表在年底編制，送上級財部門審批，因此在年底時壓力較大，編制報表各行政部門的一把手往往有決定權，比如發生不可抗力等因素，需要調整時，由一把手和相關部門協調。盡管目前各個單位的預算編制日益規范化，內容完整，項目科學，編制準確，職責分工也日益明確，決算管理不斷強化。但是從權力架構上來看，內部控制缺乏制衡機制，還有很長的路需要走。

（二）當前行政事業單位預算管理內部控制的問題

首先，單位沒有建立完善的預算內部控制機構，一般都由領導辦公室承擔內部控制管理的決策職能，對一把手缺乏監督。各個科室都在行政機構的領導下執行內部控制，監督人員既不獨立，也不明確，這導致內部控制工作無法落實。眾所周知，內部控制在行政事業被視為是“得罪人的差事”，如果不落實權責，沒有明確的監督機制，那么最后內部控制就會淪于形式。和企業相比，行政事業單位依靠審批授權的方式，內部控制部門和執行機構平級，工作開展受到的束縛較大。其次，由于行政事業編制有限，政府還在進一步壓縮財政供養人員，很難設置新的編制崗位，而傳統行政人員承擔內部控制的工作則往往投鼠忌器，羈絆于各種人事關系，不能真正起到監督作用。比如一些高校由教師兼任內部控制工作，導致專業性較差，加之沒有將績效考核與關鍵崗位責任制相結合，導致內部控制缺乏激勵機制，過于依賴行政命令進行控制。從項目申報、預算編制審批、預算執行、預算調整到決算管理和績效評價等各個環節都不能得到有效控制。加之當前很多行政事業單位的財務信息不透明，信息化基礎薄弱，給內部控制也帶來了較大的問題。第三，在預算業務上編制隨意性大，單位人員沒有廣泛參與進來，預算質量低下。項目申報和審批的流程更為簡單，論證不充分，沒有經過內部控制流程的處理。由于各個部門和科室之間的溝通不及時，內部控制的協調性較差。在預算執行上，缺乏有效的法律約束，因此很多預算執行流于形式。決算審批流程也較為簡單，準確性、完整性、全面性都有待提高。最后，行政事業單位和經營性企業不同，因為缺乏生產經營性活動，因此風險評估意識較為薄弱。所以往往在預算編制過程中缺乏信息公開意識，工作效率較低，因此很難控制巨大的浪費風險。沒有企業的經營壓力，人員上升通道受到新政審批和人事關系的限制，缺乏有效的激勵機制，這些事業單位根深蒂固存在的問題都會導致內部控制流于形式，財務預算往往一支筆審批，導致與實際需求不符，沒有將資金用于最要緊的地方，浪費和務必現象較為嚴重。

三、行政事業單位預算內部控制體系構建的創新路徑

（一）建立完善的內部控制機構

明確行政事業單位預算內部控制體系的職能目標，完善單位預算的組織架構和治理體系，嚴格制約一把手的權力。明確崗位權責，將責任落實到每個人，在此基礎上構建內部控制組織機構，建立內部控制領導小組，由單位領導和各科室分支領導擔任。領導小組下設專業辦公室，管理各個內控執行機構，為了避免內部人控制現象，由上級派駐的紀委干部負責監督檢查，確保內部控制執行有力。對于行政事業單位來說，最為重要的一點就是通過治理機構的完善來提升內部控制機構的獨立性，一方面要通過權力架構和工作流程的挑戰來限制領導的權力，另一方面確保內部控制機構不受制于其他各個部門。內控部門不能被財務負責人的領導，也不受到單位內部權力部門的限制，有獨立的運行體系。針對我國事業單位的特有體制和當前基層黨建工作的開展，建議讓黨政機關承擔這一職能，讓黨組織更好的發揮實際工作的作用。這樣既能夠利用黨組織的權威監督行政部門，又能夠發揮黨建工作的實效性，將黨建工作和預算管理結合起來，滿足了內部控制機構的獨立性和權威性要求。

（二）以黨員干部為骨干構建內部控制環境

要構建內部控制的良好環境，就要讓全體職工都參與到內部控制工作當中，這樣一方面可以彌補專業內部控制人員的不足，另一方面可以在單位內建立內部控制的意識，還可以幫助各個部門之間協調內部控制的工作。要以黨員干部為骨干力量，以黨委為核心領導的各級黨組織部門要承擔起內部控制的實際業務工作，改變過去單一以宣傳、學習和教育為主的工作形態，切實利用自身的權威性做好內部控制工作，將內部控制工作和行政工作相分離。如，組織黨員干部進預算管理內部控制的專業工作培訓，選拔優秀的財務專業黨員進入到內部控制系統當中，提升內部控制的專業性。同時黨組織機構還可以和紀委等機構展開充分的合作，成立監督檢查和評價機構，確保內部控制能夠在充分的監督下有力執行，這樣內部控制環境將會大大改善。

（三）健全預算管理內部控制制度

確立內部控制的原則、目標、流程、內容，明確規定審批流程、權限和程序等，確保個人在授權范圍內執行權力。建立全員參與、全過程控制的全面預算管理體系，重點管控單位資金走向，嚴格按照內控手冊進行作業。將預算管理和業務過程結合起來，滲透到業務實施的每個環節，這樣就能夠有力避免業務過程中的務必現象。行政單位可以用二維碼的方式即使上傳業務，錄入后臺全面預算管理系統，避免資產浪費。比如在設備維修上，每次維修都要上傳相關憑證，方便內控人員檢查。在預算外資金上繳財政賬戶的過程中，也要建立專項管理制度和監督機制，防治舞弊現象的發生。從項目申報到績效評價都要建立完善的監管制度，落實監督檢查工作，通過預算管理內部控制優化設計和考核機制的完善強化內控執行。

（四）推動事業單位治理模式的創新

和企業相比，由于缺乏盈利機制和現代企業治理結構，事業單位更容易發生舞弊和腐敗等現象，要完善集體決策制度，重大預算管理問題采用委員會投票制，并且在黨委的監督下才可以執行。同時在事業單位內部建立權力制衡機制，將黨員干部、廣大群眾都納入權力監督體系當中，為了提升內部控制的執行力，確保信息公開透明，事業單位的預算管理應該依托信息化技術，全面引入預算管理和執行系統，并且通過財務共享中心等模式，實現信息透明，黨員干部根據權限可以調用各類預算和決算信息，廣大職工也可以根據實際情況在云平臺上查閱相關信息，這就建立了全員參與的治理模式。