科層治理與組織合法性：社會(huì)組織協(xié)同應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的雙重邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑

李凌鷗

（廣東省團(tuán)校青少年與社會(huì)工作系，廣東廣州， 510545）

2020年，新冠肺炎疫情爆發(fā)后迅速發(fā)展為公共危機(jī)事件。由于中央及時(shí)部署，使得“中央?地方?基層”上下一盤棋，政府和社會(huì)兩大場(chǎng)域的主體在協(xié)同中承擔(dān)了相應(yīng)的抗疫角色。疫情危機(jī)應(yīng)對(duì)凸顯了我國(guó)國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)，以及科層治理強(qiáng)大的“自上而下”動(dòng)員能力，驗(yàn)證了韋伯提出的“任何有組織的團(tuán)體唯其實(shí)行‘強(qiáng)制性的協(xié)調(diào)’才能成為一個(gè)整體”的觀點(diǎn)。[1]然而，在疫情爆發(fā)初期出現(xiàn)的問題應(yīng)當(dāng)引起我們的重視。“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的提法給我們的啟示是：組織機(jī)構(gòu)一方面會(huì)由于觸及現(xiàn)實(shí)而產(chǎn)生責(zé)任、理性、合理化的要求，另一方面在危險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)下會(huì)突然失去作用，而本來它們是因能夠制服危險(xiǎn)而合法存在的。[2]社會(huì)組織對(duì)與政府建立突發(fā)事件協(xié)同治理關(guān)系的必要性有較高認(rèn)識(shí)，但仍有11.5%的社會(huì)組織沒有與政府取得任何聯(lián)系，原因是沒有考慮或沒有必要或沒有渠道。[3]當(dāng)代公共危機(jī)頻發(fā)為政府和社會(huì)組織創(chuàng)設(shè)了良好的合作情境。任何的議題都必須置于特定情境下討論，以這次新冠肺炎疫情作為切入點(diǎn)，本文嘗試從科層治理與組織“合法性”的視角對(duì)社會(huì)組織存在的治理困境做出分析。這對(duì)社會(huì)組織參與公共事務(wù)、應(yīng)對(duì)危機(jī)的治理能力的提升，對(duì)建設(shè)黨政主導(dǎo)下的社會(huì)協(xié)同治理共同體具有重要意義。

一、社會(huì)組織協(xié)同參與突發(fā)事件治理的現(xiàn)實(shí)難題

(一) 社會(huì)組織的內(nèi)涵與治理愿景

1. 內(nèi)涵

我國(guó)社會(huì)組織的產(chǎn)成、發(fā)展與國(guó)家治理的重大轉(zhuǎn)變相伴隨，因而具有明顯的轉(zhuǎn)型期過渡性特征，是一個(gè)包含范圍甚廣、極具伸縮性的概念。[4]本文根據(jù)研究需要將此次疫情背景下討論的社會(huì)組織分為以下五類：第一類有官方背景的群團(tuán)組織，如廣東共青團(tuán)、湖北省紅十字會(huì)等，扮演橋梁紐帶、中轉(zhuǎn)站的協(xié)調(diào)、管理角色；第二類是行業(yè)性的社會(huì)組織，如廣州市社會(huì)工作協(xié)會(huì)、廣州市社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)等，扮演行業(yè)動(dòng)員、鏈接資源的角色；第三類是官辦民營(yíng)的基層社會(huì)組織，如深圳的社區(qū)黨群服務(wù)中心、廣州的社會(huì)工作服務(wù)站等，這類組織的特點(diǎn)是“政府主導(dǎo)、民間力量推動(dòng)”；第四類為草根社會(huì)組織，如社工機(jī)構(gòu)、公益慈善組織等，這類組織服務(wù)領(lǐng)域廣，有極強(qiáng)公益性；第五類為社會(huì)自組織，一般未登記注冊(cè)而實(shí)際開展活動(dòng)，如社區(qū)社團(tuán)、互聯(lián)網(wǎng)明星粉絲社團(tuán)等，以非正式組織的方式靈活參與、提供公益服務(wù)。

2.治理愿景

從治理資格來看，社會(huì)組織是天然的治理主體。從治理價(jià)值來看，社會(huì)組織能有效彌補(bǔ)“政府失靈”留下的治理空白。從治理領(lǐng)域來看，社會(huì)組織參與治理的特定對(duì)象是社會(huì)事務(wù)，屬于“軟治理”范疇。因此，社會(huì)組織參與社會(huì)治理的合法性問題可以理解為社會(huì)組織作為治理主體的資格和行為能否得到“認(rèn)可”。在國(guó)家治理體系中，明確治理主體的角色定位是整個(gè)治理體系的基礎(chǔ)。但遺憾的是，即便社會(huì)組織被納入治理制度框架的今天，由于傳統(tǒng)科層治理環(huán)境的約束和路徑依賴等因素的影響，我國(guó)社會(huì)組織參與協(xié)同治理仍面臨“合法性”困境。

(二) 治理難題

1.結(jié)構(gòu)難題：“政?社”場(chǎng)域的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式導(dǎo)致社會(huì)組織治理邊界模糊

社會(huì)組織的結(jié)構(gòu)地位決定了其治理身份和治理程度。中共十八大報(bào)告明確了我國(guó)社會(huì)組織在社會(huì)治理中的“位置”——協(xié)同共治。協(xié)同共治說明社會(huì)組織參與社會(huì)治理離不開政府的主導(dǎo)，但是政府主導(dǎo)不等于社會(huì)治理主體間關(guān)系不平等，而是可以通過平等化促進(jìn)社會(huì)治理、強(qiáng)化政府的主導(dǎo)地位。受傳統(tǒng)科層體制影響，我國(guó)“政?社”間的關(guān)系特點(diǎn)依然是“中央集權(quán)與權(quán)力運(yùn)作中自上而下的單向統(tǒng)御關(guān)系下政社主從關(guān)系的行政文化”。[5]在現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)中，社會(huì)組織的治理主體資格并未徹底解決，“政?社”場(chǎng)域的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式導(dǎo)致社會(huì)組織治理邊界模糊。這種困境表現(xiàn)在社會(huì)組織與其他主體之間的不平衡關(guān)系上，如社會(huì)組織與政府，草根與官辦社會(huì)組織之間，社區(qū)社會(huì)組織與基層權(quán)力部門之間。官民二重性有悖于慈善組織的民間本性，政府的“角色越位”導(dǎo)致慈善組織的獨(dú)立性、公益性、運(yùn)作效率降低。社會(huì)組織與政府間的過度黏合使得社會(huì)組織主體治理邊界模糊，合法性嚴(yán)重不足，獨(dú)立性問題最終成為資源依賴基礎(chǔ)之上的合法性認(rèn)同困境，[6]社會(huì)組織常視作政府的“下屬單位”聽從行政指令，這些都成為社會(huì)組織作為治理主體的最大阻力。

