收費公路建設融資問題及對策研究

王桂萍

（中華人民共和國呼倫貝爾海事局，內蒙古 呼倫貝爾 021008）

隨著全國28個省市相繼取消了對政府還貸二級公路的收費，現有收費公路主要為高速公路、一級公路。收費公路是國民經濟和社會發展的重要基礎設施，在構建現代綜合交通運輸體系中發揮著重要作用，因此，積極探索新型融資方式，解決建設資金來源問題，對于促進收費公路建設、防范化解地方債務風險具有重要意義。

一、建設融資現狀分析

（一）貸款修路助力蓬勃發展。“貸款修路，收費還貸”政策的出臺，改變了我國公路建設依靠各級財政、建設資金投入不足、路網改善嚴重制約經濟發展的局面，充分調動了社會各方修橋筑路的積極性，利用“統貸統還”、設立專門基金等多種籌資建設模式，經過30多年的努力，截至2018年末，全國收費公路里程16.81萬公里，高速公路從無到有，里程規模居世界第一。

（二）多種模式保障快速發展。伴隨收費公路的發展，項目建設資金進入了資本市場融資的歷史性發展階段，從最初的國家財政資金撥款、銀行貸款，到后來采用發行股票、債券、利用外資、轉讓特許經營權等多種融資方式。2008年為積極應對全球金融危機，國家相繼出臺4萬億經濟刺激計劃以及大力發展基礎設施建設等一系列措施，收費公路市場融資得到了空前發展，出現組建高路公司、建立交通融資平臺以及BOT、PPP等政府與社會資本合作的融資模式。

（三）債務風險制約健康發展。貸款修路政策雖然在一定時期內對行業發展提供了助力，但也造成部分項目出現過度超前規劃、拉高行業債務風險等問題。多年來因收費公路國家投資偏少，建設資金主要依靠銀行貸款和地方自籌解決，受高速公路里程增加和投資總額擴大的影響，收費公路累計貸款余額持續上升，地方債務規模越來越大，特別是地方政府通過設立政府投資基金、開展政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等形成的隱性債務，迫使許多地方借新債還舊債，還本付息任務越來越重。直接降低公路建設再度信貸可行性，并制約公路建設其他融資渠道暢通，限制了公路建設的發展。

（四）收支凈虧阻礙良性發展。2011年以來，收費公路面臨前所未有的輿論壓力，全社會的物流總成本占GDP的21.3%，而發達國家只有10%左右，公眾質疑聲不斷，高收費被認為抬高了商品的成本，為平息負面影響，五部委聯合發文，全國28省市陸續取消政府還貸二級公路的收費。據《2018年全國收費公路統計公報》顯示，2018年末，全國收費公路債務余額56913.6億元，同比凈增4070.1億元，增長7.7%，收支缺口巨大，收費公路運營舉步維艱。

二、融資環境不容樂觀

（一）法律體系亟待健全。目前，我國已經將公路列入基礎設施中優先發展的行列，財政方面加大對資金的投入，公路屬于公益性的基礎設施，通常是以政府投入為主，其中山西省的地方政府通過發行地方債，通過財政資金加大對收費公路的建設，河北省則針對收費公路無力償還的本息全部由政府承擔，集中資金償還。構建交通融資平臺，從全國收費公路的發展情況來看，很多的省份成立了高速公路融資平臺，實現了融資的多渠道，寧夏回族自治區通過建立交通公司融資平臺，發行企業債券，達到降低融資成本的目的。

（二）宏觀導向阻礙融資。燃油稅費改革之后，國內收費公路主要針對的是高速公路，采用的是銀行貸款的方式進行融資，將收費經營權進行質押，高速公路建設的資金來源有地方交通稅費、社會資金和中央財政預算內資金等。地方人民政府除了通過發行地方政府專項債券外不得再以任何其他方式舉借債務，可謂“貸款無門”。而現行《收費公路管理條例》對政府與投資者的責任、權利、義務界定不清晰，缺乏有效的合理定價、收益調節和政府補貼機制，民間資本進入公路領域的門檻高，障礙較大。

（三）建設資金缺口龐大。近年來收費公路的投資依然高位運行，收費公路統計公報顯示，2017年和2018年，收費公路投資分別為6479.5億元和6486.4億元。在目前全球經濟衰退的情況下，各國都在采用逆周期調節手段，我國除了國家層面的重大工程建設以外，地方各省市區縣仍有大量的基礎設施建設需要資金。“要想富，先修路”，基礎設施不完善是中西部以及廣大的三四線城市發展的短板，隨著收費公路建設逐步向西部地區、大山區延伸，橋梁隧道比例不斷增大，加上征地拆遷費用、原材料和人工成本快速上漲，收費公路建設成本不斷升高，資金需求規模龐大。

