市域社會治理體系的技術革新和模式探索

周慶飛 孫繼東 李竅盛

摘 要：市域社會治理是國家治理的重要組成，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎。本文重點研討如何將新技術應用于市域社會治理領域，分析實踐摸索發現的問題，思考新技術帶來的治理模式的變革方向，并探索性地給出新時代市域社會治理體系技術架構的思考與建議，重點論述市域社會治理應關注的主要載體和賦能過程，以技術視角整合業務邏輯，提出業務場景的“應用區分法”，形成“應用驅動、中臺支撐、多元共治、分級協同”的市域社會治理技術框架。

關鍵詞：市域社會治理;智能化;技術架構;模式探索

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2020）12-0249-04

0 引言

面對日趨復雜的社會形態，提升政府管理效能、暢通社會組織參與渠道、增強社會公眾獲得感是當前社會發展的重要研究課題。2013年發布的《中共中央關于全面深化改革的若干重大問題的決定》中首次使用“社會治理”的概念，明確要創新社會治理體制，推進國家治理體系和治理能力現代化[1]。黨的十九大提出要打造共建共治共享的社會治理格局，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平，為新時代社會治理的發展指明了方向和目標。在探索中國治理智慧的道路上，“楓橋經驗”應運而生，一定程度上回答了如何把問題發現在早期、化解在萌芽、解決在基層。隨著社會科技的快速進步和社會主體的多元化發展，新時代“楓橋經驗”正從鄉村走向城市，從縣域走向市域，但其在城市基層社會治理過程中的適應性有待改觀[2]。相對于以“縣域”為重點的傳統社會治理而言，市域層面具有更為完備的社會治理體系，具有解決重大復雜矛盾的調度空間和資源能力。本文主要站在市域管理者的視角，以市域社會治理體系為研究對象，重點研討新技術所帶來的治理結構的革新。

1 市域社會治理現代化的重要意義

一般而言，市域社會治理是指以地級市的行政區域為劃分（包括全國所有的副省級市、地級市、自治州等），涵蓋市、區（縣）、街道（鄉鎮）三級，依托黨委政府、社會組織、企事業單位及公眾個人等多元治理主體，創新社會管理方式，對轄區內的人、事、地、物、情和組織等進行綜合管理和服務的總過程。市域社會治理是國家治理在市域范圍的具體實施，是國家治理的重要基石，具有承上啟下的樞紐作用[3]，有利于推動關口前移、重心下沉，快速發現和解決問題，是推進社會治理現代化的前沿陣地。

1.1 市域社會治理現代化是保障城市平穩發展的“鐵甲衣”

據國家統計局數據顯示，截至2019年年末，我國城鎮人口占總人口比重（城鎮化率）為60.60%，而城市化進程仍在持續，社會結構多樣性、利益訴求差異性、社會關系復雜性的特征日益明顯，這對創新市域社會治理模式提出了更高的要求。

1.2 市域社會治理現代化是化解城鄉復雜問題的“護身符”

“市域”比“縣域”治理對象更多、問題更典型，比“省域”更直面一線、更了解基層，“市域”具有地方立法優勢和統籌協調優勢，能夠充分發揮城市輻射帶動作用，推進城鄉一體化治理進程，讓治理成效更多、更公平地惠及城鄉居民[4]。

1.3 市域社會治理現代化是推進社會精細管理的“殺手锏”

市域層面的獨特優勢為技術創新市域社會治理模式提供了可能，可有效消除數據壁壘、打通系統屏障，實現治理要素的深度融合，有利于構建市、區（縣）、街道（鄉鎮）三級技術“指揮鏈”，串起個性與共性基礎治理平臺“同心圓”，推動社會治理從粗放型向精細化轉變。

2 新技術驅動市域社會治理的探索與變革

科技是第一生產力，黨的十九屆四中全會明確將“科技支撐”納入社會治理體系中，要運用現代科技手段推動社會治理體系架構、運行機制和工作流程創新。

2.1 技術驅動市域社會治理模式的初步探索

2.1.1 廈門之探索：科技驅動治理動能轉換

廈門在數據聚起來的基礎上，推動數據新起來、跑起來、活起來，以數據的生命力提升治理的生命力，推進全市統一的社會治理基礎數據庫建設，搭建跨地區跨部門數據共享“高速路”;把公安、社保、教育等部門的社會治理服務事項裝入一個平臺，提供“網購式”服務;推動市域社會治理協同平臺建設，為部門提供社會治理大數據分析服務支撐[5]。

