論對監察權的監督

劉用軍

(河南財經政法大學 刑事司法學院，河南 鄭州 450046)

《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)已于2018年年初通過，監察體制改革的基本框架已定，新型監察權正式走向中國歷史前臺，但對于監察權及其運行的具體規律認識尚不完全明晰，這就包括對監察權的性質、對監察權運行的監督等問題。事實上，監察權看似橫空出世，但也有其歷史必然和現實正當性，這就要放在中國共產黨作為唯一執政黨治國的歷史邏輯和現實形勢下來加以分析研判。有了這一視角，我們才擁有理解和把握對監察權如何監督問題的鑰匙，就可以在客觀上構建具有中國特色的監察權運行監督機制。

一、監察權及對監察權的監督之本質

根據《監察法》的規定，監察機構擁有監督、調查和處置三項權力，且紀委和監察機構合署辦公，由此看來監察權的確已經是一種集中、權威、統一的權力了，這對于遏制腐敗現象，預防職務犯罪，構建公職人員的廉潔意識，無疑是具備了更好的條件，但如何防范它的不當越界，使立法目標更好地實現也是一個新問題。對此，不少學者指出，監察權是現有憲法監督、立法監督、司法監督、政黨監督、行政監督之外的一種新型監督權力，因而對監督權的監督應遵循橫向制約模式，用一種平行化思維來構建[1]。監察權在法理上是具有鮮明政治屬性的監督權，因而應以權力制約權力的法理來接受其他公權力的制約和監督[2]。還有學者從監察權與司法權銜接制約的關系考慮，認為監察權的應然屬性是行政權，調查和處置也都具有行政權的樣態，應通過人大立法監督和自身監督兩種途徑來防止監察權力濫用[3]。也有論者認為，現行監察權傳承了優秀傳統文化并超越了傳統，以法治化的監督制約新面目展現出來，對監察權的監督則要通過公民監督、黨委監督、人大監督、平行機關(政府、人民檢察院、人民法院)監督、刑事訴訟程序監督來實現[4]。

上述對監察權定位、屬性或本質及運行監督機制的認識，雖然是研究這一嶄新事物所必要的，有利于豐富我們的理論與制度，但對在中共領導下監察權確立的歷史和現實背景缺乏考察，對《監察法》本身規定的分析雖有現實性，但又囿于制度表面，缺乏深層性的思考，因而對監察權的監督運行判斷都缺乏中國特色社會主義自身的根基而不具有徹底系統的理論自洽性和合理性。譬如監察機關根本不是基于司法權運行的視野進行改革的，將其與司法權并列進行權力配置分析存在定位錯誤。再譬如以橫向權力制約來構建對監察權的監督機制，實質上是借鑒西方分權理念的產物，其與我國政治制度的差異性必然難以對我國監察權具有通用性解釋力。繼承發揚優秀傳統文化是監察法的重要精神內涵，但發揚傳統和現實改革創新畢竟不能混同，還需要更多的當前政治環境的理解。

要理解和構建好對監察權的監督，首先必須領會監察權的本質。2016年開始的這場監察體制改革具有如下特殊性，現實腐敗形勢異常嚴峻，反腐制度供給不力，然而這場重大的改革卻來得非常迅猛，并沒有像以往法治改革那樣有充分的醞釀，依靠汲取西方法治先進經驗來做鋪墊或參考，因而這就給我們思考和認識這一新的權力帶來了很大困惑。但是，其沒有橫向和縱向歷史經驗的集錦不代表沒有中國共產黨自身成長和新中國治理探索的經驗，不代表不具有中國特色社會主義政治和司法制度自身的邏輯性需要，甚至也只有在事物自身的內在秩序中才能瞅見其埋在過去的種子。換句話，我們對監察權的認識乃至延伸出的其他問題都需要一種內觀性視野，才能真正判別監察權的本然面向和規制路徑。在內觀性視角看來，監察體制改革及其設立的監察權就是一種黨和國家對自身肌體也即公權力階層的自我革命、自我去除腐肉爛肌、自我監督，因此，監察權本質上就是一種中國特色的自我監督權。我們從幾個方面來展開詳細分析。