2.制度難題：“垂直?管控式”的科層制導(dǎo)致社會(huì)組織治理合法性基礎(chǔ)不足

無論是官辦還是草根，我國(guó)社會(huì)組織在與政府的權(quán)力格局中長(zhǎng)期處于從屬地位。在基層社會(huì)治理方面，政府垂直管理的(村)居委會(huì)往往扮演“全能型”角色，而社區(qū)社會(huì)組織參與社會(huì)治理大多局部、階段性或象征性地參與。社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的行政合法性較低，[7]很少參與社區(qū)議事、協(xié)商決策等實(shí)質(zhì)性治理內(nèi)容，[8-9]一定程度上制約了其向縱深發(fā)展的治理。[10]現(xiàn)有政策文件以“發(fā)揮社會(huì)力量的協(xié)同作用”對(duì)社區(qū)社會(huì)組織提出治理要求，支持社區(qū)社會(huì)組織作為在地居民的溝通平臺(tái)和社區(qū)治理實(shí)踐的行動(dòng)主體去積極尋求“認(rèn)可性”身份。但制度安排并未跟上政策要求，加上傳統(tǒng)“官本位”思想，一些基層政府意識(shí)不到社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)和作用。現(xiàn)實(shí)與政策的錯(cuò)位，使得社區(qū)社會(huì)組織的參與熱情和自治力量未能充分發(fā)揮，當(dāng)社區(qū)真正發(fā)生危機(jī)時(shí)無法承擔(dān)其協(xié)同責(zé)任，出現(xiàn)短暫的“社區(qū)治理失靈”。

3.能力難題：科層弊端導(dǎo)致傳統(tǒng)社會(huì)組織在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代治理中出現(xiàn)轉(zhuǎn)型障礙

我國(guó)網(wǎng)絡(luò)的“去科層化”構(gòu)成了國(guó)家治理的新空間，也成為與傳統(tǒng)科層治理發(fā)生沖突的地方。這集中表現(xiàn)在科層治理單一命令服從、漫長(zhǎng)等級(jí)鏈條導(dǎo)致的信息滯后、森嚴(yán)的等級(jí)隔離分別與互聯(lián)網(wǎng)多元社會(huì)參與、民眾期待快速回應(yīng)、互聯(lián)網(wǎng)的開放性和無邊界性之間的矛盾等。[11]傳統(tǒng)社會(huì)組織在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代出現(xiàn)的能力危機(jī)，蘊(yùn)含著互聯(lián)網(wǎng)對(duì)于科層治理下的傳統(tǒng)社會(huì)組織的互構(gòu)式影響邏輯。[12]移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代快速的信息傳播縮短了輿論周期，也加快了危機(jī)爆發(fā)節(jié)奏，對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)組織的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力與公信力提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而傳統(tǒng)社會(huì)組織卻并未意識(shí)到利用互聯(lián)網(wǎng)“去科層化”的優(yōu)勢(shì)來實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理的跨界協(xié)作。以明星粉絲社團(tuán)為代表的新型網(wǎng)絡(luò)組織由于信息公開透明、跨界合作、響應(yīng)迅速、執(zhí)行力超強(qiáng)，與傳統(tǒng)慈善組織的信息不公開不透明、單一作戰(zhàn)、響應(yīng)緩慢、不作為的表現(xiàn)形成鮮明對(duì)比，共同引爆了網(wǎng)絡(luò)輿論場(chǎng)。傳統(tǒng)慈善組織在向互聯(lián)網(wǎng)融合過程中出現(xiàn)轉(zhuǎn)型障礙。

大數(shù)據(jù)時(shí)代，社會(huì)突發(fā)事件往往從互聯(lián)網(wǎng)發(fā)酵，公眾輿論隨后成為事件的“助燃劑”。[13]公益慈善組織成了現(xiàn)代技術(shù)與傳統(tǒng)組織發(fā)生激烈沖突和矛盾重重的場(chǎng)域。從輿情應(yīng)對(duì)效果看，社會(huì)組織存在回應(yīng)主體對(duì)訴求信息的過濾、偏離與消解等。[14]社會(huì)組織尤其是公益慈善類，具有信用導(dǎo)向特征，其聲譽(yù)管理比運(yùn)營(yíng)管理更為重要，一旦遭遇聲譽(yù)危機(jī)，直接損害組織信用、影響籌款業(yè)績(jī)，這些都決定了組織的生死存亡。尤其是科層化的傳統(tǒng)社會(huì)組織反應(yīng)緩慢，對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的處理依然遵循“沉默?控制式”“被動(dòng)式”的傳統(tǒng)路線，[15]導(dǎo)致傳統(tǒng)社會(huì)組織的輿情回應(yīng)成為輿情事件的高發(fā)區(qū)。

二、科層治理與組織合法性的邏輯詮釋：社會(huì)組織治理難題的雙重視角

當(dāng)代科層治理實(shí)現(xiàn)了高度組織化并塑造了國(guó)家治理的軌跡，但科層治理的弊端與社會(huì)多元治理需求的矛盾也日益凸顯，這一矛盾在社會(huì)組織身上的集中體現(xiàn)即是：作為外部環(huán)境的科層治理的約束與內(nèi)部治理?xiàng)l件的組織合法性不足，造成了社會(huì)組織在危機(jī)治理中出現(xiàn)行動(dòng)困境。一方面，現(xiàn)代多元治理不僅是多元主體的治理，還是社會(huì)組織在多種不同場(chǎng)域的治理。在科層治理的主導(dǎo)下，社會(huì)組織的一般合法性不足以支撐其參與多元場(chǎng)域的資格，其需要被賦予不同場(chǎng)域下的組織合法性才可以開展組織行動(dòng)。另一方面，各種新興社會(huì)力量的崛起與互聯(lián)網(wǎng)的影響，科層制的合法性基礎(chǔ)受到不斷沖擊，完全依靠等級(jí)制度和權(quán)力規(guī)則的治理模式已不太適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展，因此需要補(bǔ)充性機(jī)制來克服科層治理的不足。而作為社會(huì)層面的社會(huì)組織可以作為補(bǔ)充性機(jī)制實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代科層治理的理想。中共十九屆四中全會(huì)提出“社會(huì)治理共同體”概念后，社會(huì)組織協(xié)同治理的定位再次受到重視。但社會(huì)組織的“身份認(rèn)可”問題始終制約組織的參與空間及治理效能，也使得國(guó)家治理政策無法發(fā)揮最大化的政策效果。社會(huì)組織參與協(xié)同治理的研究一般圍繞社會(huì)組織和政府、市場(chǎng)等治理主體之間的互動(dòng)關(guān)系和治理邊界進(jìn)行討論。但國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界卻很少反思在現(xiàn)代科層治理背景下，社會(huì)組織參與協(xié)同治理所面臨的“合法性困境”，即社會(huì)組織作為治理主體的資格、治理價(jià)值和行為活動(dòng)是否被“認(rèn)可”，以及社會(huì)組織治理“何以可能”及“如何可能”。制度設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的前提和保障，應(yīng)將社會(huì)組織活動(dòng)需依賴的合法化條件嵌入治理轉(zhuǎn)型的總體脈絡(luò)中。[16]