（四）“融資難、融資貴”雙高不下。為抑制通貨膨脹，2010年12月中央召開經濟工作會議，正式將貨幣政策從“適度寬松”調回到“穩健”，并通過提高商業銀行準備金率，回收流動性。貨幣政策調整導致國內資金供給緊張，為抗擊通脹，央行不斷加息，因早期收費公路融資方式單一，過度依賴銀行貸款，利息支出的增加導致高路公司等相關經營企業負債率高、收益率低。同時，受收費公路負面輿論影響，國家取消部分公路收費，導致金融機構對公路建設新增融資及后續貸款愈加謹慎，評級機構、券商、監管機構對行業評價和業務監管更加嚴格，加強對通行費收入的有效管理，通過建立交通企業內部的目標管理考核機制和激勵機制，確保收費還貸工作的有序發展，同時十分注重對財政收支預算的核算管理，有效降低征收方面的成本。

三、融資發展建議對策

收費公路對推動交通運輸發展，改善路網結構，提高技術等級起到了至關重要的作用，但收費公路融資問題日漸凸顯，部分省市為了促進收費公路的建設和發展，結合地方實際出臺一系列政策和措施，不斷適應投融資體制改革的需求，提高融資效率，防范化解地方債務風險。未來，建議從完善投融資法律體系、爭取國家政策支持、建立多元投資主體、拓展融資渠道等方面入手，探索建立符合實際的公路建設投融資機制，釋放收費公路的發展空間和潛力。

（一）建立健全科學融資管理體系。“中國路，中國筑”，在我國經濟高速發展，國民綜合實力不斷增強的大背景下，公路建設要想可持續發展，通過建立高速公路公司，搭建相應的交通融資平臺，就能夠有效實現對社會資金的應用，降低融資方面的成本，提高交通企業的管理效率。目前，僅有《中華人民共和國公路法》和《收費公路管理條例》等少數公路管理制度是遠遠不夠的，還沒有形成“中國治理”標簽的收費公路投融資管理體系，由此導致部分收費公路在投融資政策管理上缺乏長期性、連續性。只有制定和實施具有前瞻性、可操作性的制度和規范，才能夠促進我國收費公路的可持續發展，通過對保障性資金的應用，有效維持公路建設事業的發展。

（二）利用專項債券政策防范債務風險。2017年國家在收費公路領域開展試點，發行收費公路專項債券，規范收費公路融資行為。收費公路專項債券作為政府債券，具有信用等級高、融資成本低等優勢，又借鑒國外市政債券管理經驗，強化了項目收益和融資自求平衡的管理理念，發行額度納入各省市政府專項債務限額，在進行發行過程中，需要始終遵循市場原則，確保整體結構的合理性，達到公開透明的目的，收支納入政府性基金預算管理，便于接受人大、市場和公眾監督。這種規范性的融資方式已經成為收費公路最重要的資金渠道。

（三）建立多元投資主體拓寬渠道。同收費公路建設龐大的融資需求相比，目前的專項債券總體額度不足，欠發達地區的交通融資平臺由地方交通廳進行管理，陜西、云南等地區的經濟基礎比較薄弱，車流量也較小，在通行費方面的收入較低，承擔的債務比較重，需要由當地的交通廳進行管理，能夠從中解決存在的很多問題。因此，拓寬基礎建設融資渠道，構建多元化的融資主體是當務之急。一是需要充分利用中央上針對地方的相關優惠投資政策，包括各個地區的補助金標準、享有的燃油稅返還等各種政策。二是創新合作模式，實踐中，部分省市采取“打捆”合作，積極探索BOT+政府補助、專項債+PPP合作等模式，有效利用現代市場機制進行運作，加大民間資本對交通建設支持力度。三是利用金融工具，引進社會資金，其中四川省采用“資產證券化”等方式，積極吸引社會資金投資收費公路的建設情況。

四、結語

收費公路融資需要加強相關法律法規的建設，充分保證一些投資者的權益，建立嚴格的信用機制。同時需要在投融資方面加大政策的支持，不斷吸收外來的資金，解決高速公路建設中存在的各種問題，進一步促進我國收費高速公路的發展。