府際關(guān)系視角下社會(huì)智庫(kù)參與城市群治理的決策問(wèn)題研究

摘 要：作為區(qū)域城市治理的空間載體，城市群及其內(nèi)部府際關(guān)系必將是區(qū)域城市治理面對(duì)的首要問(wèn)題。在此前提下，不同府際關(guān)系類(lèi)型是否會(huì)對(duì)以決策咨詢?yōu)樽谥嫉纳鐣?huì)智庫(kù)參與城市群治理產(chǎn)生不同影響？該問(wèn)題的回答有助于深化城市群政社合作治理的相關(guān)理論研究。本文基于長(zhǎng)江三角洲城市群A組織與成渝城市群B組織雙案例比較研究，從府際關(guān)系類(lèi)型視角切入，并從業(yè)務(wù)活動(dòng)自主性建構(gòu)社會(huì)智庫(kù)參與城市群治理決策參與模式。研究認(rèn)為：城市群府際關(guān)系趨向于多極模式，屬地社會(huì)組織決策參與度較高，政社關(guān)系呈現(xiàn)出強(qiáng)智庫(kù)社會(huì)組織決策參與狀態(tài);若趨向于單極府際關(guān)系模式，屬地社會(huì)組織決策參與度則較低，政社關(guān)系呈現(xiàn)出弱智庫(kù)社會(huì)組織決策參與狀態(tài)。研究結(jié)論為反思政社關(guān)系中政府行為邏輯，破解政社合作治理困境提供了理論與政策啟示。

關(guān)鍵詞：府際關(guān)系;社會(huì)智庫(kù);決策治理;政社關(guān)系

《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》、《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》等政策性文件相繼出臺(tái)，明確建立政府行政決策機(jī)制，要求把公眾參與、專(zhuān)家論證、合法性審查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、集體討論作為重大行政決策法定程序。而作為全面深化改革的重要內(nèi)容，加強(qiáng)中國(guó)特色社會(huì)智庫(kù)建設(shè)成為建立健全行政決策機(jī)制的應(yīng)有之義。當(dāng)前，以科研院所、高校為代表的社會(huì)智庫(kù)已經(jīng)承擔(dān)起收集民意信息、向政府提供決策咨詢的重要職責(zé)。然而，受部門(mén)利益、傳統(tǒng)觀念、制度保障等因素影響，社會(huì)智庫(kù)參與政府決策在獨(dú)立自主性、專(zhuān)業(yè)化水平、參與維度等方面還存在進(jìn)一步發(fā)展空間。尤其在區(qū)域城市治理當(dāng)中，受城市群地理位置以及資源稟賦異質(zhì)化影響，社會(huì)智庫(kù)之于城市群治理決策功能的發(fā)揮也面臨不同參與困境。因此，隨著我國(guó)逐步進(jìn)入?yún)^(qū)域城市治理改革的深水區(qū)，我們?cè)诿鞔_城市群發(fā)展定位的同時(shí)，如何發(fā)揮社會(huì)智庫(kù)參與治理決策優(yōu)勢(shì)，達(dá)致政府—社會(huì)智庫(kù)合作參與的和諧政社關(guān)系成為國(guó)家治理特別是區(qū)域城市治理的重要指向。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者已經(jīng)研究了如何建立多元網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)的政社關(guān)系，并對(duì)政社關(guān)系的內(nèi)涵、機(jī)制等方面做了較多探討。那么在社會(huì)智庫(kù)參與城市群決策治理是否受不同城市群內(nèi)府際關(guān)系類(lèi)型影響？本研究基于長(zhǎng)江三角洲城市群A組織與成渝城市群建設(shè)中B組織的比較研究，以期能夠回答上述問(wèn)題。