(一) 組織“合法性”的理論淵源

合法性對(duì)組織十分重要，一方面它作為無形觀念演化為廣泛認(rèn)可的社會(huì)事實(shí)規(guī)范組織行為，另一方面它是組織獲得資源的基礎(chǔ)。[17]韋伯提出的“科層制”提供了一個(gè)審視國(guó)家治理制度邏輯以及官僚結(jié)構(gòu)運(yùn)作的理論視角，并以此提出權(quán)力、制度和組織運(yùn)作的依據(jù)：合法性基礎(chǔ)(Legitimacy)[18]，用來探討政府與法律權(quán)威為公眾所認(rèn)可的程度及某種信任。哈貝馬斯進(jìn)一步發(fā)展出法律合法性、社會(huì)合法性和政治合法性，認(rèn)為“合法性會(huì)影響組織的權(quán)威性和社會(huì)可接受度”。[19]之后，新制度學(xué)派將合法性的相關(guān)研究拓展至社會(huì)組織研究領(lǐng)域，認(rèn)為組織合法性是一個(gè)社會(huì)組織在特定社會(huì)環(huán)境中的可接受程度，包括其行為、價(jià)值等被認(rèn)為是合理合法的。即組織被特定受眾認(rèn)可支持時(shí)則具有組織合法性，反之則沒有。[20]這些觀點(diǎn)為社會(huì)組織治理合法性提供了理論依據(jù)。由此可見，合法性概念的張力非常大，可以在我國(guó)現(xiàn)有科層治理的制度框架內(nèi)為完善社會(huì)組織治理機(jī)制提供更大的想象空間。

(二) 現(xiàn)代科層治理與社會(huì)組織的“多元合法性”

1. 科層治理與一般合法性

科層治理“自上而下動(dòng)員能力強(qiáng)且有效”[21]的優(yōu)勢(shì)在此次疫情防控中充分展現(xiàn)，如通過科層制將公眾組織起來，以穩(wěn)定的形式保證組織的行動(dòng)效果。但缺點(diǎn)也很明顯，單一命令服從與漫長(zhǎng)等級(jí)鏈條容易導(dǎo)致信息傳遞緩慢。這在常態(tài)穩(wěn)定的情況下可能無關(guān)緊要，但到了突發(fā)情境，在缺少上級(jí)定調(diào)和指令時(shí)社會(huì)組織只能選擇觀望，極大減損了救援效果，引發(fā)更大危機(jī)。社會(huì)組織雖數(shù)量眾多且活躍，但因平日里未形成強(qiáng)有力的多中心協(xié)同治理且合法性不足，導(dǎo)致在危機(jī)來臨時(shí)無法及時(shí)有效應(yīng)對(duì)。如何調(diào)和國(guó)家科層治理的約束與社會(huì)組織合法性不足的矛盾，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)揮能動(dòng)性與專業(yè)優(yōu)勢(shì)，協(xié)同政府與各方積極有效參與危機(jī)應(yīng)對(duì)是本文需要探討的核心議題。而科層制的另一個(gè)缺點(diǎn)是“自下而上傳達(dá)反饋有限”。早在2006年國(guó)家就有文件指出“要發(fā)揮各類社會(huì)組織提供服務(wù)、反映訴求的作用”。[22]但現(xiàn)實(shí)情況是，社會(huì)組織“反映訴求”的作用并未充分發(fā)揮。內(nèi)嵌于政府科層治理的社會(huì)組織雖然表面上作為一個(gè)獨(dú)立的組織體，卻有著資源依賴[4]、權(quán)力不足、行動(dòng)空間有限、治理邊界模糊等問題。社會(huì)組織代表民眾訴求的“聲音”在“上傳”過程中，政府會(huì)出于政績(jī)考慮而對(duì)所反饋的意見進(jìn)行選擇性聽取并做出更傾向于對(duì)自己政績(jī)是否有利的決策行為。[23-24]因此，一個(gè)“自上而下”的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制與理想中的“上傳下達(dá)”職責(zé)之間有著內(nèi)在悖論。那么如何破解？

關(guān)于克服科層弊端的理論探討，國(guó)外學(xué)者出了不少研究成果，其中以協(xié)同學(xué)理論、新公共服務(wù)理論及多中心理論等社會(huì)治理理論最有代表性。協(xié)同學(xué)理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)發(fā)展諸要素的相互合作、協(xié)調(diào)同步與和諧共生。[25]新公共服務(wù)理論認(rèn)為要建立政府與社會(huì)之間的互動(dòng)合作機(jī)制。[26]多中心治理理論主張“自下而上”的、多決策中心協(xié)同并存的治理機(jī)制，認(rèn)為能有效克服單中心供給存在的低效、壟斷問題，更好地回應(yīng)公眾多樣性需求。[27]此外還有以色列社會(huì)學(xué)家艾森斯塔德提出的“平等型”信任結(jié)構(gòu)[28]以及美國(guó)政治學(xué)家普特南的觀點(diǎn)：以平等合作型信任結(jié)構(gòu)為特征的公民生活與制度績(jī)效間呈現(xiàn)決定性的正相關(guān)。[29]相關(guān)實(shí)證研究也表明，作為橫向網(wǎng)絡(luò)指標(biāo)的社團(tuán)參與能夠更好地增進(jìn)制度信任。[6]

國(guó)內(nèi)學(xué)者則指出我國(guó)政府科層網(wǎng)絡(luò)是一種“分散的集權(quán)主義”[15]，這會(huì)造成科層內(nèi)部及科層內(nèi)外溝通困難。而在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，“壓制事態(tài)發(fā)展”的“命令?控制”式的處理方式會(huì)降低政府科層治理效果和官辦社會(huì)組織的公信力。[30]實(shí)際上，科層制治理機(jī)制蘊(yùn)含了兩類不同的治理思路：“權(quán)威化治理”和“專職化治理”。[31]權(quán)威化治理體現(xiàn)在縱向?qū)用娴目茖踊潢P(guān)系，而專職化治理則展示了科層化法治的橫向維度，體現(xiàn)了分權(quán)化、專業(yè)化原則，形成一種“技術(shù)化治理”，但我國(guó)目前權(quán)威化治理過盛而專職化治理不足。在危機(jī)治理領(lǐng)域如何實(shí)現(xiàn)政府科層治理與社會(huì)組織有效協(xié)同參與的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)有“全面整合模式”和“庇護(hù)型關(guān)系”。[32-33]兩者均主張通過政府自上而下整合的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的可持續(xù)參與，是一種補(bǔ)充替代、行政吸納的模式。[34-35]但有學(xué)者也尖銳指出這種模式忽視了社會(huì)組織的主觀能動(dòng)性，突發(fā)事件的合作治理不是政府單方推動(dòng)而應(yīng)政社雙方互動(dòng)，既有實(shí)證研究也支持了此觀點(diǎn)的論述。[36]北京協(xié)作者在2003年抗擊“非典”的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中提到，之所以能在疫情抗擊中取得良好的服務(wù)效果，除了依靠組織平時(shí)的經(jīng)驗(yàn)和資源積累，最重要的就是憑借多年與政府建立的關(guān)系，才能迅速與服務(wù)對(duì)象取得聯(lián)系建立服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。[37]