2.1.2 威海之實踐：六治融合、一網聯動

威海提出“六治融合、一網聯動”的市域社會治理模式，建設全市統一的網格化治理信息系統，實現基礎信息建檔、事項流轉辦理、工作指揮調度、分析研判預警、隊伍考核管理等工作全程信息化;建立健全分級管理、聯動處置、事務準入等工作機制，推動“大事全網聯動、小事一格解決”[6]。

2.1.3 青島之模式：“智防”為基，“三通”助力

青島市運用現代科技手段推動社會治理創新，強力推進網上數據融合共享，實施“五位一體”的立體化社會治安防控體系，筑牢“智防”根基;對各級綜治中心（即社會治理綜合服務中心）建設實行項目化管理，推進城鄉社區網格標準化建設，探索建立跨部門的“一張網”治理體系，促進“網絡貫通、服務聯通、治理融通”的有效實施。

2.2 新技術在市域社會治理體系中的應用思考

近些年的實踐經驗表明，市域社會治理應充分運用新興技術破解當下的市域社會治理難題，緊密結合當前的“智慧城市”“城市大腦”和“互聯網+”等建設浪潮，發揮物聯網、移動互聯網、大數據、人工智能和云計算等技術優勢，提高社會治理輔助決策能力，推動從依靠直覺與經驗決策向依靠大數據決策轉變[7]，實現市域社會治理體系的精細化和智能化發展，如圖1所示。

借助物聯網技術，可有效豐富市域社會治理的數據來源，為精細化社會治理提供有力支撐，推動治理模式從被動“堵風險”向主動“查漏洞”轉變，如通過智能門鎖獲取公租房出入信息，通過智能水表發現群租或黑作坊行為，通過煙霧傳感探知潛在的火災風險。結合移動互聯網，可打破傳統社會治理的空間限制，滿足市域多樣化治理場景，提升治理主體的參與度，如增強網格員巡場排查的便捷性，提高值班員事件處置的效率，擴大公眾參與社會治理的渠道。基于云計算能力，依托大數據技術，構建數據中臺，打破數據孤島，提高數據探測、歸集、分析和應用的能力，可實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同治理;通過人工智能技術，可深度掌握和剖析個體存在、群體運動和社會運行的諸多特征，及時發現并化解社會矛盾，以保持堅實的社會穩定基礎和較強的不穩定因素預警能力，再造符合市域特點的社會治理流程，進一步提升市域社會治理水平。

3 新時代市域社會治理體系技術架構的研究與建議

以《社會治安綜合治理基礎數據規范》（GB/T 31000-2015）和《社會治安綜合治理綜治中心建設與管理規范》（GB/T 33200-2016）等國家標準為基礎，結合中央政法委制定的《全國市域社會治理現代化試點工作指引》（簡稱“工作指引”），本文對新技術驅動下的市域社會治理體系建設模式進行了探討，充分考慮市域治理對象的多元化和城鄉問題的多樣性，對部分重點“治理載體”進行了剖析，對《工作指引》提出的“規定動作”和“自選動作”展開了嘗試和探索，進一步理順市、區（縣）、街道（鄉鎮）三級運行機制，建立可量化、可操作、可考評的指標體系，市級統籌協調、區縣組織實施、鎮街強基固本，形成“應用驅動，中臺支撐，多元共治、分級協同”的市域社會治理技術框架，如圖2所示。

大數據、人工智能等新興技術在市域社會治理體系中的應用，實質是對各治理主體“賦能”的過程[8]，而政府、組織和個人等則是賦能的具體對象，行政部門、綜治中心、社區村莊、綜合網格、社會公眾和各類傳感器等則是實現的主要載體。以社會治理要素和治理需求為著力點，構建數據和業務“雙中臺”，支撐綜合管理、事件管控、指揮調度、預警研判和效能指標等相關應用按需定制、分級部署，可有效提升市域的協同化治理水平。

