論自然資源法雙重體系之建構

屈茂輝 陳希

摘 要：根據法構成的基本理論，法的體系一般包含內在體系和外在體系兩個部分。內在體系的價值理念引導外在體系的形成，外在體系多以內在體系載體的形式出現。在自然資源法領域，內在體系將自然資源法蘊含的公平、秩序、可持續發展等理念寓于該法的基本原則中，利用法律原則引導法律規則和司法實踐的基本功能發揮，實現自然資源法的社會效用。外在體系以成文化法律原則和法律規則的形式，將法律一般精神和核心價值進行外顯，實現從抽象法治精神到具體法律規范的轉化。只有通過對法律基本原則具體化、動態化及法律規則動態化的技術性處理，才能構建具有融貫性的自然資源法內外體系。

關鍵詞：自然資源法;內在體系;外在體系;融貫

中圖分類號：D922.6 ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ?文章編號：1003-0751（2020）09-0039-09

內在體系與外在體系相結合的體系化結構是實在法的一個基本特征。①該理論被引入我國后引發了學者們關于法的內在體系與外在體系建構的討論，其中刑法學者和民法學者的討論尤其熱烈。②自然資源法作為資源利用領域的重要法律規范，同樣存在內在體系與外在體系的建構問題。我國自然資源領域的基本法仍處于醞釀階段，學者們對構建自然資源法雙重體系的問題研究不多，但這并不意味著該問題可以暫時擱置。在全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的背景下，對該問題的研討不僅有助于厘清自然資源法內在體系與外在體系之間的關系，發揮自然資源法基本原則對司法實踐的指導作用及對具體法律規則的規范功能，還能為我國自然資源基本法的出臺提供理論基礎。

一、自然資源法內在體系的把握

法律原則是分層次的，包括使法律規范具體化的一般法律思想和區分法的構成要件與法的效果的具體原則。法的價值和法的公理性原則就是一般法律思想。③自然資源法的內在體系即由自然資源法的法律原則構成的體系④，也就是體現自然資源法一般法律思想的基本價值體系和具體原則體系。

（一）自然資源法的基本價值體系

人們對法律體系的認識與建構并非由人的意志所決定，而是建立在從方法論視角去發現公理性秩序的基礎上。因此，具體的法律概念和法律價值之間應當是一種表象與本質的關系。法律原則是作為法律價值的外在形式存在的，即使不同法律原則的具體化程度存在差異，使得其對法律價值的闡釋維度不盡相同，也不能排除多個法律原則同時蘊含相同法律價值的可能性。并非只有以明文示之的法律原則才能映射法律的價值，通常情況下，非實定法律原則的內涵在位階上高于實定法律原則的價值，居于內在體系的較高層次。而按照法學界關于法的價值的普遍理解，自然資源法的價值體系是作為自然資源法的指導思想存在的，是自然資源法的功能與作用的至上目標及精神存在。因此，它必須滿足主體對自然資源法的希求， 必須回答自然資源法作為一種規范形式的應有狀態及其對社會和人本身要進行給予或限制的原因、目的等問題。因此，自然資源法價值體系的內容應包含以下四個方面。

一是公平價值。這種價值應在自然資源利用行為的各個環節都有所體現。為實現自然資源法律關系主體地位平等，主體與作為法律關系客體的自然資源受到平等保護，以及主體在自然資源交易等方面平等，我們既要關注機會公平又要注重結果公平。二是秩序價值。秩序價值是法的一般價值，對自然資源法而言也是如此。自然資源法的直接目的是建立和維持良好的自然資源歸屬、利用、保護秩序，在遵循自然規律的基礎上實現自然資源的社會經濟價值。三是效率價值。自然資源法應在自然資源法律關系中權衡利弊，尋求經濟效益、社會效益與環境效益的最佳平衡點，在提高自然資源利用效率、實現物盡其用的基礎上，最大限度地實現經濟效益與生態效益雙贏。四是可持續發展價值。自然資源法的可持續發展價值是自然資源法效率價值的宏觀化，主要包括主體發展可持續、資源利用可持續兩方面價值。其中，主體發展可持續又包含兩層內容，即現有主體發展的可持續與后代主體發展的可持續。

談到自然資源法的價值體系，勢必要討論法律價值的排序問題。作為自然資源法價值體系組成部分的各價值之間存在邏輯先后順序且互為因果，各價值之間有機排列，構成自然資源法的價值體系。由于自然資源法的直接目的是建立和維持公平有序的自然資源歸屬、利用模式，所以公平價值無疑是主體公平行使自然資源利用權的前提，理應排在自然資源法價值體系的首位。在公平價值之后，應當是秩序價值。合理的自然資源利用秩序由平等的自然資源分配權所衍生，秩序價值保障社會全體在穩定有序的狀態下享受自然資源帶來的物質財富，也為人們創造更加合理高效的自然資源利用模式奠定基礎。至于效率價值與可持續發展價值，由于兩者目的相似，皆為實現自然資源的物盡其用，所以兩者應互為表里、地位相當。因此，就順位而言，公平價值與秩序價值優先于效率價值與可持續發展價值。