政策層面也支持以上理論觀點(diǎn)。中共十九屆四中全會(huì)《決定》文件提出，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，推進(jìn)“人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會(huì)組織協(xié)商”，“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中，拓寬人民群眾反映意見和建議的渠道”，“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，實(shí)行扁平化管理，形成高效率組織體系”。[38]這份文件指出了未來我國(guó)如何在“社會(huì)治理共同體”的新理念下通過“更完善高效的國(guó)家行政體制和更優(yōu)化的政府組織結(jié)構(gòu)”[39]的治理目標(biāo)，來克服目前政府科層治理的不足。采取平行、多中心合作的治理模式，激活多元社會(huì)組織主體實(shí)現(xiàn)共治。此外，社會(huì)情境的復(fù)雜性和不確定性使政府也趨于對(duì)政社合作治理的倡導(dǎo)和支持，社會(huì)組織協(xié)同參與突發(fā)事件基本形成了組織培育和組織參與的政策框架。[40-42]這一切均說明社會(huì)組織從國(guó)家層面已經(jīng)獲得了泛化的“合法性”基礎(chǔ)，解決了政社之間合作的合法性邏輯，回答了社會(huì)組織合法性“何以可能”的問題。

以上論述帶給我們的啟發(fā)是：第一，科層治理要實(shí)現(xiàn)形成一個(gè)既能克服官僚主義，又能提高管理效率的系統(tǒng)的理想目標(biāo)，就要建立民主科學(xué)的現(xiàn)代科層制度；第二，在制度慣性還在發(fā)揮作用時(shí)，我們必須另辟蹊徑積極尋求補(bǔ)充性機(jī)制。在“共同體”新理念的指導(dǎo)下，“合法性”視角可以幫助實(shí)現(xiàn)科層的“技術(shù)化治理”，克服“權(quán)威化治理”過盛的問題，那么就需要建構(gòu)不同場(chǎng)域中社會(huì)組織的多元合法性。

2. “共同體”新理念推動(dòng)社會(huì)組織建構(gòu)“多元合法性”

“社會(huì)治理共同體”的提法實(shí)際蘊(yùn)含著國(guó)家治理從政府單一主體的負(fù)責(zé)，向“人人有責(zé)、人人盡責(zé)”的多中心主體一起負(fù)責(zé)的思路轉(zhuǎn)變，從多元主體共治向更具凝聚力的共同體形態(tài)提升(見圖1)。社會(huì)組織成員對(duì)公共目標(biāo)建言獻(xiàn)策、彼此協(xié)作；政府優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，垂直管理與扁平化管理相結(jié)合，抓大放小，大方向以及應(yīng)急狀態(tài)下需要自上而下決策部署，政府對(duì)例外事項(xiàng)進(jìn)行決定和控制，但涉及具體細(xì)節(jié)的落實(shí)則需要適當(dāng)下放權(quán)限，引導(dǎo)與支持社會(huì)組織多方跨界協(xié)作。政府、社會(huì)組織、其他社會(huì)主體都要具有命運(yùn)共同體的集體意識(shí)，這就要求不僅政府要?jiǎng)?chuàng)新理念，一些社會(huì)組織也要轉(zhuǎn)變自身的“科層思維”，摒棄被動(dòng)參與或依賴政府的配角觀念，培育高度的公共責(zé)任意識(shí)與能力。馬克思認(rèn)為，社會(huì)意識(shí)是人類對(duì)世界和自身的態(tài)度和信念的總和，是人類行動(dòng)在觀念上的反映。長(zhǎng)久以來社會(huì)組織處于“權(quán)威化治理”思想統(tǒng)治中，已經(jīng)形成根深蒂固的“科層思維”，這種行政文化慣習(xí)會(huì)不自覺影響組織行為，使得社會(huì)組織尤其是官辦社會(huì)組織有意無意地朝著政府要求的工作方向努力(盡管政府指令不一定是合理的)，而忽視了組織內(nèi)在的動(dòng)機(jī)與使命責(zé)任。因此社會(huì)組織需要重塑公共責(zé)任意識(shí)，轉(zhuǎn)變固化了的“科層意識(shí)”，與體制主動(dòng)對(duì)話，尋求身份認(rèn)可；通過專業(yè)優(yōu)勢(shì)與組織功能的充分發(fā)揮，內(nèi)部分工合作、外部跨界協(xié)同的反思性行動(dòng)，提升不同場(chǎng)域的合法程度，克服權(quán)威化治理的掣肘，助力實(shí)現(xiàn)服務(wù)大眾、公益慈善的組織愿景，在協(xié)同治理中倡導(dǎo)和影響政府完善行政體制和服務(wù)體系，體現(xiàn)社會(huì)組織通過專業(yè)與技術(shù)優(yōu)勢(shì)協(xié)助政府實(shí)現(xiàn)“技術(shù)化治理”目標(biāo)的價(jià)值。

圖 1 “多元主體共治”向“高凝聚力的治理共同體”的轉(zhuǎn)變

國(guó)內(nèi)學(xué)者根據(jù)國(guó)情，將社會(huì)組織的合法性區(qū)分為社會(huì)合法性和行政合法性[43]、外部合法性和內(nèi)部合法性[44]。外部合法性指外界(特別是國(guó)家)賦予社會(huì)組織對(duì)特定群體集體利益代表性的授權(quán)，內(nèi)部合法性指社會(huì)群體對(duì)社會(huì)組織代表其利益的認(rèn)可。行政合法性屬于外部合法性，社會(huì)合法性屬于內(nèi)部合法性。在我國(guó)，社會(huì)組織的一般合法性或行政合法性是黨政部門通過自上而下的制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)的。由此結(jié)合，我們可以進(jìn)一步討論：第一，科層治理所包含的權(quán)威性、法制性和穩(wěn)定性為社會(huì)組織的一般合法性提供了支持；第二，一般合法性為社會(huì)組織其他場(chǎng)域下的合法性建立了基礎(chǔ)；第三，社會(huì)組織的多元合法性是社會(huì)組織一般合法性的補(bǔ)充性機(jī)制。社會(huì)組織所處的不同場(chǎng)域?yàn)榻M織合法性的建立創(chuàng)造條件，“社會(huì)治理共同體”的新理念與政策依據(jù)推動(dòng)社會(huì)組織建構(gòu)“多元合法性”成為現(xiàn)實(shí)可能，進(jìn)而強(qiáng)化整體的合法性。