首先，在改革的緊迫性上，監察體制改革前和監察法實行的當下，都面臨著十分嚴峻的腐敗犯罪形勢，即使現在我們借助新體制打擊了一大批老虎蒼蠅，但只是取得了壓倒性勝利，并未取得完全勝利，反腐永遠在路上。監察機構改革就是要讓監察權有能力來通過打擊職務犯罪，重塑公職人員的職務廉潔觀念，重建風清氣正的政治生態。改革很大程度上是不得不改，現實形勢決定了不改革對黨風黨紀乃至對執政合法性都可能帶來沖擊，必須有王佐斷臂的勇氣來自我革新，以保持黨自身的先進性和執政的永固性。

其次，在改革的目的上，是要構建一套不同于以往的高效、權威、統一的腐敗治理和預防機制，構建一套可以長期對公權力階層進行有效監督從而保持公職人員廉潔性的制度屏障。正像《監察法》所言，堅持標本兼治、綜合治理，構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制，這既是彰顯我國國家治理體系和治理能力現代化的新成就，也是凸顯中國特色社會主義政治制度的優勢。

再者，在監察主體和對象上，監察的實施者是黨的紀律部門和國家監察機關合署后的機構，紀委在監察權中的存在就賦予了監察權本身的至高監督性，因為紀委代表的是執政黨的執紀部門，某種意義上是代表執政黨的至高監督，顯然作為領導黨和執政黨的監督，對全體對象而言，就是一種對執政階層和國家權力階層的內部監督。另外，監察對象全覆蓋，但全覆蓋的范圍是行使公權力的公職人員和有關人員，這說明監察權所要規制的對象是執政和統治階層，是在權力階層內部進行的。顯然內部就是監察權生存的基本環境，在這個意義上也是內觀的，其整體內觀性就意味著其自我監督性。

最后，在監察權基本職能上，監察權的首要職能或第一職能是監督[5]。《監察法》將監察權的職能并列為監督、調查和處置三項，但監督是根本性的，調查和處置理應是監督的特殊表現，是保障監督實現的途徑和手段，監督才最能覆蓋、最能代表監察權的職責。如此一來，無論是在黨內層面從從嚴治黨、提升黨的執政和治理能力角度，還是在整個受黨領導的國家權力階層層面、保障黨和國家權力肌體健康不被腐蝕角度，在中國特色的政治體制下，這種監督都不屬于任何自由主義政體中權力分立意義上的監督，而只能是內部權力自我監督。

上述論述的基本結論是監察權本質上是黨和國家自我監督的權力[6]。事實上，中紀委國家監察委在監察法釋義中也確定監察委是實現黨和國家自我監督的政治機關[7]。在這種認識邏輯支配下，對監督權進行監督，以規制監察權合法適當運行，在本質上也就具有邏輯的順應性而是一種內部自我監督，不是一種外在的他律性監督。試想，在自我監督內部如何構建不屬于內部的外部監督呢？因此，前述基于西方監察權發展和自由主義思想支配下的權力分立制約性視角，就因其本質上是平行權力之間的外部監督，而不符合我國監察權構建監督機制的基本條件，對以刑事訴訟為中心來構建平等的外部監督機制的視角，也自然不屬于對監察權本質的認識而無法產生預期效果。此外，中國歷史傳統中的監察雖屬于權力階層內部監督，但這種監督因最高權力者皇帝的例外而只能是內部局部或有限范圍的監督，對這種監察的制約監督也因皇帝的外在性而無法成為全覆蓋意義上的內部監督，故上述考察和借鑒均有其局限性。

那么，在對監察權監督遵循內部監督為本質的構建思路上，又應當如何認識《監察法》專章所設定的對監察機關和監察人員的監督，以及中央對監察機關監督執法所提出的強化監督制約，防止濫用權力，防止“燈下黑”，保證國家監察權正確行使，對執紀違法、執法違法“零容忍”，并進一步如何認識其具體落實機制，就是下文要解決的問題。