（二）自然資源法的非實定法律原則

我國臺灣地區學者黃茂榮教授認為，“法律原則在作為法律體系化的載體時，是兼具內在性與外在性的特質的”⑤，法律原則的內在性強調法律的一般精神及價值未涉及的領域，這些領域因時而動，并未在傳統理論體系中出現。筆者認為，現實中豐富的個案所體現的新型普遍性特征，即可通過歸納方法得出的法律原則，可以豐富法律的上位價值和精神，具有擴充理論內涵的特性，可將此類法律原則作為法律內在體系中的基本原則。至于由法律的上位價值得來的法律原則，因其創制目的是將已有的法律價值及精神外化為具體可行的法律規范以指導司法實踐、規范社會關系，同時其符合法律外在體系組成元素的基本特征，故此類法律原則是外在的法律原則。⑥從法律原則作為法律價值載體的層面看，法律原則內涵的豐富性決定其樣態的多元性。成文法的明確規定是法律原則的一種基本存在形式，但法律原則的樣態并不限于此。相反，許多法律原則通常以一種社會普遍認同的價值觀念的形式出現，推定知法原則⑦就是如此。

在我國，非實定法律原則作為社會一般法律意識和道德思維的產物，雖然在成文法的條文中沒有得到體現，但卻是法律的基礎或精神所在，引導著法律條文的形成，也為學術界和實務界所公認。合同相對性原則、權利義務一致原則、比例原則和正當程序原則等，都屬于此類原則。非實定法律原則內容豐富，大體上覆蓋了現代法律體系的各個方面。在法理學基本原理中，非實定法律原則有四個基本特征：一是與現實中的主流道德和價值判斷相協調;二是在邏輯上要與法律精神保持一致;三是在內容上應具有正確性;四是必須能夠得到普遍化的適用以及具有相當的不變性。因此，在自然資源法中構成該法內在體系的法律原則應是指非實定法律原則。理由如下：首先，自然資源法中的非實定法律原則作為該法內在體系的重要組成部分，是建立在充分領會自然資源法法律思想與法律價值理念精神基礎上的價值判斷。其次，此種形式的法律原則不僅符合自古以來自然資源法的精神，更因其內容維度的全面性而有助于人們準確把握自然資源法內在精神價值的變化。最后，在確定自然資源法非實定法律原則的具體內容時，可充分依托當代社會生態法治建設的成果并結合自然資源領域法治化的新需求，不斷賦予該原則新的內涵，最終實現外顯自然資源法內在體系的目的。

至于自然資源法之一般法律思想的形成，筆者認為應以該法的立法目的和規范效果為立足點。盡管自然資源法的時代內涵會因時而動，但該法中關于自然資源科學利用與全面保護的精神理念是恒定的。此種精神理念的應有之義包括：一是珍惜自然資源。人們必須在遵循自然規律的前提下，對自然資源進行科學合理、可持續性的利用，堅決抵制濫用自然資源的行為。二是實現自然資源的物盡其用。實現自然資源可持續性利用的關鍵在于促進自然資源的物盡其用，提高自然資源利用效率，節約自然資源。三是在充分保障個人享有自然資源權益的同時監督個人履行節約、保護自然資源的義務。自然資源法不但要保證社會成員根據自己的實際需求在相對平等的前提下實現自然資源權益，而且要發揮引導、教育、懲戒等功能，督促社會成員在法律框架內積極履行節約、保護自然資源的義務。

二、自然資源法外在體系的建構

根據法的雙重體系理論，法的外在體系是法的內在體系的外顯要件，而構成法的外在體系靈魂的就是法的內在邏輯性。就自然資源法外在體系的邏輯架構而言，應主要包含以下兩個層次的內容。

（一）自然資源法的原則體系

自然資源法對法律原則的直接規定實際上是對其價值的最直接表達，是將抽象的法律價值具體化，從而使自然資源法在最大程度上成為一個邏輯自洽的體系。自然資源法中明文規定的法律原則既可以為該法各組成部分提供明晰的框架結構，使該法的價值得以外顯;又可以盡量防止法外造法，使該法具有更強的穩定性和適應性。因此，從自然資源法的一般法律思想和價值理念出發，該法應明確體現的實定法律原則主要包括：自然資源權屬明確原則、自然資源利用的代際公平原則、自然資源的物盡其用原則以及可持續發展原則。

1.自然資源權屬明確原則

自然資源權屬明確原則是指自然資源法要以原則的形式明確自然資源所有權的歸屬。土地、礦產等自然資源具有相對稀缺性，明確自然資源所有權歸屬是人類利用自然資源的基石。我國自然資源法中的權屬明確原則須體現以下兩個方面的內容。

（1）重要自然資源⑧權屬由國家控制。無論是英美日等發達國家，還是包括我國在內的廣大發展中國家，為發揮國家對重要自然資源的宏觀調控職能，同時也為了滿足重要自然資源的特殊屬性對相關權屬制度設計的要求，都在一定程度上建立了重要自然資源的國家所有權制度。重要自然資源權屬的合理性關系到國民經濟健康發展及國家的穩定與安全，因而必須從全局的角度合理劃定重要自然資源的各種權利邊界，保證國家對這部分自然資源掌握絕對的控制權。作為國家調整社會經濟活動中與自然資源相關的各類社會關系的基本法律形式，特別是在我國，自然資源法應當對國家掌握重要自然資源基本權屬的地位予以明文確認，將其作為基本法律原則貫穿始終。