3.1 豐富社會治理“載體”，提升接入能力

3.1.1 做強社會治理綜合服務中心

綜治中心是推進市域社會治理現代化的關鍵樞紐，承擔著匯聚情報信息、應對重大風險、協同多方力量的重要使命。綜治中心既要抓實體機制“硬實力”，也要抓科技力量“軟實力”，市級、區縣和街道（鄉鎮）應設立綜治中心實體，以新技術實現綜治中心信息化動能轉換，提高識別隱患、維護穩定和服務群眾的能力水平。

3.1.2 做實多元共存的社區管理

社區是社會運行的末梢載體，要結合服務供給、矛盾化解、安全防范、應急處置等各項工作不同要求，制定基層社會治理標準體系，完善社區信息化基礎設施，使社區治理過程有據可依、有具可使。基層社區社會治理的重點在于如何重新調整治理單元，整合組織資源，促進多元復合主體在社區情境中的互動以及參與社區公共事務，以使其能夠回應社區需求、協調不同主體利益[9]。

3.1.3 做深“尖兵式”網格化治理

網格化治理是對政府行政體系的流程再造，目前還處于實踐磨合期，以事件為管理內容，以處置單位為責任人，建設易學易用、上通下達的網格化治理工具，實現基層信息的互通整合，建立監督、考核和激勵運轉機制，提高社區問題處理的速度和效率，以應對目前存在的網格員技能不足、工作多頭管理、考核不清晰等問題，實現市區聯動、資源共享的一種城市管理新模式。

3.1.4 做通公眾“參治議事”的渠道

人民群眾是市域社會治理的根本所在，要完善公眾參與基層社會治理的制度化渠道，通過信息化手段建立公共服務評價系統，健全舉報獎勵、公益反哺、以獎代補等激勵機制，實現政府和公眾的雙向賦權，增強社會公眾的歸屬感和獲得感。

3.2 構建數據業務“雙中臺”，強化平臺支撐

中臺是能力的樞紐和對能力的共享，近年來的應用實踐展示了其對技術平臺重構具有強大的驅動力。分析市域社會治理應用場景，構建市域社會治理的數據中臺和業務中臺，是新型市域社會治理技術框架的重要選擇，基于中臺的成熟組件庫和豐富數據庫等資源能力，可快速搭建社會治理業務應用，為市、區（縣）、街道（鄉鎮）、網格、社區等多級業務場景提供平臺式支撐，實現數據縱向聯通、業務橫向拓展。

3.2.1 “數據中臺”打造市域社會治理數據資源“服務中心”

數據已成為新時代的重要生產要素，數據匯聚的質量和使用的效率也成為影響社會治理成果的關鍵因素[5]。而當前所面臨的基層數據分散、系統數據割裂、數據“只上不下”、數據融合不足、數據標準缺乏、管理規范不一等問題，嚴重制約了市域社會治理現代化的進程。經過研究和實踐，數據中臺在一定程度上可以較好地應對此類問題，其是集數據交換、數據融合、數據治理、模型構建和數據共享于一體的綜合性數據服務中心，主要分為數據基礎建設和數據服務建設兩大部分，在社會治理大數據體系中具有承上啟下的角色，提供面向數據應用支撐的底座能力，能夠支撐數據預測分析、跨領域分析、主動分析、實時分析、多元化結構化數據分析，與業務中臺配合形成協同效應。

（1）數據基礎建設。在市域社會治理的業務場景中，采集的數據類型多種多樣，包括靜態數據和動態數據、基礎數據和業務數據、政府數據和社會數據，以及結構化、半結構化和非結構化數據等，因此數據基礎建設要解決數據采集、存儲、治理和管理的問題，要建設統一的數據資源管理平臺，做好數據全生命周期的管理，如圖3所示。

（2）數據服務建設。數據基礎建設完成后，為有效實現系統間數據交換和互聯互通，提供平臺級數據服務能力，需搭建數據共享服務平臺和數據應用服務平臺。數據共享服務旨在實現數據資源的共享共用，打破數據壁壘，形成數據聯通共享能力;數據應用服務旨在建立數據標簽化工具，構建底層數據模型，為業務數據分析提供應用服務。

3.2.2 “業務中臺”鑄造市域社會治理業務協同“能力中心”

業務中臺承載業務基礎、抽象業務邏輯、沉淀業務價值，并隨著業務的發展而不斷變化，其產生的意義便在于把基礎能力集中化、共享化、協同化，避免重復“造輪子”現象，提高業務應用的快速生成能力。鑒于市域社會治理業務的多元復雜性特征，不僅要考慮多級的能力復用、多變的應用需求，還要兼顧快速響應的現實需要，因而打造市域社會治理的業務協同“能力中心”是很有必要的，如圖4所示。

