福利治理視閾下殘疾人輔助性就業政策目標定位研究

摘 要：如何有效提升殘疾人就業能力是新時代殘疾人福利制度建設的重要議題。基于福利治理視角，M市近三年殘疾人輔助性就業政策執行效果并不理想，反映出該政策目標定位中的偏差。關系型的福利治理理念、基層社會穩定的治理目標、單維度的福利治理關系和形式化監督的福利治理過程是形塑偏差的重要力量。為此，應通過營造平等福利關系、構建專業考評機制等，提升福利供給精度，提高福利治理效能。

關鍵詞：福利治理;殘疾人輔助性就業政策;目標定位;偏差

中圖分類號：C913.69 ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ?文章編號：1003-0751（2020）09-0088-07

2015年6月，中國殘疾人聯合會等八部門聯合發布《關于發展殘疾人輔助性就業的意見》，要求到2017年所有市轄區、到2020年所有縣（市、旗）應至少建一所殘疾人輔助性就業機構，基本滿足具有一定勞動能力的智力、精神和重度肢體殘疾人的就業需求。由此，輔助性就業進入“遍地開花”階段。對于殘疾人研究，我國學者大多集中在屬于舶來品的庇護性就業和支持性就業方面，主要涉及智障人支持性就業機制①、破解支持性就業難題的路徑②、國外支持性就業模式的啟發③等方面，對輔助性就業這一本土化概念的研究相對較少，相關研究多停留在概念辨析上④，缺少深度探索，較少涉及輔助性就業政策在實際執行過程中出現的不符合規定而偏離目標設定的情況。對于基層政府而言，輔助性就業是一個新事物，如何提升輔助性就業質量、提高福利治理水平是一個新命題。因此，本文以殘疾人輔助性就業政策為研究對象，運用經驗研究，以福利治理為分析框架，對A省M市近三年輔助性就業的實踐進行剖析，探討輔助性就業政策目標定位在實踐中受到基層環境的影響及原因，以期為該政策未來路徑設計和治理機制優化提供參考。

一、文獻述評、理論框架與研究設計

1.輔助性就業相關概念之辨析

在中國，與輔助性就業相近的概念包括支持性就業、庇護性就業、社區化就業、融合性就業等。目前針對心智障礙和殘疾人的就業形式主要有庇護性就業、支持性就業和輔助性就業。庇護性就業是舶來品，早期屬傳統醫學模式。現代庇護性就業在理念上承認就業權是殘疾人的基本權利，指為了幫助殘疾人身心康復、提高其就業能力而設立專門就業場所并制定保護性政策的集中就業形式。⑤它具有保護性、臨時性、間歇性等特點，執行方式是“先訓練后安置”。20世紀70年代，受西方融合教育的影響，殘疾人支持性就業模式出現。它指利用一切活動，包括長期督導、訓練和交通協助來幫助殘疾人維持有薪水的工作。⑥其做法是“先安置后訓練”。2014年，支持性就業首次納入我國殘疾人事業統計公報，我國的福利企業是支持性就業的重要載體。輔助性就業作為中國本土化概念，起步較晚。⑦它是指組織就業年齡段內有就業意愿但難以進入競爭性勞動力市場的智力、精神和重度肢體殘疾人從事生產勞動的一種集中就業形式，在勞動時間和強度、勞動報酬及勞動協議簽訂方面相對普通勞動者較為靈活。⑧因為輔助性就業和支持性就業均以殘疾人融入社會為最終目標，所以統稱為融合就業。

比較來看，區別庇護性就業、支持性就業、輔助性就業，主要體現在以下兩個方面：一是就業環境是否具有競爭性。支持性就業是把殘疾人安排在有競爭性的就業環境中。二是政策目標定位不同。在庇護性就業和輔助性就業中，殘疾人均通過就業達到康復并融入社區;在支持性就業中，殘疾人則通過就業實現社會融合。殘疾人的就業保障與一定的社會體制、生活水平相關，所以三種就業方式的服務對象在不同國家可能會有一定的差異。