二、基于政治和司法層面對監察權的常態監督體系

任何權力不受監督制約都會發展為權力濫用，而監察體制改革的動因就是要遏制已經較為普遍存在的職務權力濫用，這種改革的邏輯也自然不能使自身置于事外。遵照前述認識，根據監察法規定，對監察權的監督制約需要從政治監督和司法制約兩重維度來認識。

監察權作為黨和國家自我監督的權力類型，在中國特色社會主義政治體制下，具有西方社會所不具有的政治性，也就是說監察權首先是一種中國特色的政治性權力，然后才是作為政治性權力具體實現形態的業務制約性權力。監察權作為政治性權力的判斷來自于監察機構屬于政治性機構的定位[8]，在改革者眼中，監察機關監察監督是政治活動，執行的是政治任務，故政治屬性是第一屬性[9]。我國臺灣地區學者在學理上也指出，“監察在政治功能上和政治機構中早已成為必不可少的治道和治具”[10]。但是，當前監察權的政治屬性在理論上還存在爭議。有論者認為監察委作為政治機關缺乏憲法根據，也沒有黨章和各類黨內法規依據，特別是其政務處分和刑事調查均不是政治行為[11]。也有論者將監察機關定位為政治機關，那么就會推理出監察對象涉嫌的是政治犯罪的錯誤邏輯[12]。上述認識混淆了監察機關的基本性質、基本職能和具體職能的區別，將監察機關作為政治機關承擔政治監督的第一職能、基本職能和具體的業務職能混在一起，從而把政治監督等同于具體辦案，具體辦案等同于政治監督。而事實上，厘清兩者十分關鍵。

監察機關的政治機關定位決定了監察權首要職能的政治監督屬性，監察機關政治監督屬性在監察對象身上的展現決定了監察權的業務屬性。如前所述，監察權本質上是黨和國家自我監督的權力形式，黨的紀委和監察委合署辦公就是要將黨內監督延伸至國家權力階層。顯然，“黨的執政地位，決定了黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最基本的、第一位的”[13]，“強化黨內監督是為了保證黨立黨為公、執政為民，強化國家監察是為了保證國家機器依法履職、秉公用權”[14]。作為執政黨治黨治國重要手段的黨內監督在紀委和監察委合署辦公的監察機關內部以監察權權力形態展現出來時，就表明改革之前的黨內監督已經演變為對黨和國家權力階層的全面監督，黨內監督屬于政治監督，黨和國家的自我監督也屬于政治監督。正是為了強調這一點，紀委監察委合署辦公后，監察委員會才不設黨組，因為其本質上就是黨的工作機構[15]。

監察權存在的根本任務是反腐敗，而在《監察法》出臺的現實背景下，中國權力階層的腐敗問題對于黨的執政和國家長治久安而言，都已經遠遠躍出單純意義上的職務違紀違法和職務犯罪層面，反腐敗問題已經上升為“關系到黨和國家生死存亡的高度”，“是我們必須抓好的重大政治任務”[16]。因此，監察機關的政治屬性和監察權的政治性是由中國的政治體制和現實問題所決定的，反腐敗問題雖然表象上是一個法律問題，但在實質上卻具有西方所不具有的高度政治意義。

監察權的監督要維護的是國家執政肌體的健康，其所擔當的政治監督功能決定了對監察權本身的監督具有同樣的政治屬性，只有政治監督才能配屬和它監督的權力同樣的層級，因此，政治監督是對監察權監督的首要監督形式。比較關心的是這種政治監督如何表現，如何運作。根據《監察法》的規定，監察機關內設專門的監督機構來履行這一職責。由于監察機關和紀委的合署，這也意味著是黨的紀委的內設監督機構，而執政黨內部的監督和執政黨對國家權力的監督是常態形式上最權威的監督。由此完全可以推出，如果監察權對黨和國家權力階層的政治監督能夠得以實現，那么，對監察權自身的政治監督也將能夠實現，這兩者看似不相關實則密不可分。監察權貫徹得好，一定是對監察權自身的監督實施得好，如果監察工作中存在不少的錯誤和濫權，那么監察權的自身監督也一定存在問題。