我國(guó)政府偏向于采取控制型機(jī)制以漸進(jìn)式的方式提升社會(huì)組織的合法性，社會(huì)組織是在政府提供的政策框架內(nèi)尋求自身的“合法化”和自主訴求。帕森斯認(rèn)為組織合法性的焦點(diǎn)不僅是像韋伯陳述那樣的權(quán)力系統(tǒng)，還包括組織價(jià)值觀與社會(huì)情境價(jià)值觀的一致性。[45]組織合法性外部受行業(yè)可信度、制度環(huán)境及大眾媒體的影響[20]，內(nèi)部受組織績(jī)效、聲譽(yù)、能力等的影響[46]。鄧燕華通過對(duì)某社會(huì)組織的個(gè)案研究提出了“情境合法性”概念，指享有總體合法性(規(guī)制、規(guī)范、認(rèn)知)的社會(huì)組織在開展具體項(xiàng)目時(shí)獲取來自服務(wù)對(duì)象和基層精英認(rèn)可與支持的程度。[46]雖然其對(duì)“情境合法性”概念的討論是把社會(huì)組織置于社區(qū)場(chǎng)域下進(jìn)行的，并未延伸至其他領(lǐng)域，但是讓我們意識(shí)到特定“情境”對(duì)于社會(huì)組織治理的重要性。社會(huì)組織只要獲得所在場(chǎng)域的利益相關(guān)方的認(rèn)可和支持，就可以順利開展項(xiàng)目。顯然，社會(huì)組織的合法性是有邊界的，我國(guó)國(guó)情為社會(huì)組織合法性的建立提供了彈性環(huán)境，社會(huì)組織的“合法性”內(nèi)涵得以進(jìn)一步擴(kuò)充。即在獲得一般合法性基礎(chǔ)前提下，在政府、社會(huì)公眾、行業(yè)內(nèi)部、在地社區(qū)、大眾傳媒、網(wǎng)絡(luò)公共空間等不同具體的社會(huì)場(chǎng)域中獲得認(rèn)可與授權(quán)，也即社會(huì)組織的“多元合法性”。它包括外部合法性、內(nèi)部合法性和情境合法性等(見圖2)。那么一個(gè)享有基礎(chǔ)合法性的社會(huì)組織到一個(gè)具體社會(huì)場(chǎng)域中開展項(xiàng)目，需要將基礎(chǔ)的合法性轉(zhuǎn)為該情境中的合法性。“多元合法性”概念框架有助于理解不同類型社會(huì)組織置身于不同場(chǎng)域和具體位置時(shí)，需要通過怎樣的組織規(guī)范和組織行為才能使其達(dá)到“獲得場(chǎng)域內(nèi)利益相關(guān)方的認(rèn)可”的目的，從而真正擁有“合法身份”開展組織行動(dòng)。這也回答了社會(huì)組織合法性“如何可能”的問題。

圖 2 社會(huì)組織“合法性”框架

社會(huì)組織尋求合法性身份的過程除了需要自身努力外，還要多方支持。治理共同體的理念要求政社雙方、各類社會(huì)組織之間不能是分散的原子化狀態(tài)，大家需要治理目標(biāo)一致，還要有默契，互相補(bǔ)充、扶持，這才是真正的具有凝聚力、高度團(tuán)結(jié)的社會(huì)有機(jī)整體(見圖3)，人人具有公共責(zé)任精神。由法國(guó)著名社會(huì)學(xué)家涂爾干提出的社會(huì)團(tuán)結(jié)理論可以很好地對(duì)這一理念給予解釋。他認(rèn)為人們普遍處于一個(gè)社會(huì)有機(jī)體中，通過分工合作，人與人之間的聯(lián)系更加緊密，像人身上的器官一樣，雖然各有各的功能，貌似分離實(shí)則處于一個(gè)有機(jī)體中，相互依賴，相互促進(jìn)。涂爾干將這種基于個(gè)人意識(shí)差異性的團(tuán)結(jié)方式稱為“有機(jī)團(tuán)結(jié)”，是一個(gè)以集體意識(shí)為核心，多方努力的結(jié)果。當(dāng)代西方社會(huì)科學(xué)界發(fā)展了社會(huì)團(tuán)結(jié)論并提出要重塑個(gè)體自主與公共責(zé)任的關(guān)系。[47]這一切說明無論政府還是社會(huì)組織，都需要具備命運(yùn)共同體和公共責(zé)任的集體意識(shí)，用思想意識(shí)指導(dǎo)行動(dòng)，推動(dòng)社會(huì)治理共同體由理念到現(xiàn)實(shí)的最終建立。

圖 3 “社會(huì)原子化分散狀態(tài)”向“社會(huì)有機(jī)團(tuán)結(jié)整體”的轉(zhuǎn)變

三、社會(huì)組織協(xié)同參與突發(fā)事件治理的實(shí)現(xiàn)路徑

我國(guó)現(xiàn)代科層體制會(huì)隨著國(guó)家治理體系的演變重新定位。我們要在借鑒、吸收科層制合法性基礎(chǔ)上，建設(shè)符合我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代科層制，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的有效協(xié)同治理。科層治理實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)組織的管理與引導(dǎo)，而社會(huì)組織的多元合法性基礎(chǔ)則支持其順利開展包括在危機(jī)場(chǎng)域內(nèi)的各種組織行動(dòng)，從而達(dá)到各社會(huì)治理主體間形成團(tuán)結(jié)合作、責(zé)任共擔(dān)、健康良性的社會(huì)治理共同體的目標(biāo)(見圖4)。

圖 4 政府科層治理框架下多元社會(huì)組織主體治理共同體

(一) 構(gòu)建行業(yè)治理共同體

1. 樞紐型社會(huì)組織的“樞紐”功能體現(xiàn)