一、文獻(xiàn)綜述與研究框架

作為社會(huì)協(xié)同治理的主體之一，社會(huì)智庫(kù)參與區(qū)域城市治理是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，涉及諸多影響主體與因素。目前，社會(huì)智庫(kù)參與區(qū)域城市治理面臨獨(dú)權(quán)威性不足等問(wèn)題，究其根源是缺乏參與區(qū)域城市治理的決策機(jī)制與制度。近年來(lái)，伴隨社會(huì)智庫(kù)被納入中國(guó)特色新型智庫(kù)發(fā)展新格局，學(xué)者們從不同角度對(duì)社會(huì)智庫(kù)進(jìn)行了探討。

（一）策略性研究

策略性研究主要針對(duì)社會(huì)智庫(kù)在運(yùn)行機(jī)制、服務(wù)提供等方面存在的問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng)針對(duì)性研究。鐘曼麗、楊寶強(qiáng)基于信息獲取、政策變遷等多個(gè)視角分析了社會(huì)智庫(kù)面臨的問(wèn)題與困境，并提出了針對(duì)性路徑選擇策略。[1][2]

（二）比較研究

比較研究主要通過(guò)橫向個(gè)案選擇，提煉出相關(guān)政策建議。王棟對(duì)不同政治背景資源社會(huì)智庫(kù)及其治策技術(shù)路線、參與政策深度之間關(guān)系進(jìn)行了比較研究，并指出未來(lái)社會(huì)智庫(kù)治策應(yīng)集中于思想環(huán)境、體系構(gòu)建、合作精神、聚集民意和機(jī)制創(chuàng)新等更為深層次的問(wèn)題領(lǐng)域。[3]

（三）分類(lèi)研究

此方向?qū)W者注重對(duì)社會(huì)智庫(kù)的內(nèi)涵界定，并將其與民間智庫(kù)、社會(huì)組織進(jìn)行區(qū)別歸類(lèi)。劉西忠對(duì)社會(huì)智庫(kù)與民間智庫(kù)進(jìn)行了對(duì)比界定，認(rèn)為社會(huì)智庫(kù)作為民間智庫(kù)的意境升華，不僅體現(xiàn)了政社平等共治的伙伴關(guān)系，還有利于促進(jìn)中國(guó)特色新型智庫(kù)體系更加完善。[4]

從整體看，已有研究基于不同學(xué)科背景和理論基礎(chǔ)，對(duì)府際關(guān)系與政社關(guān)系進(jìn)行了系統(tǒng)探討。但這些不同研究相對(duì)于本文的適用性也存在一定程度的局限性。在快速發(fā)展時(shí)代背景下，城市群府際關(guān)系類(lèi)型橫向研究有待進(jìn)一步拓展，尤其結(jié)合不同理論視角，對(duì)城市群府際關(guān)系與具體社會(huì)組織參與城市治理彼此間作用機(jī)制，以及對(duì)新形勢(shì)下所出現(xiàn)的智庫(kù)型社會(huì)組織的決策參與研究還有待進(jìn)一步探索。基于此，本研究以長(zhǎng)江三角洲城市群與成渝城市群的典型智庫(kù)型社會(huì)組織作為研究中心，從府際關(guān)系視角出發(fā)，結(jié)合業(yè)務(wù)自主性維度就智庫(kù)型社會(huì)組織決策參與展開(kāi)分析，歸納提煉出府際關(guān)系對(duì)智庫(kù)型社會(huì)組織決策參與影響差異。

二、我國(guó)城市治理變革實(shí)踐邏輯探析

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化必然要建立在城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上。為此，國(guó)家發(fā)改委先后發(fā)布《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》、《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，力爭(zhēng)都市圈同城化取得明顯進(jìn)展，形成具有全球影響力的都市圈。限于篇幅有限，本部分主要基于《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》、《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，從區(qū)域內(nèi)府際關(guān)系類(lèi)型以及社會(huì)組織決策參與兩個(gè)維度，探析成渝城市群以及長(zhǎng)江三角洲城市治理變革實(shí)踐邏輯。