（2）部分自然資源由集體所有。土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源的集體所有制度是極具中國特色的一種所有權制度。⑨農村集體經濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要形式。⑩集體所有實質上是集體經濟組織成員共同對集體財產享有所有權，是一種多數人共同所有。從集體所有權的具體實踐來看，土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源的集體所有權是一種受到較多限制、不具備所有權全部權能的所有權。比如，集體所有權和國家所有權一樣不具有可交易性，集體土地建設用地使用權入市還處于改革試點階段。我國自然資源立法既要處理好國家與地方、整體利益與局部利益的關系，又要按照《民法典》物權編確立的平等保護原則設置具體法律規范，對集體所有的自然資源的范圍、類型、所有權主體、權利內容、權利行使方式等予以明確。

2.自然資源利用的代際公平原則

所謂代際公平，是指人類在世代延續的過程中，當代人和后代人在利用資源以滿足自身利益、謀求生存與發展上權利均等，當代人既要保證滿足或實現自己的需要，又要保證后代人能夠有機會滿足他們的利益需要。代際公平作為自然資源法的一項基本原則，強調代際間享有平等的自然資源利用權。因為有相當一部分人類社會賴以生存的自然資源是不可再生的，所以為了給子孫后代預留合適的發展空間，當代人必須借助于法律的規范功能為后人預留大致相當數量的自然資源。將后代人作為法律主體的制度設計缺乏現實意義和可操作性，唯有將代際關系轉化為代內關系，經由代內權利義務配置，方能達到代際公平的目標。

代際公平的代內實現應包含兩方面內容：一是自然資源的有限開發利用。應結合特定歷史環境下的需要對自然資源開發利用行為進行合理規制，如按照需求量劃定開采量以達到遏制濫采行為的目的。這主要是出于對一代人社會財富創造能力有限的考慮。自然資源開發利用有賴于科學技術支持，如果開采量超出社會需求量，必然造成不必要的浪費，也是對后代人自然資源利用權的間接掠奪，使得能傳于后代人的自然資源的可利用價值降低。誠然，科技進步是無止境的，但為了人類文明的存續，為了后代人能夠充分享受大自然的饋贈及前人留下的精神財富和物質財富，我們只能對自然資源進行有限度的開發利用。二是自然資源利用后的生態補償。自然資源利用在一定程度上會給生態環境造成損害，為使后代人與當代人平等地實現自然資源利用權，自然資源利用后的生態補償是一種合適的制度安排。這種制度措施應根據自然資源的類別擬定：對可再生資源利用后的生態補償應重點關注再生周期與利用數量之間的關系，確保在一個再生周期內自然資源的存量大于或等于用量;對于不可再生資源，要致力于可替代資源的開發，減少不可再生資源的用量。

3.自然資源的物盡其用原則

所謂物盡其用，即人與物之間關系的設立、變更、消滅都要以發揮物的最大效用與最大經濟效益為主要目標，使有限的資源得到最充分的利用。物盡其用是人類文明進程中形成的物質資源利用方面的思想。在某種意義上，人類社會發展史就是人類不斷克服物質資源稀缺與社會發展需要之間矛盾的奮斗史。歷史上人類先是通過科技改良不斷挖掘資源以滿足物質需求，而后伴隨著愛惜民力物力的思想形成及其在法制中被深入體現，自然資源不斷被賦予更多的社會價值與功能，逐漸形成了物盡其用的原則。作為一種緩解資源的有限性與需求的無限性之間緊張關系的法律手段，自然資源法不僅要界定財產歸屬，明確產權以達到定分止爭、維護社會秩序的效果，更要通過科技手段使有限的自然資源得以充分實現其效益，更好地滿足人類需求。

4.可持續發展原則

可持續發展原則，即發展可持續原則，就是為促進實現人與自然的持續發展而設定的原則。1987年聯合國第42屆大會通過的《我們共同的未來》正式提出了可持續發展的定義，“可持續發展是既滿足當代人需要，又不損害后代人滿足其自身需要的發展”。簡言之，可持續發展的精神內涵是，通過規范社會經濟和自然環境的協同發展，實現物質文明、精神文明和生態文明共同進步。作為在自然資源領域落實可持續發展原則的立法，自然資源法要以實現人們對自然資源的公平享有為目標。對自然資源的公平享有不僅體現于代內公平，滿足當代人對自然資源的需要，還同時體現于代際公平，確保不削弱子孫后代對自然資源的利用權。代內公平體現在國際和國內兩個層面：在國際社會中，代內公平要求在國家間公平分配人類所共有的自然資源，改變發達國家和發展中國家在占有自然資源上的極端不平等狀況;在一個國家內，代內公平要求不同地區、不同階層的人們平等獲得所必需的自然資源，消除強勢群體和弱勢群體在利用自然資源上的不平等現象。