將對監察權自身的首要監督屬性定位在內部的政治監督上，并不意味著監察權在外部運行中沒有其他業務制約。監察調查的刑事案件要經過檢察機關的審查才能起訴就是一種外部司法制約。但司法制約不屬于對監察權的監督，因為監督和制約雖然都具有控權性，但其權力來源和控權方式不同。“具體而言，監督是指權力委托主體或受其委托對權力代理主體的控制，以保障權力行使符合委托意圖。監督意味著權力代理主體可以擁有完整事權，只有在違背委托方意圖時，才會受到制裁。而制約則是對事權進行分割，從而保證權力主體之間的相互鉗制，以防止任何一方濫用權力。”[17]

在對監察權的自我監督制度安排中，監督的委托主體是各級黨委、上級監察機關和本級監察機關，代理主體則是本級監察機關，也即很大程度上經常性的代理主體和委托主體都是本級監察機關，是監察權自身內部監督，這種監督具有全面性、系統性和整體性。而對監察權的外部制約則不具有全面性而只能是分割事權制衡。《監察法》規定，監察調查的刑事案件需要經過檢察機關的起訴然后付諸審判，檢察機關審查起訴的證據和事實認定標準按照刑事審判的要求進行。《監察法》也明確規定，監察調查的證據要遵照刑事訴訟的要求，這就意味著檢察機關、審判機關基于檢察權、審判權對監察權的審查只能是事后的，也是部分的，不進入刑事訴訟程序的案件就不可能受檢察權、審判權監督。譬如既不能對監察立案活動進行審查，也不能對監察調查的違紀違法案件進行制約。由此看來，檢察機關、審判機關基于司法權力對監察權的制約是有限的，這也是《監察法》總則規定的監察機關與檢察機關、審判機關相互制約原則的內涵體現。因此，不難發現，監察權自我監督權是在一個宏觀性的、全面的政治性系統內運行，視野高，站位遠，承擔的是政治責任，而司法權的案件審查、審判制約是在個案上的純粹法律事務系統內運行，兩者功能、重點、機制不同，但卻共同擔當著維系監察權正常運行的重任。盡管如此，認為對監察權的監督要靠司法權制約而不是內部監督的聲音仍然不小，需要認真加以回應。

三、以分權性司法制約統領對監察權監督之批判

如上所述，對監察權進行監督的自我監督是主要監督形態，而基于分割事權的事后司法制約屬于補充監督形態，兩者不在同一個層級或渠道上，后者權力位階明顯低于前者，故以司法制約取代監督或制衡監督并不符合我國《監察法》的制度設計，但仍有不少學者認為司法權和監察權具有同等位階，因而主張司法制約才是監督監察權的最高、最合理渠道。正如其所言，國家監察權和檢察監督權一樣，都是人大憲法監督之下的專門監督體系組成部分，國家監察權和檢察監督權都要服從和服務于人大憲法監督權，只不過國家監察權是對公職人員即“人”的監督，檢察監督權是對國家機關即“職能”或“事”的監督[18]。且監察機關行使的十二種調查手段除留置措施外，幾乎與刑事訴訟偵查措施完全相同[19]，因而監察法和刑事訴訟法不存在誰具引領性問題[20]。反而應當以刑事訴訟為視角，對監察委員會權力進行訴訟化配置[21]。或者，建立一種由檢察機關介入監察機關調查過程的制衡監督模式[22]。