從區(qū)域府際關(guān)系類(lèi)型來(lái)看，成渝城市群以重慶和成都兩地為雙核。與傳統(tǒng)認(rèn)知中地方橫向府際關(guān)系所包含的互不隸屬的同級(jí)地方政府間，政府內(nèi)同級(jí)職能部門(mén)之間的分工、協(xié)調(diào)、管理等水平互動(dòng)關(guān)系[5]，以及縱向府際關(guān)系所指稱(chēng)的不同層級(jí)的政府及其部門(mén)之間在縱向上形成的各種關(guān)系所不同。成渝城市群內(nèi)城市間政府雖隸屬于同一層級(jí)，卻在彼此間呈現(xiàn)垂直方向府際關(guān)系特征。基于此，我們可知成渝城市群內(nèi)不同城市政府雖處于同一層級(jí)，彼此卻遵從一種“上下級(jí)”產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接、資源支持與被支持的行動(dòng)邏輯。“上級(jí)”城市通過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，重點(diǎn)提升核心競(jìng)爭(zhēng)力，“下級(jí)”城市承接“上級(jí)”城市淘汰產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，支撐“上級(jí)”城市資源需求，打造成渝城市群空間新格局。

與成渝城市群行動(dòng)邏輯有所不同，中共中央國(guó)務(wù)院在《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出強(qiáng)化長(zhǎng)三角區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展，發(fā)揮城市群各自比較優(yōu)勢(shì)。以江蘇省為例，《綱要》中明確強(qiáng)調(diào)發(fā)揮江蘇省科教資源豐富優(yōu)勢(shì)，加快蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)、南京江北新區(qū)建設(shè)，打造具有全球影響力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的先進(jìn)制造業(yè)基地。于此，我們可以厘清長(zhǎng)三角城市群城市治理變革的基本邏輯，區(qū)域內(nèi)城市整合自身優(yōu)勢(shì)所在，依賴(lài)于國(guó)家建設(shè)資金，最終促進(jìn)長(zhǎng)三角一體化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

對(duì)于兩種不同區(qū)域內(nèi)城市間府際關(guān)系，公共管理學(xué)界關(guān)于治理模式的研究很有啟發(fā)，其中治理模式區(qū)分為單一中心治理與多中心治理是一種重要的分類(lèi)方式。根據(jù)這一分類(lèi)，我們可以將區(qū)域內(nèi)城市政府間關(guān)系區(qū)分為單極式政府間關(guān)系和多極式政府間關(guān)系。前者是指區(qū)域內(nèi)依賴(lài)于政策法規(guī)與發(fā)展規(guī)劃，聯(lián)結(jié)多政府間資源，扶持重點(diǎn)城市發(fā)展的府際關(guān)系模式;后者則是指在區(qū)域內(nèi)多個(gè)中心城市政府注重彼此間聯(lián)動(dòng)與功能互補(bǔ)，合作共謀發(fā)展的府際關(guān)系模式。依據(jù)這一分類(lèi)，我們可以將成渝城市群內(nèi)府際關(guān)系歸為單極式府際關(guān)系模式，將長(zhǎng)江三角洲城市群內(nèi)府際關(guān)系歸為多極式府際關(guān)系模式。而從社會(huì)組織決策參與來(lái)看，本文主要對(duì)兩大區(qū)域智庫(kù)型社會(huì)組織的決策參與狀況進(jìn)行深入研究。智庫(kù)型社會(huì)組織又稱(chēng)社會(huì)智庫(kù)，是中國(guó)特色新型智庫(kù)的組成部分，是以公共政策為主要研究對(duì)象、以服務(wù)黨政決策為宗旨、以社會(huì)組織為存在形態(tài)、能夠履行社會(huì)責(zé)任的非營(yíng)利決策咨詢機(jī)構(gòu)，主要包括：民辦非企業(yè)類(lèi)智庫(kù)、基金會(huì)類(lèi)智庫(kù)和社會(huì)團(tuán)體類(lèi)智庫(kù)。[6]