同時，自然資源法的可持續發展原則要求通過對自然資源利用行為的規范，實現自然資源利用的可持續，實現社會經濟活動中自然資源開源與節流的有機結合，發揮自然資源對社會可持續發展的推動力，以達到緩解自然資源供需矛盾的目的。其中至關重要的，一是強化對新型自然資源的利用，因為可供利用的不可再生資源大多瀕臨枯竭，必須加強自然資源勘查工作，尋找新的后備自然資源;二是鼓勵研發不可再生自然資源的替代資源，運用科學技術手段發揮可再生自然資源（太陽能、風能、沼氣、地熱等新能源）對不可再生自然資源的替代作用，促進能源結構的改進升級，做好綜合開發，提高自然資源利用率;三是樹立正確的自然資源利用觀，杜絕自然資源浪費行為，激勵自然資源節約行為，鼓勵人們減少對自然資源的消耗。

（二）自然資源法的法律規范

依據法律規范存在形式的基本原理，自然資源法的法律規范體系由憲法中的自然資源規范，自然資源單行法律，關于自然資源的行政法規、地方性法規、部委規章和地方政府規章，自然資源國際法及習慣法組成。由于法律的外在體系是由邏輯上一致的法律概念組成的，所以對自然資源法外在體系的各構成要素應以一定的邏輯順序劃分效力層級，以實現自然資源法律規范的協同適用。根據我國《立法法》對法律體系效力層級的劃分，就自然資源法的法律規范體系而言，我國《憲法》中關于自然資源的規范應當處于最高層級，接下來依次是自然資源單行法律、行政法規、地方性法規、部委規章和地方政府規章。在構建自然資源法的法律規范體系時，最關鍵的是厘清以下三個問題。

1.明確“依據憲法，制定本法”的立法定位

自然資源是極其重要的社會財富，《憲法》作為國家的根本大法必然要規定自然資源的根本原則。我國《憲法》第9條、第10條規定了自然資源權屬、利用、保護等方面的規范，這些規定是自然資源法及其他涉自然資源法律必須遵循的根本規范。我國《土地管理法》《礦產資源法》都以明文規定“依據憲法，制定本法”的形式表明自己內在體系與憲法精神的一致。為體現自然資源單行法對《憲法》關于自然資源領域一般法律精神的遵循，現行自然資源單行法中應當明確規定“依據憲法，制定本法”。具體理由有兩方面：其一，《憲法》作為我國的根本大法對關乎國計民生的各項要素都作了統籌性的規范，這些規范蘊含著《憲法》對相關領域法制的基本態度和精神。作為安排自然資源領域法律關系基本準則的自然資源單行法，毫無疑問要充分體現《憲法》對自然資源的基本態度和精神。其二，根據王利明教授的研究結論，從授權理論的角度看，既然《憲法》是全體人民或者全體人民的代表制定的，那么基于《憲法》所授予的立法權而制定的自然資源單行法，其規范效力也應當來自《憲法》的授予，否則就有悖于授權理論。同時，在自然資源單行法中寫入“依據憲法，制定本法”，符合我國《憲法》對全國人大立法權限的規定。我國《憲法》第62條第3款明確規定，全國人大有權“制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律”。因此，全國人大制定自然資源單行法的立法權限來自《憲法》，這也構成自然資源單行法在效力層級上以《憲法》為依據的基礎。

值得進一步闡明的是，自然資源單行法的規范效力來自《憲法》，主要包含三層意思。第一，自然資源單行法的內在體系是以《憲法》的一般精神和價值理念為指導的。同時，《憲法》中關于自然資源的具體規范對自然資源單行法中具體規則的制定提供內容上的指導。第二，《憲法》對自然資源單行法中具體規則的制定進行限制。自然資源單行法在制定過程中不僅要遵循基本的憲法精神，還要注意不能與《憲法》中關于自然資源的條款相沖突，即《憲法》對自然資源單行法的具體規則內容具有限制作用。第三，《憲法》對自然資源單行法的解釋進行指引。如前文所述，自然資源單行法必須遵循《憲法》的一般精神，即自然資源單行法的內在體系中蘊含憲法的法律理念。如此，當自然資源單行法體系內的原則或規則內容不明確，導致司法適用困難時，就可以運用《憲法》的相關精神與原則進行一般性的解釋，指導其內容的完善。

2.防止自然資源行政法規、地方性法規及行政規章的立法越位

在法律效力層次上，自然資源行政法規、地方性法規、行政規章都在《憲法》及自然資源單行法的統領下，按照一定的位階排序后各司其職，這是由自然資源法外在體系的內在邏輯決定的。但由于各層級自然資源法律規范文件的內容均以上位法的精神和內容為藍本，所以其在內容上會存在諸多重合之處，避免出現自然資源行政法規、地方性法規、行政規章在立法位階上的僭越現象就顯得尤為重要。

防止法律規范文件的立法越位意在強調，如果具有上下位階之分的諸多法律規范文件在具體內容上形成完備的體系，則該類法律規范文件是一個內在體系和外在體系相融貫的整體。就自然資源領域的立法而言，自然資源部網站政策法規庫的數據顯示，我國現行自然資源法律規范文件中有法律51部、行政法規及國務院文件267件、部門規章115件、部門規范性文件857件。單從數量上看，獲授權立法的政府機關制定的規范性法律文件遠遠超過國家立法機關頒行的法律。這縱然與我國幅員遼闊，各地域之間自然資源在種類、分布、利用等方面差異極大有關，但長此以往勢必出現法律適用上的困難。要避免自然資源單行法與自然資源行政法規、地方性法規、行政規章之間的立法位階僭越現象，關鍵在于厘清行政法規、地方性法規、行政規章各自的效力來源與適用范圍，突出自然資源單行法在自然資源領域的基礎法律地位。

