地方政府債務形成原因分析

袁紹旗

摘 要：2010年，歐洲發(fā)生了債務危機，如何控制地方政府的債務，已經(jīng)成為中國未來需要解決的問題，本文主要是以地方政府債務的發(fā)展背景出發(fā)，并對其根本原因進行分析。

關鍵詞：地方政府債務;原因分析

一、地方政府債務定義

2015年預算法（修訂版）尚未開始實施前，地方政府債務通常也被稱作地方政性債務，而地方政府債務或地方政府性債務是指地方政府、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺的公司及其他單位等直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等行為以及因公益性項目（如市政道路、公共交通等基礎設施項目，及公共衛(wèi)生、義務教育等）建設所形成的債務。

二、地方政府債務發(fā)展背景

地方政府性債務的主要可分為三個階段，分別是20世紀90年代的分稅制改革、1997年的亞洲金融風暴、2008年的全球金融風暴。

（一）分稅制改革

中國的地方政府債務擴大起始于1994年的分稅制改革，其主要的內(nèi)容就是對大陸的中央和地方政府的財權及事權進行重新分配，但卻導致了一種情況，財權向中央政府移動，事權向地方政府移動。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，基礎建設必須比以往投入更大量的資金來進行建設完善，由于分稅制的影響，地方政府在擴大內(nèi)需時，大部分的經(jīng)費都必須自行籌措，為了達成中央規(guī)定的政策指標并提升地方的GDP。資金上的不足，地方政府只能透過一些手段來獲取資金，如土地財政、以地方政府融資平臺來進行融資等。分稅制改革造成地方政府債務大幅提高主要來自兩個方面，其一，由于地方政府在此時期承擔的即是加速經(jīng)濟結構調(diào)整及產(chǎn)業(yè)換代升級、增加城市基礎設施的建設等促進地方經(jīng)濟發(fā)展的目標，雖然責任不斷加大，但財政收入?yún)s相當落后。由于公共建設的項目多需長期性、持續(xù)性的投入，而銀行的資金通常用于短、中期融通，銀行為降低風險與提高績效的考慮，每年會評估貸款資產(chǎn)的質(zhì)量，可能會中斷或暫停貸款，如此即可能造成地方政府資金的不穩(wěn)定，導致地方政府只好透過各種管道來獲取資金，如城投債就是其一。其二，1995年實施的預算法規(guī)定除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。此外，擔保法亦明文規(guī)定，地方政府不具備擔保資格，對外擔保無效，也因此造成地方政府不得直接舉債和對外提供擔保，因而使地方政府融資管道因而被阻斷。

（二）亞洲金融風暴

1997年6月爆發(fā)亞洲金融危機，為了刺激經(jīng)濟，開始實行擴張性財政政策，希望能透過增加各省及各市的投資，借此拉動內(nèi)需的成長。此種手段會使地方政府受到龐大的財政壓力。雖然，中央政府仍會給予地方一定程度上的財政補助，此舉仍然無法滿足地方政府為了要實行中央政府所擬定用來刺激經(jīng)濟政策所需要的大量配套資金。因1994年的分稅制改革已經(jīng)使財權向中央政府移動，但事權卻更多地向地方政府移動的情況。地方政府擴大財政赤字來進行基礎設施的建設，但資金從何處來呢？為了支付龐大的資金，自1997年到2005年間，財政部發(fā)行大量的長期建設國債，且將部分轉貸給地方政府，為了能獲取更多的資金挹注，來促進地方經(jīng)濟和公共建設，地方政府會利用更多的名目來獲取更多資金，也因此導致地方融資平臺的發(fā)展。然而，國債轉貸只是過渡性的融資，發(fā)行人是財政部，債務人則是地方政府。然其金額既不會出現(xiàn)在中央預算中，也不會在地方預算中反映，只在往來科目中展示，因此導致監(jiān)督不力、資金使用效率低、配套資金難以落實的問題。

（三）全球金融風暴

為應對2008年全球金融風暴，國務院于2008年11月出臺促進發(fā)展十大措施（加快建設保障性安居工程、加快農(nóng)村基礎設施建設、加快鐵路、公路和機場等重大基礎設施建設、加快醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)發(fā)展、加強生態(tài)環(huán)境建設、加快自主創(chuàng)新和結構調(diào)整、加快地震災區(qū)災后重建各項工作、提高城鄉(xiāng)居民收入、實施增值稅轉型改革，鼓勵企業(yè)技術改造，減輕企業(yè)負擔、加大金融對經(jīng)濟增長的支持力度），即到2010年底將投入4萬億元的擴大內(nèi)需作為因應。4萬億元的經(jīng)費由中央投資、地方投資和社會投資共同構成。其中，中央財政僅占1/3，而2/3由地方承擔。也就是中央政府支出了1.18萬億元，其余2.82萬億元由地方政府承擔。為此，地方政府大量融資，導致地方債務激增。而為緩解地方財政配套壓力，2009年地方額外發(fā)行2000億元的債務，主要用于地方配套中央建設項目工程。因為項目配套資金的大量增加和銀行貸款的大量增加，使得大陸地方債務規(guī)模急劇膨脹。