本研究遵循理論抽樣原則，按照“圈定研究主體—契合研究預(yù)期—明確組織定位”的步驟篩選案例。首先，依據(jù)研究主題，確定選擇樣本主體，即長(zhǎng)江三角洲城市群與成渝城市群官方登記社會(huì)組織。其次，選擇契合研究預(yù)期的案例。通過(guò)對(duì)權(quán)威網(wǎng)站社會(huì)組織信息整理，以參與區(qū)域城市群治理為依據(jù)，我們分別搜索到長(zhǎng)三角地區(qū)相關(guān)社會(huì)組織29家，成渝地區(qū)搜索到相關(guān)社會(huì)組織20家。最后，明確組織業(yè)務(wù)范圍與定位。瞄準(zhǔn)業(yè)務(wù)范圍以服務(wù)于城市政府公共決策為導(dǎo)向，且定位于域內(nèi)智庫(kù)角色，選取符合要求社會(huì)組織。按照以上步驟，在與長(zhǎng)江三角洲城市群建設(shè)有關(guān)的29家社會(huì)組織中，符合樣本要求智庫(kù)型社會(huì)組織共有8家，占全部社會(huì)組織的27.5%。而在與成渝城市群建設(shè)有關(guān)的20家社會(huì)組織中，符合樣本要求智庫(kù)型社會(huì)組織共有4家，占全部社會(huì)組織的20%。

三、縱橫觀察：府際關(guān)系與社會(huì)組織決策參與關(guān)系幾何？

為更好地回答研究問(wèn)題，在長(zhǎng)江三角洲城市群8個(gè)候選案例與成渝城市群4個(gè)候選案例的基礎(chǔ)上，依據(jù)以下因素進(jìn)一步篩選案例。

（一）研究資料的可得性

選取有官方信息發(fā)布渠道、相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)體系相對(duì)健全的智庫(kù)型社會(huì)組織，確保研究資料的可靠性與豐富性。

（二）智庫(kù)維度的完整性

區(qū)域城市治理中智庫(kù)型社會(huì)組織圍繞域內(nèi)公共事務(wù)向政府提供決策咨詢活動(dòng)，需要有業(yè)務(wù)自主性維度考量。

（三）顯現(xiàn)特征的差別性

遵循多案例研究的差別復(fù)制邏輯，采用“最不同案例”方式[7]，最大化案例在府際關(guān)系、業(yè)務(wù)自主性方面的差別，以期建構(gòu)出不同的智庫(kù)型社會(huì)組織類(lèi)型。按照以上標(biāo)準(zhǔn)，最終遴選出長(zhǎng)江三角洲城市群A組織與成渝城市群B組織進(jìn)入研究環(huán)節(jié)。

長(zhǎng)江三角洲A組織成立于2013年，成立之初，A組織主要宗旨在于向政府部門(mén)提供第三部門(mén)發(fā)展的建設(shè)性意見(jiàn)，力爭(zhēng)為長(zhǎng)三角建設(shè)提供有益咨詢與策劃。此后，A組織可謂邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。自2017年起，A組織先后以支持機(jī)構(gòu)、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等角色參與了當(dāng)?shù)亟值郎鐓^(qū)等基層部門(mén)委托管理項(xiàng)目，并取得了一定社會(huì)影響力。B組織成立于2001年，是由原建設(shè)部與重慶建筑大學(xué)專(zhuān)家學(xué)者發(fā)起，經(jīng)政府批準(zhǔn)注冊(cè)的西部唯一一家非營(yíng)利性質(zhì)的城市發(fā)展與建設(shè)管理科學(xué)研究、中高級(jí)人才培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。本研究通過(guò)B組織自身網(wǎng)站公布的2017年至今開(kāi)展的22個(gè)系列活動(dòng)發(fā)現(xiàn)，其活動(dòng)形式多以主題沙龍、教育培訓(xùn)為主，且活動(dòng)需求方多以市場(chǎng)企業(yè)為主，并未真正舉辦過(guò)與政府部門(mén)建立明確決策咨詢合作的相關(guān)活動(dòng)。