自然資源單行法是現階段我國調整自然資源領域法律關系的專門性法律。之所以采用這種立法形式，主要是出于對自然資源種類繁多、屬性各異的考慮。但實際情況是，自然資源單行法的覆蓋范圍有限，很多新型自然資源以及與其相伴而生的新型自然資源法律關系，并未及時以國家法律的形式予以體現。在我國現行立法體制下，地方人大及政府基于地方發展的客觀需求，在充分了解本地區資源開發利用的實際情況后，會制定適宜于本地區經濟社會發展的地方性行政法規及規章。當同一種新型自然資源的開發利用在全國各地普遍興起后，國務院及其相關職能部門會通過行政法規及部門規章的形式作出全國性的統一規定。如此一來，原本自上而下的立法模式，因為立法要呼應客觀需求，反而變成自下而上的立法模式，勢必造成立法的分散、淆亂。為避免這種情況，筆者認為：一方面，針對既有的自然資源單行法，應突出自然資源單行法的基礎性法律地位，結合自然資源的天然特性，在自然資源單行法中明確全國普遍標準并擬定相關概括性條款，以此作為調整全國范圍內出現的新型自然資源法律關系以及應對傳統自然資源法律關系轉化的工具;另一方面，加強自然資源單行法的體系性構建，為自然資源基本法的制定奠定基礎。一是基于不同自然資源基本屬性的差異，將現行自然資源單行法劃分為若干門類，在整合具體門類自然資源普遍特征的基礎上，制定該門類自然資源的普適性規制標準。二是盡快制定統一的自然資源基本法。這是促進自然資源法外在體系建設的重要舉措，是完善自然資源法雙重體系的本質要求。基于自然資源普遍特性建立起來的自然資源基本法，不僅可以為自然資源法律體系構建提供比較具體、集中的法律規范載體，還可以加大自然資源法對自然資源下位法的統領力度，防止自然資源下位法的立法越位。

3.肯認習慣法作為自然資源法的淵源

從法律淵源的有關學理來看，習慣屬于法律的非正式淵源?！爸苯臃ㄔ从址Q為法定淵源、正式意義上的淵源，是國家立法機關制定的各類規范性法律文件;間接法源又稱為非法定淵源、非正式意義上的淵源，是指各種習慣、判例、宗教規則、法理學說，道德原則和規范等?！弊匀毁Y源習慣法主要發揮補充、完善自然資源制定法的功能，在制定法之外構成現代自然資源法某些領域的重要制度基礎。因此，自然資源習慣法的價值并不會因國家制定法功能的日益凸顯而消失，相反，歷史上自然資源領域有很多契合自然資源特性的習慣法在一定意義上較好地彌補了制定法在該領域的空白，補強了自然資源開發利用行為的規范體系，在很大程度上克服了自然資源法單一法律淵源模式的局限性。從自然資源法律關系多樣性與歷史性的角度看，建立國家制定法與習慣法相融合的自然資源法律規范體系，遠比堅持單一的國家制定法模式更符合自然資源法治發展趨勢。因此，自然資源法律規范體系應是融合自然資源制定法規則與自然資源習慣法規則的整體，我國應在自然資源基本法、單行法等法律文件中明確自然資源習慣的法律淵源地位。

三、自然資源法內在體系與外在體系的融貫

在堅持法的雙重體系論的學者看來，法的體系性建構的理論基礎是融貫理論。融貫理論的基本內容是：對理論的體系化研究不應局限于某一概念的證成或證偽，必須充分發揮整體與部分的協同作用以體現理論體系的層次性與邏輯性。實際上，融貫是體系內力的聚合，即同一整體內部各元素相互作用，呈現出一種無法割裂的依存關系。融貫理論是適用于自然資源法的。結合前文對自然資源法內在體系與外在體系的梳理，筆者認為，自然資源法體系也是內在體系與外在體系有機結合的整體。外在體系實質上是各元素以邏輯上一致為前提的形式體系化，內在體系則是自然資源法基本思想的體系化，兩者之間是一種內在體系指導外在體系，促使自然資源法各部分形成統一價值理念的關系。因此，構建自然資源法雙重體系的關鍵，是實現自然資源法法律原則與法律規則的動態發展和相互映襯，使自然資源法的法律思想和價值理念滲透到與自然資源有關的一切社會經濟活動中。具體而言，要實現自然資源法內在體系與外在體系的融貫，就必須在明確自然資源界定標準與分類原則的基礎上，從基本原則的具體化、基本原則的動態化、法律規則的動態化等方面全面展開。