突出樞紐功能，強(qiáng)化樞紐型社會(huì)組織的“行業(yè)合法性”，構(gòu)建行業(yè)治理共同體。“樞紐型社會(huì)組織”(以下簡(jiǎn)稱樞紐組織)是社會(huì)發(fā)展、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的穩(wěn)定器，向上承接國(guó)家信任，向下連接社會(huì)認(rèn)同，促進(jìn)著相關(guān)社會(huì)組織的發(fā)展。根據(jù)近兩年國(guó)家政策文件要求，政府將逐步減少對(duì)樞紐組織的“行政束縛”，在政策制定過程中充分聽取意見；樞紐組織應(yīng)發(fā)揮“傳送帶”作用、向政府反映組織和行業(yè)訴求。[48-49]通過“樞紐”上下左右聯(lián)通的功能優(yōu)勢(shì)，打破科層制縱向信息傳遞緩慢的困局，促使信息在行業(yè)間與行業(yè)內(nèi)部橫向流動(dòng)，同時(shí)整合行業(yè)資源，形成行業(yè)內(nèi)部治理共同體和行業(yè)間聯(lián)盟合力。其一，當(dāng)發(fā)生突發(fā)事件時(shí)，政府可以賦權(quán)樞紐組織，讓其組織公眾及民間組織創(chuàng)造機(jī)制和載體，實(shí)現(xiàn)工作領(lǐng)域由“體制內(nèi)”向“體制外”延伸，樞紐組織在了解政府尚未顧及的社會(huì)問題后及時(shí)補(bǔ)位。疫情發(fā)生后，各地公益基金會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等各類樞紐組織響應(yīng)政府號(hào)召，從物資支援到宣傳倡導(dǎo)等，協(xié)助配合政府部門。[50]其二，樞紐組織可以統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)、調(diào)度行業(yè)內(nèi)社會(huì)組織，整合組織資源并輻射帶動(dòng)外部資源，提升行業(yè)整體的執(zhí)行力與公信力。廣東共青團(tuán)在此次疫情中通過廣東省青年聯(lián)合會(huì)、廣東省青年企業(yè)家協(xié)會(huì)、廣東省青少年發(fā)展基金會(huì)發(fā)動(dòng)海內(nèi)外力量籌款籌物，共募集價(jià)值超過4 500萬元款物支援疫情一線，其中青基會(huì)聯(lián)系廣州海關(guān)對(duì)接海外物資捐贈(zèng)約3 395萬元。[51]廣州市社會(huì)工作協(xié)會(huì)發(fā)出“廣州社工紅棉守護(hù)行動(dòng)”的倡議書后，各社會(huì)工作機(jī)構(gòu)及時(shí)響應(yīng)開通“紅棉守護(hù)熱線”，全天24小時(shí)提供貼心服務(wù)，回應(yīng)困難群眾需求，守護(hù)群眾300多個(gè)小時(shí)，為222人次青少年提供線上服務(wù)。[52]

2. 加強(qiáng)培育政社信賴的現(xiàn)代樞紐社會(huì)組織

作為樞紐型群團(tuán)組織，共青團(tuán)在此次疫情中表現(xiàn)出色，其具有的官辦身份為其行政合法性提供了支撐，進(jìn)而為其“行業(yè)合法性”建立了權(quán)威、穩(wěn)定的基礎(chǔ)；反過來行業(yè)內(nèi)組織的認(rèn)可與公眾支持又為其“行業(yè)合法性”地位的鞏固創(chuàng)造了良好的條件，使得組織的整體合法性得到強(qiáng)化。共青團(tuán)將傳統(tǒng)的社會(huì)動(dòng)員和新型的線上籌款方式相結(jié)合，積極聯(lián)系體制內(nèi)外社會(huì)組織和社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)了突發(fā)危機(jī)下國(guó)家與社會(huì)的高度合作。隨著我國(guó)群團(tuán)改革的逐步推進(jìn)，群團(tuán)組織會(huì)過渡轉(zhuǎn)型為真正的現(xiàn)代樞紐型社會(huì)組織，[53]其已有完整的垂直管理體系可以最大化展開動(dòng)員和管理，橫向匯聚廣大青年的網(wǎng)絡(luò)體系可以將其領(lǐng)導(dǎo)管轄的青年社會(huì)組織動(dòng)員起來，形成最具活力的青年組織協(xié)同治理共同體。[4]今后國(guó)家可以重點(diǎn)培育三類“樞紐型社會(huì)組織”作為危機(jī)治理的主力軍：工青婦紅等原體制內(nèi)的群團(tuán)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)和大型慈善組織、以居委會(huì)為核心包括社區(qū)社會(huì)組織在內(nèi)的社區(qū)治理生態(tài)群落，打造成為政府、行業(yè)組織與社會(huì)力量共同信任的現(xiàn)代樞紐型社會(huì)組織。

(二) 建設(shè)新型基層治理共同體

提高組織績(jī)效與聲譽(yù)，加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織“在地合法性”，建設(shè)新型基層治理共同體。中共十九大報(bào)告提出“社會(huì)治理重心下移”的治國(guó)理念，這個(gè)重要轉(zhuǎn)變就是要打破原來單一的、“自上而下”的垂直科層治理，將更多權(quán)益下放基層，形成多元互動(dòng)的橫向治理網(wǎng)絡(luò)。2017年《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》提出，引入社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)治理。[54]這是我國(guó)第一個(gè)國(guó)家層面的城鄉(xiāng)社區(qū)治理綱領(lǐng)性文件，為當(dāng)下基層社區(qū)治理提供了政策依據(jù)。一方面基層權(quán)力部門需要對(duì)社區(qū)社會(huì)組織提供外部支持；另一方面社區(qū)社會(huì)組織也要獲取在地權(quán)力機(jī)構(gòu)與服務(wù)對(duì)象的信任與認(rèn)可。

1. 通過“技術(shù)化治理”提升組織績(jī)效與聲譽(yù)，加強(qiáng)“在地合法性”