比較兩地A、B組織業(yè)務(wù)活動(dòng)可以發(fā)現(xiàn)，呈現(xiàn)多極府際關(guān)系狀態(tài)的長(zhǎng)江三角洲城市群，區(qū)域呈現(xiàn)出一種強(qiáng)智庫(kù)型社會(huì)組織決策參與狀態(tài)的政社關(guān)系。強(qiáng)智庫(kù)型社會(huì)組織決策參與指在區(qū)域城市發(fā)展與規(guī)劃中，社會(huì)智庫(kù)所占比重高，與公共部門(mén)界限責(zé)任清晰，其內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)合理、專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)較高，能夠科學(xué)中立的給予城市政府校正決策的合理建議。而成渝城市群?jiǎn)螛O府際關(guān)系狀態(tài)下，區(qū)域城市政府趨向于以行政力量促進(jìn)地區(qū)發(fā)展，社會(huì)發(fā)展空間相對(duì)受限，使得城市政府決策較少咨詢地區(qū)社會(huì)組織，區(qū)域呈現(xiàn)出弱智庫(kù)型社會(huì)組織決策參與狀態(tài)的政社關(guān)系。弱智庫(kù)型社會(huì)組織決策參與則主要指區(qū)域社會(huì)智庫(kù)規(guī)模較小，影響力較弱，由于與政府部門(mén)之間界限模糊，其獨(dú)立性底、服務(wù)公共決策綜合能力有待進(jìn)一步提高。如此，我們可以得出命題：城市群府際關(guān)系趨向于多極模式，屬地社會(huì)組織決策參與度較高，政社關(guān)系呈現(xiàn)出強(qiáng)智庫(kù)社會(huì)組織決策參與狀態(tài);若趨向于單極府際關(guān)系模式，屬地社會(huì)組織決策參與度則較低，政社關(guān)系呈現(xiàn)出弱智庫(kù)社會(huì)組織決策參與狀態(tài)。

結(jié)束語(yǔ)：

本文主要從府際關(guān)系與社會(huì)力量參與兩個(gè)層面展開(kāi)探討，建立了社會(huì)組織參與區(qū)域城市決策治理的研究框架，并從智庫(kù)型社會(huì)組織面臨的決策參與問(wèn)題入手，深入分析了長(zhǎng)江三角洲城市群A組織與成渝城市群建設(shè)中B組織參與區(qū)域城市決策治理的過(guò)程，對(duì)其業(yè)務(wù)自主性進(jìn)行了研究，得出了以下主要結(jié)論：城市群府際關(guān)系趨向于多極模式，屬地社會(huì)組織決策參與度較高，政社關(guān)系呈現(xiàn)出強(qiáng)智庫(kù)社會(huì)組織決策參與狀態(tài);若趨向于單極府際關(guān)系模式，屬地社會(huì)組織決策參與度則較低，政社關(guān)系呈現(xiàn)出弱智庫(kù)社會(huì)組織決策參與狀態(tài)。

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[4]劉西忠.從民間智庫(kù)到社會(huì)智庫(kù)：理念創(chuàng)新與路徑重塑[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015，36（06）：21-26.

[5]劉西忠.從民間智庫(kù)到社會(huì)智庫(kù)：理念創(chuàng)新與路徑重塑[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015，36（06）：21-26.

[6]劉西忠.從民間智庫(kù)到社會(huì)智庫(kù)：理念創(chuàng)新與路徑重塑[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015，36（06）：21-26.

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作者簡(jiǎn)介：王念祖（1994-），男，山東省日照市人，貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，碩士。研究方向：區(qū)域城市治理。