（一）自然資源的界定標準與分類原則

1.自然資源的界定標準

自然資源法的法律精神與法律價值應充分體現自然資源的獨特屬性，也就是說，自然資源法的內在體系與外在體系應建立在自然資源的基本屬性之上，因此，自然資源的界定標準與分類原則就成為實現自然資源法內外體系融貫的基礎性要素。學界關于自然資源的界定標準大致可概括為兩類觀點：其一，自然資源是指一切能為人類生存、發展和享受提供服務的自然物質與自然條件及其相互作用形成的自然環境和人工環境;其二，自然資源是人類發現的在自然狀態中有用途、有價值的物質。前一種觀點意在將環境和自然資源進行整合，突出自然資源作為環境要素的重要性，旨在從宏觀角度對可持續發展思想進行闡釋。后一種觀點似乎更能體現自然資源的特質，因其所指向的對象僅限于自然資源。作為目前學術界普遍接受的觀點，該觀點將能否對人類社會運行提供條件作為認定自然資源的唯一標準。按照這種觀點，自然界中絕大部分天然形成的客觀要素均可納入自然資源的范疇。從以上兩種觀點來看，自然資源的界定標準實際上是對各類自然資源普遍性特征的總結，因而對自然資源的一般性特征進行歸納是定義自然資源的前提。

從自然資源開發利用的角度，自然資源的基本特征大致體現在四個方面。第一，自然資源在物質結構上具有多元性。自然資源在實體上表現為物質形態，是碳、氫、氮、氧、硫、磷等基礎元素之間或者這些元素與其他金屬、非金屬元素之間相互作用、組合而成的實體。人類社會同自然界進行物質和能量的交換、循環，實質上就是利用自然資源的物質元素或者多種物質元素相互作用、組合所產生的特殊使用價值。第二，自然資源具有自然性。從根本上講，自然資源是天然生成并客觀存在于自然界的自然要素和自然條件，其產生、發展和變化都嚴守特定的自然規律，不以人的意志為轉移。人類圍繞自然資源展開的各種社會經濟活動只是對自然規律的認識和利用。第三，自然資源具有社會性。社會個體及群體的主觀能動性對自然資源開發利用發揮著積極的推動作用。尤其是進入工業社會后，社會經濟的跨越式發展使越來越多的自然資源要素被納入社會生產過程，同時衍生出自然資源的浪費與破壞、環境污染等外部性問題，由此產生了對自然資源開發利用行為進行法律調整的社會需求。第四，自然資源具有整體性。雖然可以從不同角度對自然資源進行多種分類，但就處于自然賦存狀態的自然資源而言，其是一個統一的整體，不同類別的自然資源共同構成自然環境不可或缺的組成部分。具體表現在兩個方面：其一，不同自然資源存在形態上的相連性。森林、河流、礦藏、草原、野生動物等自然資源都附著于土地之上或蘊藏于土地之中，任何一種自然資源的存在都為其他自然資源提供賴以存在的物質基礎和前提，相互之間形成一種共生共存的關系。其二，不同自然資源存在功能上的相關性。在自然生態系統中，各種自然資源的功能是相互影響、相互制約、相互促進的，任何一種自然資源的變化都可能對其他自然資源的存在和功能發揮產生影響，甚至影響整個生態系統的運行。

2.自然資源的分類原則

2019年自然資源部發布《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，提出“加快研究制定統一的自然資源分類標準”。構建全國范圍內的自然資源統一分類標準是深化生態文明建設中自然資源領域制度改革的基礎。成熟的自然資源分類體系需要科學合理的原則支撐，建立自然資源系統分類體系應遵循兩項原則：一是不重不漏原則。通過分析現有的自然資源分類系統，找出各分類體系中的重疊要素并確立統一的自然資源分類要素（分類指標）體系。二是多層次原則。根據先原生要素、后次生要素，先宏觀要素、后微觀要素的邏輯，將統一的自然資源分類要素（分類指標）體系放置于不同的分類階層，形成多階層的自然資源分類系統。

（二）自然資源法基本原則的具體化

從制定法的角度看，基本原則條款多以概括性條款出現。為避免基本原則因具有抽象性而對司法適用帶來困難，就需要對各項實定法律原則進行最大限度的具體化。自然資源法基本原則的具體化需要明確兩點：其一，各原則之間并非簡單的邏輯推導關系，對原則的理解應建立在綜合考慮深層次的法律精神和社會價值的基礎上。其二，自然資源法基本原則固有的抽象性和寬泛性決定了各原則的具體化程度難達一致，其與法律規則之間的差異更大，即便是最低層次的原則在內容的具體化程度上也與完整的具體規則之間存在不小的差距。因此，實現自然資源法基本原則內容的具體化，不僅需要精準把握自然資源法的內在體系，還需要考慮長期司法實踐中形成的裁判經驗以及由各類原則發展衍生而來的具體法律規則。比如，自然資源權屬的明確離不開適當的公示手段，“自然資源權屬明確”原則發揮效用有賴于自然資源產權確權登記制度的建立。由于自然資源具有形態多樣、存量地區差異等特征，所以在選擇自然資源權屬的公示手段方面，要根據自然資源的普遍性標準建立統一的自然資源權屬公示方法。由此，可將自然資源統一確權登記制度理解為“自然資源權屬明確”原則具體化后的成果，它不僅是國家掌控重要自然資源的基本支撐，更是保護自然人、法人、非法人組織充分行使各項自然資源權利的制度要求。可以說，對自然資源資產進行統一的確權登記，意在將整個國土空間內各種自然資源資產的各類權利主體予以明確，實現自然資源國家所有和集體所有之間、國家所有與不同層級政府行使所有權之間以及不同集體所有者之間權利邊界清晰的目標。