現(xiàn)代社區(qū)治理是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，比如志愿服務(wù)時(shí)長(zhǎng)記錄、積分兌換、組織培育和居民參與等，這些技術(shù)均超出了居委會(huì)的能力范圍，因而需要由專業(yè)的社會(huì)組織提供。社會(huì)治理技術(shù)是一種軟工具，社會(huì)組織輸入的專業(yè)技術(shù)是社區(qū)工作開展和完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的重要基礎(chǔ)。[55]在現(xiàn)實(shí)中，除了來源于政府的授權(quán)以及服務(wù)對(duì)象的認(rèn)可，組織績(jī)效、聲譽(yù)和與當(dāng)?shù)貦?quán)力精英建立合作是組織合法性的重要來源，這些共同構(gòu)成了社會(huì)組織的“在地合法性”。第一，社區(qū)社會(huì)組織在基層權(quán)力機(jī)構(gòu)的授權(quán)與引導(dǎo)下，運(yùn)用專業(yè)技術(shù)手段開展社區(qū)治理工作。當(dāng)治理重心下移到基層后，像街道、居委等代表基層權(quán)力精英的治理機(jī)構(gòu)，其社會(huì)動(dòng)員能力被新型扁平化的基層社會(huì)結(jié)構(gòu)消解。[56]社區(qū)社會(huì)組織既可以承接居委會(huì)的一些社會(huì)服務(wù)性事務(wù)，還可以凝聚居民力量。新冠肺炎疫情發(fā)生后，廣州市各區(qū)、鎮(zhèn)街平安促進(jìn)會(huì)(社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì))積極響應(yīng)，發(fā)動(dòng)“廣州街坊”群防群治力量，得到社區(qū)志愿者的支持，共同合力構(gòu)筑社區(qū)防疫陣線。[57]民政部近期提出“中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，支持社會(huì)組織開展疫后服務(wù)”，確立了社會(huì)組織在防控治理中的專業(yè)性身份與必要性。[58]社會(huì)組織要把握政策契機(jī)，通過專業(yè)服務(wù)的提供協(xié)助政府實(shí)現(xiàn)科層的“技術(shù)化治理”，推動(dòng)疫后工作開展。第二，社區(qū)社會(huì)組織充分發(fā)揮在地優(yōu)勢(shì)和樞紐優(yōu)勢(shì)，協(xié)助政府建立居民的訴求反饋機(jī)制，承擔(dān)“向下傳遞政府福利資源，向上傳達(dá)社區(qū)居民訴求”的職能[59]，幫助解決科層治理存在的“自下而上傳達(dá)反饋有限”的問題。顧東輝提出社工參與疫情防控的原則是“進(jìn)入主流系統(tǒng)、主擔(dān)在地任務(wù)”。[60]疫情發(fā)生后，廣州各社區(qū)內(nèi)的社會(huì)工作服務(wù)站利用“紅棉守護(hù)熱線”，及時(shí)解決社區(qū)困境家庭與人群的具體困難，精準(zhǔn)回應(yīng)居民需求，做好“上傳下達(dá)”的中介角色。如此一來，社會(huì)組織便可在基層政府、社區(qū)精英以及居民當(dāng)中獲得良好的組織聲譽(yù)，加強(qiáng)社會(huì)組織的“在地合法性”，進(jìn)而基層政府愿意也放心將更多重要的社區(qū)事務(wù)讓社會(huì)組織承接。

2. 社區(qū)共治理想結(jié)構(gòu)的設(shè)想：建設(shè)新型基層治理共同體

第一，構(gòu)建良性循環(huán)的社區(qū)治理生態(tài)群落。在一個(gè)社區(qū)里，需要有領(lǐng)導(dǎo)組織、參與組織以及服務(wù)對(duì)象，三者共同構(gòu)成一個(gè)社區(qū)的治理生態(tài)群落。比如在城市社區(qū)，居委會(huì)就是領(lǐng)導(dǎo)組織，社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)社團(tuán)就是重要的參與組織，居民既是服務(wù)對(duì)象也是廣泛的參與群體與社區(qū)力量。第二，加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織在社區(qū)決策、民主協(xié)商等方面的主體治理，避免流于形式的被動(dòng)參與，導(dǎo)致在突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)無法有效抵御危機(jī)。第三，明確社區(qū)各治理主體的角色定位和權(quán)責(zé)要求、各主體間的合作模式以及相關(guān)的制度安排。治理主體間的協(xié)商對(duì)話、溝通妥協(xié)和持續(xù)的深度合作，可以有效解決基層社會(huì)組織在突發(fā)事件面前無意愿、無組織、無權(quán)力等應(yīng)急治理失靈問題，使社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)組織、參與組織和服務(wù)對(duì)象形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的責(zé)任共同體。[61]社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)組織依據(jù)社區(qū)實(shí)際情況設(shè)置權(quán)力邊界，明晰各參與主體的角色和功能，避免家長(zhǎng)制作風(fēng)，以契約代替行政嵌入，激發(fā)社區(qū)參與組織積極性；社區(qū)參與組織平日應(yīng)主動(dòng)與領(lǐng)導(dǎo)組織加強(qiáng)溝通，在服務(wù)在地居民上加強(qiáng)能力培養(yǎng)。多方共同努力促成基層主體左右協(xié)同共治格局的成熟。

(三) 打造網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理共同體

推動(dòng)能力建設(shè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，建立社會(huì)組織的“公共空間合法性”，打造網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理共同體。中共十九屆四中全會(huì)報(bào)告首次提出以“科技支撐”社會(huì)治理。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，開放、便捷的自然屬性與平等、倒逼的社會(huì)屬性共同構(gòu)成了“互聯(lián)網(wǎng)邏輯”[12]，使得社會(huì)治理模式發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，正在從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動(dòng)，從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會(huì)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。[62]“三個(gè)轉(zhuǎn)變”凸顯社會(huì)治理的新思路和新方向，屬于技術(shù)賦能下的治理，網(wǎng)絡(luò)已然成為國(guó)家治理的新空間，社會(huì)組織參與治理的重要場(chǎng)域。互聯(lián)網(wǎng)為社會(huì)組織治理能力建設(shè)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持。社會(huì)組織應(yīng)加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的運(yùn)用，提高專業(yè)性，擴(kuò)大社會(huì)基礎(chǔ)，提升行業(yè)可信度與媒體影響力，構(gòu)筑人工智能時(shí)代社會(huì)組織技術(shù)治理的新模式。

1. 注重組織聲譽(yù)與聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)管理，提升內(nèi)部合法性與輿情回應(yīng)能力

一個(gè)組織的合法性影響著組織的行動(dòng)能力和生死存亡，從內(nèi)部來說受組織績(jī)效、聲譽(yù)、能力的影響，從外部來說受行業(yè)可信度、制度環(huán)境及大眾媒體的影響。此次疫情，團(tuán)組織與團(tuán)屬基金會(huì)組織采用“互聯(lián)網(wǎng)+公益”模式籌款，使組織籌款力與公信力得到極大提升。如廣東共青團(tuán)第一時(shí)間向全省青少年發(fā)出倡議，廣泛動(dòng)員各級(jí)團(tuán)組織和團(tuán)員青年捐款捐物，廣東省青少年發(fā)展基金會(huì)第一時(shí)間響應(yīng)，開放捐贈(zèng)通道，不到兩周時(shí)間在線上平臺(tái)完成300萬元籌款目標(biāo)，通過官網(wǎng)和公眾號(hào)公示當(dāng)日捐贈(zèng)信息和項(xiàng)目進(jìn)展情況。[51]而成為社會(huì)公眾言論集散地的互聯(lián)網(wǎng)與去中心化的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，使得信息傳播會(huì)在短期內(nèi)引發(fā)輿論危機(jī)，倒逼社會(huì)組織必須要重視處理好與政府、公眾、媒體的連結(jié)關(guān)系，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)工具如官網(wǎng)、微博、公眾號(hào)、抖音等新媒體平臺(tái)的使用。公眾與服務(wù)對(duì)象是社會(huì)組織的社會(huì)基礎(chǔ)，媒體友好度與行業(yè)可信度與社會(huì)組織構(gòu)成共生關(guān)系。聲譽(yù)是社會(huì)組織的隱性資產(chǎn)與內(nèi)部合法性基礎(chǔ)，聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)使組織合法性受到?jīng)_擊，導(dǎo)致社會(huì)公眾的不信任、不認(rèn)可。社會(huì)組織面對(duì)輿情風(fēng)波，應(yīng)由被動(dòng)響應(yīng)向主動(dòng)回應(yīng)轉(zhuǎn)變，重視危機(jī)應(yīng)對(duì)能力的培養(yǎng)，將公益目標(biāo)與新技術(shù)相結(jié)合，比如可以多個(gè)慈善組織聯(lián)手搭建公益慈善的信息披露平臺(tái)。[63]