上述把我國監察權位階看低使其與檢察權平行的認識自然會帶來對監察權監督機制的不當判斷。我們首先看監察權的位階。從外在形式來看，監察權、司法權的主體都由人大及其常委會產生，對立法機關負責，共同統一于憲法監督之下，形成了立法機關之下的“一府一委兩院”的組織結構，也因此產生了監察權與司法權的“平等性”。事實上，基于紀委和監察委合署辦公的特殊安排，監察權地位因此就有了質的飛躍，形成了一種新型復合型國家權力[23]，其典型特征是政治監督性。從政治屬性上講，雖然我國的各級權力機關都要講政治，都具有政治性，但政治性的意識、思想指導和政治性的工作內容是有區別的。監察權和司法權在這里的區別就在于，監察權的工作內容具有政治性而不僅是思想意識要講政治，而司法權運行卻是思想意識講政治而不是把政治作為工作內容。從這個意義上才說明，監察權的第一職能是監督而不是辦案，監察委員會是監督機關而不是單純的辦案機關[24]。而如果將監察權和司法的辦案權等而視之，也就陷入了用刑事思維方式考量反腐執法活動的學科本位的局限[25]。從法理上思考，檢察權、審判權系代表人民行使司法權，是一種受人民之托為民司法的服務權力，而監察權雖然也是為人民服務并接受人民監督，但黨的權力本身在監察權中有直接體現，故監察權中內涵了對整個國家和人民進行領導的執政黨的權力，和司法權受人民之托行使相比，監察權則具有領導人民的屬性。也因此，有學者認為相對于刑事訴訟法，監察法在整個法律體系中處于源頭性、引領性的重要地位[26]。

其次，監察權對“人”的監督廣于檢察權對“事”的監督，其性質和意義也更為重大、重要，簡單地將“人”和“事”等同視之并不正確。監察體制改革之前，檢察權對“事”的監督就已存在，如果改革后只是簡單地將對“事”的監督從檢察機關調整到監察機關而沒有提升到對“人”的監督，改革就只是改了外觀。顯然，監察體制改革的本意就是要超出單純對“事”也就是從對案件辦理的層次，上升到對國家公權力階層的公職人員整體的監督上來，以保證國家執政肌體的健康，這里包含了預防、紀律處理與日常監督工作的常態性治理，將對“事”的監督融于對“人”的監督。也就是說，監察權首重在“人”，其次在“事”，對“人”監督就必然要求著對“事”的監督。所以，前述司法機關的司法制約只是在事權上與監察權有了分工，也只能在事權上形成事后制約，而無法對“人”實施監督，顯然，這種制約是不全面的。

再次，司法權不能對監察活動提出司法建議，但監察權可以對司法活動提出監察建議。也就是說司法權不能監督監察權，但監察權必然監督司法權。這就說明，司法權只是一種單一的確定刑事法律責任及其程度的權力，而監察權要更具有廣泛性，不僅僅是辦案，更主要是以實現執政階層的廉潔性為目標的治國性權力。

此外，將檢察監督與監察監督等量觀之，另一個論述缺陷是脫離我國的權力監督實際。按照理論上的概括，對權力制約監督的實現模式主要有四種：以權力制約權力、以權利制約權力、以責任制約權力和以法律程序制約權力[27]。我們國家不存在分權意義上的權力制約，權力分工倒是常態和目標，如決策權、執行權和監督權分工。但權力分工在我國實質上是內部分工，如行政權、司法權和監察權均是在黨和人大領導與監督下的分工。但是這種分工不是沒有層級的，對于監察權而言，由于紀委的合署而具有了對其他國家權力居高臨下的宏觀整體監督特性，所以，即使監察權和司法權之間有了權力制約，不僅不是純粹的外部分權性制約，更不是完全平等權力之間的制約，故以分權制約模式不適合分析對我國監察權的主要監督方式。

在對監察權監督的手段中實際是運用了責任制約權力模式的。《監察法》第六十一條規定，案件處置出現重大失誤，監察人員嚴重違法的，應當追究負有責任的領導人員和直接責任人員的責任。這種責任既是一種政治責任也屬法律責任，而借助內部監督機構和上級的監督來落實這種責任。至于以權利制約權力和司法程序制約權力雖在對監察權監督過程中也是存在的，但都不是本質。那么，以政治監督為主，以司法制約為輔的監督機制，又是如何能保證實現的呢？這需要從制度和實踐上來予以回答。