基于大數據、云計算和人工智能等技術，以組件化思維設計業務中臺，主要包括基礎能力組件庫和共性能力組件庫兩部分。采用高內聚、低耦合的架構模式，建立基礎能力組件，如統一用戶、統一消息、視頻調度、搜索服務等，實現在不同業務場景中的能力復用;以市域社會治理為業務域，萃取業務邏輯，沉淀共性能力組件，與底層資源結合，讓各前端應用可靈活按需配置，實現彈性擴容、快速迭代，最大限度地減少政府信息化建設中的重復建設和資源浪費。

3.3 探索“規定”和“自選”，完善業務體系

由于市域社會治理主體的多元化和問題的復雜性，不同場景所需關注的側重點往往會存在差異。公眾個體層面主要關注民情訴達、事件爆料、群防群治和輿情分析等方面;社區網格層面主要關注數據采集、巡場排查、隱患發現、重點人員、重點區域和移動辦公等方面;鄉鎮街道層面主要關注事件上報、事件處置、任務跟蹤、職能站所和網格管理等方面;區縣層面主要關注社會治安、區域管理、人員管理、事件協同、聯動指揮和預警預防等方面;市級層面主要關注指揮調度、研判分析、趨勢預測、考核指標和效能管理等方面。

根據《工作指引》的要求，以技術視角整合業務邏輯，筆者提出“應用區分法”，將涉及的場景關注點劃分為五個應用集，分別是綜合管理、事件管控、指揮調度、預警研判和效能指標。“綜合管理應用集”主要解決市域社會治理領域所涉及的基礎管理問題，由多個業務子系統組成，包括綜治組織管理、基礎數據管理、重點人員管理、重點區域管理、重點單位管理、校園周邊管理、事件案件管理和視頻監控管理等內容，是市域社會治理的基礎業務平臺，可根據各級各區域的場景應用需求進行合理裁剪和適配;“事件管控應用集”主要涵蓋社會治理事件從發現、流轉、處置、協同到閉環的全過程管理，包括公眾爆料、巡查排查、智能預警等多種方式接入或觸發的所有事件，根據地方實戰數據分析，具體的事件管控動作主要集中在區縣及以下的基層，特別是鄉鎮街道層面;“指揮調度應用集”主要圍繞事件協同展開，融合視頻會商、視頻聯動、資源調度、輔助決策和可視化指揮等功能模塊，橫向聯動業務協同，縱向打通多級指揮，該應用級的效能發揮主要集中在區縣及以上層級，而鎮街主要是執行者的角色;“預警研判應用集”主要以大數據、人工智能等新技術為依托，深度對標市域社會治理應用場景，對潛在的風險隱患或重急事件進行監測預判，包括事件預警、風險預測、輿情分析和態勢分析等內容，這些內容也可根據地方特點因地制宜地進行取舍，此應用集主要服務對象是區縣及以上層級;“效能指標應用集”是整個市域社會治理技術框架能夠如期運轉的契約保障，主要包括網格考核、鄉鎮考核、區縣考核、協同考核、平安指數和率化指標等效能管理模塊，目前在實際工作中尚未得到足夠重視，筆者認為應對此應用集展開充分研究，權利和責任應在特定條件下才能更好地成立，要充分發揮“市域”政策立法和資源統籌等方面的優勢，市級層面應明確重點指標、統一考核標準，區縣可以在市級標準下根據本區域實際有自選動作，從而建立有生命力的市域社會治理效能運轉體系，如表1所示。

4 市域社會治理的未來之路

市域社會治理是國家治理的重要組成，是考驗國家治理能力的長期課題。社會的發展勢必會帶來社會矛盾、治理主體和治理關系的變化，而科技的進步也必將會引起治理思路、治理手段和治理模式的變革，二者互為影響，互為驅動。沒有一種模式可以應對萬變，沒有一種技術可以包治百病，筆者認為只有充分調動社會主體參與治理的積極性、充分發揮社會資源協同共治的創造力、充分利用科技手段融合創新的驅動力，才能更好地推動國家治理體系和治理能力現代化不斷向前邁進，鑄就“中國之治”。

參考文獻

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