2. 提高輿情治理能力，構(gòu)筑網(wǎng)絡(luò)空間共治化輿情治理模式

平等、倒逼的互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)屬性是實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)同的關(guān)鍵。社會(huì)組織提高網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的協(xié)同治理能力，對(duì)內(nèi)有提升組織合法性的需求，對(duì)外有協(xié)同政府開展輿情治理的責(zé)任。面對(duì)緊急輿情與公眾的多元化訴求，社會(huì)組織可以用中立客觀態(tài)度、更接地氣言論、更專業(yè)能力與媒體一起協(xié)同政府做好正面輿論導(dǎo)向。[64]如在中國(guó)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)協(xié)調(diào)指導(dǎo)下，33家網(wǎng)絡(luò)社會(huì)組織迅速響應(yīng)政府號(hào)召和聯(lián)合會(huì)倡議，通過多種形式積極履行社會(huì)責(zé)任，中國(guó)電子商會(huì)第一時(shí)間開設(shè)專欄，實(shí)時(shí)更新疫情信息；[65]廣東省社工與志愿者合作促進(jìn)會(huì)發(fā)揮自媒體優(yōu)勢(shì)做好疫情防控信息傳播和輿論引導(dǎo)，累計(jì)撰寫、轉(zhuǎn)發(fā)正能量文章數(shù)十篇；廣州市社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)作為市級(jí)樞紐平臺(tái)，構(gòu)建了廣州市社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)宣傳矩陣。[66]通過一系列操作，社會(huì)組織有效疏導(dǎo)了公眾恐慌情緒，還樹立了良好的社會(huì)形象，用“軟治理”的方法填充政府在網(wǎng)絡(luò)輿情空間的薄弱地帶，構(gòu)筑以政府為主導(dǎo)、社會(huì)組織與媒體等多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)空間共治化輿情治理模式，提高輿情治理能力。

3. 提高跨界協(xié)作能力，建立網(wǎng)絡(luò)社會(huì)治理共同體

進(jìn)入公共治理時(shí)代，政府只是社會(huì)建設(shè)的核心主體，社會(huì)組織與更大范圍的公眾參與一起構(gòu)成社會(huì)建設(shè)重要主體。[67]開放、便捷和以自由、共享為基本價(jià)值訴求的互聯(lián)網(wǎng)，網(wǎng)絡(luò)空間集結(jié)的非正式社群交往為社會(huì)治理民主協(xié)商提供了充分條件。疫情中互聯(lián)網(wǎng)上的明星粉絲社團(tuán)的協(xié)作，使我們發(fā)現(xiàn)新型組織在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代表現(xiàn)出更強(qiáng)的靈活性，這反映了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)是一個(gè)包括應(yīng)急協(xié)作在內(nèi)的互動(dòng)合作空間。而傳統(tǒng)慈善組織由于現(xiàn)實(shí)科層約束難以迅速轉(zhuǎn)身。社會(huì)組織應(yīng)利用互聯(lián)網(wǎng)的開放性、無邊界特征加強(qiáng)跨界合作，建立互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)治理共同體。多中心、左右協(xié)同的扁平化(Flatmodel)①治理模式是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代值得推廣的社會(huì)組織合作模式，它極大提升了組織內(nèi)部及組織間的協(xié)作效能。其管理模式特點(diǎn)是：有核心管理層，有分工不同的行動(dòng)小組且協(xié)同運(yùn)作；核心原則是權(quán)責(zé)一體，需求平行發(fā)起，信息擴(kuò)展快，組織動(dòng)員與成員響應(yīng)迅速；內(nèi)部形成協(xié)作優(yōu)勢(shì)，外部實(shí)現(xiàn)跨界協(xié)作，團(tuán)隊(duì)目標(biāo)一致，彼此合作信任感和責(zé)任感較強(qiáng)；中層管理者擁有決定權(quán)和自主權(quán)，只有涉及部門沖突高層才會(huì)介入調(diào)解。這種模式較好地解決了科層管理“層次重疊、高層決策在基層得不到落實(shí)、組織人員自主權(quán)低”等弊端，加快了信息流的速率，提高了決策效率。[68]

哈貝馬斯的“公共領(lǐng)域”指的是對(duì)所有公民都開放的領(lǐng)域。互聯(lián)網(wǎng)的開放性、無邊界特征正好體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)是最純粹的“公共領(lǐng)域”，也是培育社會(huì)組織跨界合作、協(xié)同治理的重要場(chǎng)域。政府應(yīng)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，明確社會(huì)組織治理的領(lǐng)域及范圍，為社會(huì)組織釋放合理、必要的發(fā)展空間；同時(shí)也要設(shè)置合理的管控邊界，為社會(huì)組織更好地利用網(wǎng)絡(luò)工具參與國(guó)家治理保駕護(hù)航。

四、結(jié)束語

合法性的概念框架為當(dāng)前新冠肺炎疫情以及社會(huì)協(xié)同治理背景下審視中國(guó)社會(huì)組織存在的難題提供了一個(gè)嶄新的視角。本文以問題導(dǎo)向?yàn)檠芯克悸坊貞?yīng)社會(huì)組織參與應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)時(shí)出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)難題，以此為社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理愿景提供參考的路徑。作為社會(huì)與政府之間的橋梁，社會(huì)組織通過各種活動(dòng)的組織與運(yùn)行，加強(qiáng)了政民間對(duì)話合作的黏性。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為社會(huì)組織能力建設(shè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了有力工具，以更開放高效的方式推動(dòng)國(guó)家治理從問題解決到風(fēng)險(xiǎn)防控。社會(huì)組織應(yīng)在政府主導(dǎo)治理的大局下找準(zhǔn)自身定位，并在參與危機(jī)治理的社會(huì)組織共同體內(nèi)部形成基本的共識(shí)和契約，通過上下左右協(xié)同、溝通反饋、協(xié)商合作、行業(yè)自律、技術(shù)賦權(quán)等方式提高治理能力，以此鞏固自身的合法性基礎(chǔ)。本文的探討以期為新常態(tài)下更好發(fā)揮社會(huì)組織治理作用，實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)治理提供對(duì)策思考，在下一次突發(fā)公共事件來臨前做好充分準(zhǔn)備。

注釋

①扁平化：又叫扁平化結(jié)構(gòu)，與科層結(jié)構(gòu)相對(duì)應(yīng)，是指管理層次較少，管理幅度較大的現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)。