從體系化的角度看，自然資源法基本原則的具體化過程也是自然資源法內在體系與外在體系相互協調、相互影響的過程。在融貫理論中，此種內外體系相互作用的過程被稱為“相互證立”的融貫過程?！皩儆谝粋€體系的陳述之間所包含的相互間的經驗性關系、分析性關系、規范性關系越多，該體系越融貫?！贝朔N融貫性標準的實現有賴于法律程序性技術的支持。只有在立法過程中展開充分的理論研討與分析，發現相關法律概念之間的內在聯系，才有可能實現此種融貫性標準。

（三）自然資源法基本原則的動態化

自然資源法作為規范自然資源法律關系的法律，其法律思想和價值體系必然隨著自然資源法律關系的改變而調整，以實現基本原則內容的與時俱進。這就是自然資源法基本原則的動態化。自然資源法基本原則的動態化過程可詳細描述為：自然資源法基本原則的寬泛性和抽象性使其具體化程度受限，于是，該原則表現出很強的概括性;在這種概括性的影響下，該原則具備較強的包容性，能夠涵蓋不同類型的自然資源法律關系;在社會經濟活動模式、自然資源種類、自然資源儲量等要素發生變化時，自然資源法律關系需要隨之發生一定的改變，該原則的相關內容必然對此予以相應的反映。

（四）自然資源法法律規則的動態化

在融貫理論中，“融貫性突出表現為一種內力聚合特征。不但融貫整體內部的元素之間相互作用互相映襯，而且各構成要素與整體之間也展現出一種相互依存，無法割裂的關系”。由此，加上自然資源法基本原則具有動態性，我們可以推斷，依賴自然資源法基本原則進行價值指導的自然資源法的具體法律規則會隨著法律原則的變化而作出相應的改變。需要注意的是，與基本原則相比較，法律規則的內容更加詳細、明確，因而應嚴格控制法律規則內容的調整，避免法律規則內容頻繁變化以致失去其嚴肅性和穩定性，導致法官妄自裁判。實際上，法律規則的動態化除了法律規則與基本原則的聯動，還應包括司法實踐中對法律規則進行選擇適用。比如，土地、礦產這類傳統自然資源的權屬確定和管理就需要多部法律協同。因為任何單一的權屬制度都無法應對這一問題，相關法律適用規則需要適時予以調整。必須在堅持自然資源法一般法律思想的基礎上，結合自然資源的客觀狀況，適時調整自然資源法具體法律規則，以達到促進自然資源開發利用等活動與經濟社會發展相協調的目的。

（五）自然資源法雙重體系的融貫實踐

中華人民共和國成立以來，各類自然資源單行法相繼出臺，逐步形成了符合我國國情的中國特色社會主義自然資源法體系。該體系兼具實用性和學理性，特別是較好地詮釋了法的雙重體系融貫理論。自然資源法法律原則與法律規則的動態體系化集中體現在自然資源法律規范的制定與修訂等立法工作中，法律原則的具體化要求立法者深刻把握自然資源法的一般價值精神，是自然資源法法律原則與法律規則動態體系化的前提。以我國《土地管理法》第三次修訂為例，它不僅是改革發展倒逼機制下的一項立法成果，更是對土地法的一般精神和價值導向的全新展示，具體可概括為以下兩個方面。

（1）修訂后的《土地管理法》對土地征收制度、永久基本農田制度的完善體現了國家制度層面對保障城鄉居民公平生存發展的決心。第一，縮小土地征收范圍，規定政府組織實施基礎設施建設、公共事業、成片開發建設等六種情形需要用地的，可以征收集體土地。該規定意在盤活農村集體經濟，使廣大農村集體經濟組織成員公平享受改革開放以來國家經濟發展成果，增加城鄉居民的生活幸福感和獲得感。第二，規范土地征收程序，要求市、縣人民政府申請征收土地前進行土地現狀調查、公告聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員意見、組織開展社會穩定風險評估等前期工作，與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等事宜簽訂協議，測算并落實有關費用。此舉勢必強化農村集體經濟組織意見在土地征收過程中的重要性，進一步保障農村集體經濟組織成員的經濟利益和生活權益。第三，在總結試點經驗的基礎上，完善對被征地農民的合理、規范、多元化保障機制，進一步細化對被征地農民的經濟補償和生存發展需求的保障措施，明確相關權責。第四，規定國家實行永久基本農田保護制度，不僅體現了國家要保護當代人的生存需求，更體現了國家希望為子孫后代留下珍貴的生存發展基礎，是實現土地資源代際公平的必然選擇。

（2）修訂后的《土地管理法》中集體經營性建設用地入市的相關規定是對土地資源物盡其用原則和效率價值的貫徹。第一，明確入市的條件和程序，不但可以為集體經營性建設用地流轉提供更加到位的保護，打消集體經濟組織成員流轉土地的顧慮，鼓勵集體經營性建設用地進入市場，而且有利于發揮各類土地資源的功能與效用。第二，明確集體經營性建設用地入市后的管理措施，為集體經營性建設用地入市提供制度保護。土地資源的有限性要求土地開發利用行為必須在合理的制度監督下實施，唯有如此，方能在保障土地資源安全的前提下實現土地資源的物盡其用。

