論綠色發展理念下生態環境執法垂直管理體制的改革與構建

董詩厚

（德宏州生態環境局隴川分局，云南德宏 678700）

近年來，建設生態文明戰略地位與極端價值日漸顯著，強化生態環境已然成為目前新常態下經濟實現發展的關鍵命題。新《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環保法》）讓環境管理機制實現了有效創新，為新時代的生態環境工作供應了有效的法律保障[1]。但因受機制、體制甚至有關領域缺乏匹配性等影響因素下，生態環境成為建設生態文明的主力軍與主陣地，資源制約趨勢緊張、環境污染情況嚴重以及生態趨勢加劇退化等相關問題仍是小康社會戰略性得以全面實現的短板。

1.分析環境執法機制的改革法治

1.1 改革環境執法機制應與改革環境管理機制相對而行

生態環境的行政管理機制屬于非常復雜的一項系統性工程，生態文明機制的相關改革方案中明確指出建設以環境治理系統、自然資源產權制度等諸多制度實現激勵和制約并重、多方參與、產權明確、系統完備生態文明機制系統的組成。根據所有人與分開監管人的基礎準則，將自然資源所有人的責任資產整合起來，構建綜合所有權利行使的綜合機構，并實現全部污染物排放環保管理機制的嚴格建設與完善，將各部門分散的生態環境責任調節至統一部門，落實城鄉生態環境工作通過統一部門進行綜合監管與行政執法。

生態環境管理機制的改革和自然資源管理機制的改革具有相同的總體路徑，皆為通過機構整合、職能整合、制度整合等，保證管理要素通過分散化轉向集中化，通過重構機制來分離行政環境區域的行政管理決定、監督及落實。這與行政管理機制改革大部制思想一脈相通。由此了解到，改革生態環境管理機制具有清晰的頂層設計。所以，環境監督執法的省級以下垂直性管理機制和地級市生態環境保護領域行政管理機構專門委派雙重領導機制實施同步相向改革。

1.2 生態環境的監測執法主體

環境監測包含監測環境質量、監督污染源、監測民事委托服務性。監測環境質量作為相應區域、噪聲、大氣、流域水等環境質量情況的主要依據，還是對環境決策修正及評估的關鍵依據，更是對評價地方人民政府落實生態環境目標責任制度及其明確生態環境損害職責的基礎憑據。監督污染源作為評判污染人落實生態環境行為是否合法并以此對違法排污進行查處，追究責任人的刑事責任、民事責任、行政責任的主要證據[2]。基于法律的屬性方面，監測環境的行為作為技術行為，具有不可訴、不可逆、瞬時性等優勢，監測環境應謹遵方法標準、樣品標準等明確分析、采樣等技術為基礎導則，以科學性、合法性、規范性、真實性數據作為價值趨勢，貴在求真。而環境執法屬于行政行為，可以訴訟、復議。環境執法應以依法行政為基本原則，通過現場調研、取證當作重要方法，通過公平公正、嚴格執法，選擇合適的法律作為價值向導，貴在合法。

1.3 現行的環境法為新型環境行政管理機制提供支持

新《環保法》屬于生態環境領域綜合性及基礎性的一項法律，對地方政府需要對本行行政區域環境質量的職責進行明確規范；縣級以上政府生態環境主管部門需要統一監管本行政區域的生態環境工作。

行政管理具有邊緣性，但生態環境屬于有機系統，通常和行政區域并無關聯。中央政府部門以及省級政府部門需要對地方政府生態環境職責和發布環境質量信息等皆以地市作為單元。地市生態環境主管部需執行以省級生態環境廳為核心的雙重領導制，有益于倒逼地方政府部門承擔生態環境主體職責，執行“一崗雙責、黨政同責”政策需求，同時還得益于地市生態環境部門轉變無法、無膽執行生態環境的否決權情況，摒棄環境污染項目嚴重的背書怪圈，將以快為主管理制度衍生出來的地州和縣級生態環境責任的同質化問題積極克服。縣級生態環境部門屬于地州生態環境局派出的一個機構，有利于實現行政層級的有效減少，并實現行政管理資源的有效配備，彰顯層級的工作重點，以地市為聚集體實現環境質量核心目的的積極改善。

2.分析環境執法垂直管理體制的利弊

（1）垂直管理機制雖能強化監督，但會削弱政府主體意識。落實垂直管理得益于集合上層部門的職權，將地方保護主義積極破除，并將地方政府部門對執法干擾行為積極克服，確保順暢的政令及行政的執行力與執法獨立性，從而徹底貫徹任務目標[3]。但地方政府部門權利完備性受損，因主體職責意識被削弱，坐等上級處理矛盾，甚至有可能出現將矛盾上交以及推卸責任的情況。

（2）垂直管理制度雖能統籌執法資源，但會減少政府對人財物的支持力度。落實垂直管理能夠在相應范疇內對人財物等統籌調配，有益于實現基層能力的強化建設，避免反復投資，清除信息的孤島，提升管理方面的績效。但垂直管理以后的地方政府因剝離部分管理職權及其“分級財政”預算制度束縛，最終造成政府支持人財物的力度下降。

3.環境執法垂直管理機制的制度匹配

（1）環境執法機構執法的權利需委托縣級以上生態環境主管部門，落實省級以上生態環境主管部門委托，執行省級以下垂直性管理后，需重新明確其法律地位實質。按照《中華人民共和國行政處罰法》規范，省級政府部需按照法律明確其環境處罰權力，使其成為相對獨立行政主體在行政訴訟及復議中參與，并承擔著有關的法律職責。

（2）環境執法機構需通過對行政區域生態環境工作落實“統一監督”責任。此類責任包含統計生態環境主管部執行“統一管理”中涌現的行政落實工作，如構建“三同時”項目監督、調處污染矛盾、應急環境突發性事件等。不可狹義、簡單地將環境執法的落實與環境違法行為的查處相同。譬如，環境信訪，看似并非環境的執法范圍，但和環境的執法活動緊密相連。本文以德宏州作為實例，本地區于2019 年查處各種環境的違法案件統計為500 多件，其中在群眾信訪投訴事件的辦理中，找出并查處事件約為200 多件，約占案件總數量的38%。在環境執法中環境信訪作為關鍵信息源[4]。這表明“統一管理”“統一監督”的相互輔助才能促進環境治理制度實現有效改革，二者相互貫通才能拓展環境執法領域，從而有效改革環境執法的目標。

（3）鑒于環境執法機構的管理方面，需要對區域間執法者的工資、職級不均衡性實現充分考慮及有效處置，從而有效避免利益糾紛。譬如，同省地市間、同地市縣財政及經濟狀況偏差較大，人們生活成本方面偏差較大，執法者長期存在收入不均、同工不同酬等情況。省級生態環境廳在承擔地州縣級環境的監察者于經費之后，需強化關注差異，減少因改革產生的阻力。

4.結語

建設生態文明屬于非常復雜的一項系統性工程。生態環境作為相依存、相關聯的一個有機體。大氣、水資源等環境質量情況作為生態文明的關鍵指標，以環境改善為中心，生態環境執法垂直管理的落實作為改革環境治理機制中的一個階段任務。基于綠色發展背景下，未來需深入整合，包含農業農村、水利、自然資源、林草等以內不同的部門、區域、級別環境的執法力量，將職責分散歸集，并讓行政處罰權集中，強化銜接環境的行政執法和刑事司法，促進環境的公益訴求，實現符合生態文明建設綜合、權威環境執法機制的有效建設，從而保障社會經濟的穩健發展。