四、內部政治監督與外部司法制約的有機運行

按照上述設計，《監察法》所規定的內部監督(包括內設機構監督、上級監督和黨委監督)這一政治責任性自我監督，以及基于案件程序流轉的外在性司法業務制約，兩者構成一個符合中國政治體制的理性的對監察權的監督體系，那么這種監督體系的實施效度如何，將成為不可避免的疑問，尤其是在西方法權理念下擅長以權力分立和法律程序制約為權力監督基本模式的思維支配下，很難不質疑這種以政治責任、紀律責任為核心的監督模式。要回答這一疑問，就必須回到中國共產黨自我監督的政治特色上來加以分析。

第一，中國共產黨有自我監督的制度自信。制度自信是中國共產黨探索建設中國特色社會主義的基本要求，也是新時代習近平治國理政思想的重要范疇。中國道路和中國治理都是極具挑戰性的事業，包括監察體制改革在內的各項改革都是不斷積累建設和治理國家經驗的過程，是國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。用西方文化和西方制度鏡鑒中國有其必要性，借鑒中國傳統監察文化也有其合理性，但中國當代現實形勢也需要探索和堅持符合自身國情和文化的制度。對此，監察法對監察主體的要求、監察程序及監察責任都作出了規定。

《監察法》第五十六條要求監察人員必須模范遵守憲法和法律，忠于職守、秉公執法，清正廉潔、保守秘密；必須具有良好的政治素質，熟悉監察業務，具備運用法律、法規、政策和調查取證等能力，自覺接受監督。這是對監察主體政治素質、業務素質和職業倫理素質的全面要求，這種素質也是共產黨在普通黨員干部基礎上提出的更高要求，既需要遵循公職人員的素養，又要著力培養監察職業倫理，從而打造一支忠誠、干凈、擔當的監察隊伍。監察機構內部的工作程序設立也體現了對監察權合理運行的監督，如監察機關實行上下級領導機制、內部集體研究機制和負責人專門審批制度。其中將上下級機構設定為領導關系就有利于各級監察機關在實際工作中減少或排除各種干擾，依法行使職權[28]。《監察法》第三十一、三十二、四十二、四十三條對重要、特殊的事項實行集體研究決定，如是否符合向檢察機關提出從寬建議、調查方案的調整、留置期限的延長，這些事項的集體研究既體現了民主集中，又可以慎重用權，減少錯誤。此外，對監察立案實行負責人審批制和技術性調查措施的嚴格審批制，也體現了內部用權的審慎性和內部把關的自我監督責任。

第二，中國共產黨有自我監督的豐富經驗。與西方法權型政治不同，在中國共產黨選擇保障自身先進性的手段中，最難能可貴的是其自我批評、自我鞭策和自我監督制度。建黨近百年來，共產黨正是始終抓住思想建黨這一牛鼻子來確保自身擔當歷史使命能力的。除新中國成立前的延安整風運動、“三反五反運動”外，改革開放以來，根據特定歷史時期的現實背景共產黨至少開展了如下思想教育活動：“三講”教育、保持共產黨員先進性教育、黨的群眾路線教育實踐、“三嚴三實”專題教育、“兩學一做”學習教育、“四個意識”教育等。這些活動既對黨組織本身提出了為人民服務的基本要求，也對黨員個人修養、修為嚴格約束，結合起來，就是既講求“道”，也尋求“德”，而無論是“道”還是“德”實質上就是一種從長期治國理政視野出發的自我先進性教育。黨的十八大以來，黨中央又將從嚴治黨提升為全面從嚴治黨，并進一步修改完善了黨內法規體系，以實現依規治黨與依法治國的內外統一。當然，自我監督的歷程也出現過失誤，但共產黨始終不忘初心、繼續前行的根本動力之一還是自我監督[29]。自我監督或者說自我批評已經成為中國共產黨革命和執政成功的政治優勢和政治經驗。