注釋

①法律體系應由內在體系與外在體系構成，這一觀點最早由德國學者卡爾·拉倫茨在其著作《法學方法論》中提出。詳見[德]卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館，2003年，第318、355頁。②參見姜濤：《責任主義與量刑規則：量刑原理的雙重體系建構》，《政治與法律》2014年第3期;方新軍：《內在體系外顯與民法典體系融貫性的實現——對〈民法總則〉基本原則規定的評論》，《中外法學》2017年第3期。③⑤黃茂榮：《法學方法與現代民法》，中國政法大學出版社，2001年，第407、83頁。④自然資源法中對自然資源的認定，應遵循自然科學視域下對自然資源進行界定的標準。這主要是出于對自然資源法兼具公法與私法性質的考慮。自然資源法在處理自然資源的認定問題時往往偏向于將自然資源作為一種經人類勞動改造后能為人類利用的天然生成的客觀存在，若在其中加入司法認定標準就有悖于自然規律。⑥這是從法律原則形成原因的角度對法律原則的內外部特征進行分析。⑦在現代法上，一個人只要達到對自己行為后果能完全認知的年齡，其違犯法律規定就要承擔相應的法律責任，哪怕他是文盲。這就是推定知法原則。⑧此處所說的重要資源一般情況下主要是涉及國防及國家戰略儲備的自然資源。⑨參見我國《憲法》第9條、第10條第2款以及《民法典》物權編第260條的規定。⑩參見《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》。關于代際公平和代內公平的內涵及其關系，參見黃乾：《論代內公平與代際公平》，《南方人口》2001年第2期。此處的“有限開發利用”，意指在時代需求與科技可及的范圍內對自然資源進行節約利用。廣義的自然資源法中一類重要的法律規范就是權屬規范，在大陸法系國家和地區，權屬規范的一般法是物權法。參見屈茂輝：《物盡其用與物權法的立法目標》，《當代法學》2006年第4期。根據我國《立法法》的有關規定，我國法律體系效力層次由高到低依次為：法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章。我國2004年《土地管理法》、2009年《礦產資源法》、2018年《農村土地承包法》等法律都明確宣示“根據憲法”，但2016年《水法》、2009年《森林法》等法律中卻沒有這樣的宣示。王利明教授全面闡述了“根據憲法制定民法”的相關問題，其理論觀點完全適合于解析憲法與自然資源法的關系。相關觀點參見王利明：《何謂根據憲法制定民法》，《法治現代化研究》2017年第1期。授權理論認為，法律規范的效力不能自設，下位規范的效力來自上位規范的授權。參見鄭賢君：《作為憲法實施法的民法——兼議龍衛球教授所謂“民法典制定的憲法陷阱”》，《法學評論》2016年第1期。參見王利明、楊立新、王軼、程嘯：《民法學》，法律出版社，2014年，第15頁。此處的自然資源習慣法是指社會上客觀存在的、沒有被制定法吸收而又不違反制定法的關于自然資源的習慣。習慣也是一種行為規范，其如果成為法律淵源，則在法律意義上與習慣法可以通用。參見本書編寫組：《馬克思主義理論研究和建設工程重點教材 法理學》，人民出版社，2010年，第97—98頁。盡管我國《民法典》第10條明確規定了習慣作為民事糾紛處理依據的地位，但自然資源糾紛不僅是民事糾紛，只有在自然資源立法中作出相關規定，才能體系性地建構自然資源習慣法的法律淵源地位。關于融貫理論的具體內容，參見方新軍：《內在體系外顯與民法典體系融貫性的實現——對〈民法總則〉基本原則規定的評論》，《中外法學》2017年第3期。參見趙永新：《如何建設“綠色中國”》，《人民日報》2004年9月9日。此處“最低層次的原則”是指適用范圍最小、內容最具體的法律原則。方新軍：《融貫民法典外在體系和內在體系的編纂技術》，《法制與社會發展》2019年第2期。方新軍：《內在體系外顯與民法典體系融貫性的實現——對〈民法總則〉基本原則規定的評論》，《中外法學》2017年第3期。法律原則與法律規則的聯動性與前文所述法律基本原則的具體化、動態化的原理一致，此處不再贅述。

責任編輯：鄧 林

Abstract：According to the basic theory of law constitution， the system of law generally includes two parts： internal system and external system. The value concept of the internal system guides the formation of the external system， and the external system mostly appears in the form of system carrier. In the field of natural resources law， the internal system contains the concepts of fairness， order and sustainable development contained in the basic principles of natural resources law， and uses legal principles to guide the basic functions of legal rules and judicial practice to realize the social utility of natural resources law. In the form of cultural legal principles and rules， the external system makes the general spirit and core value of law explicit， and realizes the transformation from abstract spirit of rule of law to specific legal norms. Only through the technical treatment of the concretization and dynamic of the basic principles of law and the dynamic of the legal rules， can we build a coherent internal and external system of natural resources law.

Key words：natural resources law; internal system; external system; integration