三、地方政府性債務形成主因

（一）財政體制因素

1.中央政府及地方政府財權事權分配不合理

自分稅制改革以來，地方政府收入少但任務多且重，致使其成為地方政府負債累累的原因。據(jù)中國財政部公布數(shù)據(jù)顯示，2000年，中國中央政府與地方政府占全中國財政支出之比例一直維持在大約30%和70%，但在2011年，中國地方政府的財政支出占全中國財政支出比例卻高達84.8%，導致了財政能力不足的地方政府卻承擔了本應由財政能力較高的中央政府的責任，分稅制改革的影響造成財權向上移，事權向下移的情況。而當時，中國正處在經(jīng)濟轉型時期，地方政府在兼顧自身財政時，還要承擔經(jīng)濟轉型過程中的開支，如龐大的基礎建設、國企破產(chǎn)所產(chǎn)生的兜底成本等開支，如同上一段所述，政府只能靠借款以及透過非正規(guī)管道來取得資金。

2.預算軟約束及法律制度的不健全

所謂預算軟約束指的是在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，政府不得不承諾使用財政補貼或者是貸款支持等手段救助虧損的國有企業(yè)之情況。假如出現(xiàn)債務危機時，許多銀行會認為地方政府的背后都會有中央政府作為靠山，若地方政府償債能力不足，而無法償債，中央政府此時便會出來兜底。而地方政府則是靠著中央政府對其隱性擔保，為其地方融資平臺進行保證，以此向銀行貸取大量資金。此種行為加大了債務風險發(fā)生的概率，最終可能導致危機發(fā)生。同時，地方政府的舉債幾乎不會受到地方各級人大代表及法律的制約。因地方融資平臺公司屬獨立自主的企業(yè)法人，其債務融資、財務運作等都不屬于地方人大的預算審議范圍，故地方政府可以運用地方融資平臺融資所獲取的資金，并且不受地方人大監(jiān)督。

（二）政治體制的因素

1.以GDP成長率考核績效

以GDP成長率作為考核地方官員績效的方法，卻可能導致各地區(qū)間的政治競賽，經(jīng)濟總量的成長及增加速率無疑是影響地方政府高層晉升的一粒重要棋子，在這種情況下，地方政府高層為了獲取晉升機會，會加大動力的來提升地方政府對其轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展之影響力，透過大規(guī)模的公共投資，借此實現(xiàn)地方經(jīng)濟的短期快速發(fā)展，造成出現(xiàn)許多的大廣場、大商場、大型機場等形象工程，這項形象工程可能未經(jīng)多加考慮，便倉促建設，可能導致回收期限長、流動性差、投資回報率低的情況。此種情況也可能與中央相有違背，中央政府主要的思維是在保持社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展下，著重整體的規(guī)劃;但地方政府為了其自身的政治競賽，希望經(jīng)濟能高速成長，而只注重微觀與局部性。

2.問責體制的不完善

中國地方官員的任期長度為5年，但實際卻是任期短且更動頻繁。造成本屆官員舉的債務卻要下屆官員來償還，而舉債所形成的利益則是由本屆官員坐擁，但錢卻需要由下屆官員來償還。在未強調(diào)有權必有責、有責要擔當、失責必追究時，地方政府的離任債務審查制度及事后問責機制尚不完善，使許多官員有可乘之機，能夠持續(xù)舉債投資而不顧慮后果，進一步加劇了地方政府過度舉債的嚴重程度。

（三）政策性的因素

1.城鎮(zhèn)化政策的影響

城鎮(zhèn)化，是中國一項重大的發(fā)展策略，而城鎮(zhèn)化往往都伴隨著基礎設施配套需求的大量增加，根據(jù)納瑟姆曲線，當城市化水平超過30%，第一個拐點出現(xiàn)，即代表經(jīng)濟發(fā)展進入高速階段，此時公共服務、基礎設施和公用事業(yè)的社會需求會急速上升，需要政府大規(guī)模的投入資金，但由于基礎設施建設項目大都具有投資規(guī)模大、建設期間長且資金回報率低的情況，過度建設可能會導致地方資金流動差，使財政缺口進一步擴大。

2.金融風暴4萬億元政策影響

為了穩(wěn)定經(jīng)濟，提出了4萬億元投資計劃，以期能促進經(jīng)濟，擴大內(nèi)需，將大量的資金投入基礎建設。4萬億元投資計劃資金必須由中央及地方共同負擔，中央出資30%，70%則由各地的地方政府自行籌措。地方政府開始大量投資基礎建設及公共設施，但是在地方政府財政有限制的情況下，地方政府必須透過其他管道籌措資金。同時，寬松貨幣政策使得地方政府融資成本大幅降低，地方政府就透過地方融資平臺公司向銀行貸款。2009年，中國人民銀行與銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會一同發(fā)布了《關于進一步加強信貸結構調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，在其中提到了支持有條件的地方政府組建投、融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資管道。地方融資平臺迅速擴張，地方政府的債務風險更高。

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