第三，監察法和刑事訴訟法有良好的銜接與制約。有學者指出，監察調查與刑事訴訟的銜接，主要體現在程序和證據這兩個方面，通過刑事訴訟法的“反射性”作用，職務犯罪調查和刑事訴訟程序基本可以做到“無縫對接”[30]。顯然，兩法、兩權的銜接不僅是這一方面，至少還包含監察調查對刑事訴訟的限制，因為刑事訴訟法明確規定涉及監察調查的案件要遵循兩法。同時就刑事訴訟在個案質量和辦案程序上對監察權加以制約而言，這一說法也完全沒有問題，刑事訴訟的“反制”不僅對刑事訴訟必要而且對監察權監督的實現也完全正當。在現有監察法和刑事訴訟法規定的框架下，司法權的制約已經有了較為完備的實現途徑，從程序到實體主要體現在下述四個環節上。

在證據和事實認定問題上，監察法規定，監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致。以非法方法收集的證據應當依法予以排除，不得作為案件處置的依據。這表明，監察調查的刑事案件之證據適用標準就是刑事訴訟的證據標準，用刑事訴訟的要求來檢視監察案件既是監察法的授權，也是對監察權的監督。至于外界擔心司法機關是否敢于嚴格要求監察案件，是否一律“放水”過關的問題，也就是不敢以法制約的擔憂。從人性上講這難以避免，畢竟監察權的監督力量目前是具有巨大威懾力的，但是在司法機關手中的案件就是司法案件，就要承擔司法責任，如果存在嚴重問題而不制約，不僅是司法人員瀆職，也將面臨終身性的司法責任會不會落下來的壓力。因此，這一問題在制度的倒逼機制下，會有一個逐漸回歸理性的過程。

從案件質量上的反向制約不足所引發的擔憂主要涉及三個方面：審查監察案件是否適用不得強迫自證其罪原則？以證據體系認定事實是否適用排除合理懷疑原則？排除非法證據規則中非法證據的范圍以何法為準？從刑事訴訟法第一編總則第五章證據規定來看，該章將不得強迫自證其罪規定在其中，故對包括審查起訴環節在內的整個刑事訴訟具有約束力，審查起訴也包含這項審查，而在《監察法》第三十三條的規定中，監察機關的證據應當與刑事審判關于證據的要求和標準相一致，這就充分授權檢察機關審查監察案件證據，可以運用不得強迫自證其罪原則來加以反向制約。《監察法》第四十條要求監察案件調查終結定案時做到形成相互印證、完整穩定的證據鏈，而刑事訴訟法要求起訴案件的標準是，綜合全案證據，對所認定事實已排除合理懷疑，這表面上出現了監察印證證明和刑事訴訟心證證明的沖突，事實上，印證和心證并非不相干，印證不是機械的表面聯系，心證也不能只有心理認識。正確的印證是符合心證下的印證，無合理懷疑也是外在證據支持下的疑點排除，在這一問題上，只要從理論上闡釋和實踐中正確把握就可以解決。換句話說，以無合理懷疑來審查是否印證成立也是符合兩法精神與要求的。關于非法證據的范圍，表面上看，《監察法》第三十三條第三款，以非法方法收集的證據應當依法予以排除，不得作為案件處置的依據，要比刑事訴訟法關于非法證據的限于言詞、實物和電子數據證據的認定更寬，只要屬于非法就不能使用，但結合前述三十三條第二款，則又回到了問題的原點，按照刑事訴訟的證據要求認定證據。因此，監察案件中非法證據的認定應當依據刑事訴訟法進行，除非監察法及監察法規做出特殊規定。這樣，在排除非法證據層面上，司法權也可以理直氣壯地進行反向制約。

在不符合起訴要件的補充調查，以及需要做出不起訴處理問題上，監察法的規定體現了監察權和檢察權之間的雙向監督制約。譬如在補充調查問題上，監察法和刑事訴訟法對此都做了相同規定，即檢察機關有權退回補充調查，也可以自行調查，但這一條款的監察法立法早于刑事訴訟立法，其背后的蘊含顯然是監察權對檢察權制約的高度尊重。在對監察案件的不起訴問題上，監察法做出了需要上一級檢察機關批準的規定，這不能體現檢察權對監察權的制約，倒是突出了監察權對檢察權的主導性，但是，檢察權的“反制”也是存在的，即退回調查和最終的不起訴這種事后制約仍然是存在的。下表正反映了某些地方檢察機關對監察案件在退補問題上的制約(1)陳小煒著：《退回補充調查及自行補充偵查監檢銜接問題研究》，2019年11月蘇州大學國家監察研究院首屆學術論壇會議論文，未發表。作者是地市檢察院員額檢察官。其統計時間是2018年4月1日至2019年3月31日，收集方法是采取調閱內卷和數據報表、查閱電子卷宗和文書，以及隨機訪談和發放問卷。。

案件及退補地區 職務犯罪案件數(件)退補一次(件)退補兩次(件)自行補查(件)補查總量占比A市6321411.1%B市3930212.8%C市860067.0%D市552015.5%合計24371138.6%

這些部分數據顯示，退補率在5%～13%之間，可見業務制約并不是不可能。

另外，在監察案件移交審查起訴后，監察法規定被留置人員需要先行拘留，拘留期限內檢察機關有權采取合適的強制措施，如果決定取保候審或監視居住，那么這種較輕的強制措施與對應于逮捕的留置而言，也體現了檢察權對監察權的制衡。在認罪認罰從寬問題上，根據《監察法》第三十一條規定，其適用對象小于此后修正的刑事訴訟法之規定，但監察機關從寬的建議并不對司法機關產生拘束力，決定權還在司法機關。甚至來說，案件進入刑事訴訟程序后，認罪認罰從寬的適用范圍是否相應調整為按照刑事訴訟法的規定，在理解和實踐中還存在一定的爭議，這也是司法權對監察權的一種牽制。

綜上，對監察權的監督，已經形成了直接、宏觀、核心和日常化的內部政治監督，和間接、補充性的司法業務制約這樣兩重監督體系，并涵蓋了監察案件的事前、事中和事后，既監督了監察主體的紀法觀念、倫理操守，也監督了監察案件的業務水平，因而能夠實現監察法所要求的對監察權的監督。

五、結語

當然，除上述監督機制外，對監察權的監督還存在其他輔助途徑。根據《監察法》第七章的規定，監察機關還應當接受民主監督、社會監督、輿論監督。這三類監督實質上是權利對權力的監督，是現代民主法治社會的普遍性制度，是公民的基本政治權利。譬如美國的法庭之友制度、日本的檢察審查會制度以及西方法治社會的第四種權力——輿論監督權，都對西方政治制度和司法權運行具有制約作用。我國憲法規定，社會和公民有對國家機關提出批評，進行建議、申訴、控告、檢舉的權利。可見，全體國家機關行使的國家權力都應當接受三類監督。但這三類監督并不能構成對監察權內部監督和外部司法制約之外的常態性監督形式。因而，監察權的正常運行不能沒有三類監督，但探究常態意義上對監察權的監督機制問題，三類監督不能在列。

人大監督是監察法規定的另一種對監察權監督的形式。人大的監督對于充分發揮監察職能，防止監察權濫用十分重要。根據《監察法》規定，監察機關要接受人大及其常委會的監督，并聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告，縣級以上人大代表及常委會成員有權對監察工作詢問或者質詢。對于這種監督，有兩方面需要注意：第一，各級監察委向人大及其常委會匯報的只是專項工作而不要求全部工作；第二，縣級以上人大及其常委會會議期間，可以對監察工作提出質詢。由此看來，人大監督雖然位高權重，但主要是在會議期間開展，對監察權監督受到時空限制，無法承擔常態性監督工作，而且和法院、檢察院接受人大監督有所區別，監察委只就專項工作向人大及其常委會匯報，這導致人大監督監察權的方式受限，故人大監督也無法成為常態性監督機制。

總體而言，監察體制改革對我國政治體制和司法體制完善的重要性不言而喻，但《監察法》規定還比較粗疏，不正確履行監察權或濫用監察權的可能性客觀存在，因此，對監察權正當運行的監督機制的理解和構建必須高度重視。只有對我國監察權制度設計有更清晰的領悟，才能保障監察權的合理運行，也才能對監察權實施最好的監督。