2.社會政策目標定位的理論建構與實踐演練

在社會政策研究中，政策出現偏差屬于目標定位的范圍。目標定位是社會福利支出過程中目標指向的方式，有廣義和狹義之分。⑨前者指所有福利相關接受者如何確定;后者是指以需求為判斷依據，把有限福利資源分配給最需要人群的過程。⑩目前，學者們主要從技術、利益、體制和環境視角來解釋偏差出現的原因。技術視角認為，目標定位操作技術比如門檻線設定及定位方法不恰當有可能導致偏差。也就是說，社會政策目標定位出現偏差的根本原因在于政策設計上的漏洞。利益視角認為，政策執行過程中不同主體利益傾向不同，各主體為獲取自身利益最大化就會與其他主體展開互動，導致政策執行過程中出現截留、敷衍、附加以及替代等偏差。體制視角從科層制探究偏差出現的原因，形成兩種解釋路徑：自上而下的路徑重點分析科層組織的結構形態對政策執行效度的影響。自下而上的路徑重點關注基層政策執行者對政策執行的影響，他們手中裁量權的大小、使用裁量權的不當都會影響政策執行。環境視角關注政策執行的情境。當政策規定與政策執行的情境不一致時，政策執行主體就會采取各種變通措施。綜合來看，上述四種視角對政策目標定位出現偏差的原因均進行了深入分析，也存在一些不足。體制和利益視角雖能找到目標定位偏差的原因，但忽略了行動主體與環境間的互構性。環境視角在一定程度上彌補了其他視角的不足。因此，本文從環境視角出發，依據福利治理理論建立分析框架，探討輔助性就業政策目標定位在基層福利治理環境下出現的偏差及原因。

3.福利治理的分析框架

福利治理是西方國家應對福利國家危機提出的概念，在實踐中有兩種意涵：一是對福利進行治理，福利成為治理的內容和對象。它指通過不同行動主體的介入、權力調整等達到福利目標的實踐，是對傳統國家范式下福利發展模式的反思和優化。二是通過福利進行治理，指政府或其他主體借助福利政策等進行社會治理的過程。近年來，各地大力推進以民生為重點的社會建設，社會福利已成為政府推進社會治理的工具。學者們除對治理意涵進行剖析外，還從主體、關系、過程等維度對治理進行了細致研究。有學者認為社會治理是一種“多元、互動、參與、透明、法治”的治理方式。也有學者認為社會治理具有強調過程、倡導調和、兼顧多元、注重互動四個典型特征。治理內涵包括治理理念、治理目標、治理關系及治理過程四個維度，共同揭示福利治理的本質和機制。因此，采用福利治理視角，從這四個維度出發，可以更好地揭示殘疾人輔助性就業政策在執行中出現偏差的成因（如圖1）。

4.研究設計

本文以福利治理為分析框架，采用定性研究法，探究輔助性就業政策目標定位在基層治理情境中出現的偏差及成因。在具體方法上，筆者采用參與式觀察、半結構式訪談及文獻法，選取了A省M市三個區（B區的ZA陽光家園、S區的SL家園、L區的NY輔助工坊）和一個縣（F縣的TD制品公司）的輔助就業機構作為研究個案。參與式觀察主要用于了解三區一縣輔助性就業機構軟硬件設施建設情況。半結構式訪談對象有三類：一是M市殘聯及三區一縣的殘聯主席（理事長）或就業辦主任、殘聯直接負責殘疾人輔助性就業工作的工作人員，共5人;二是各區縣承接殘疾人輔助性就業的機構負責人或工作人員，共8人;三是相關客體，包括輔助性就業對象及家屬，共5人。文獻法主要用來收集學術資料及有關殘疾人輔助性就業的政策文件。2018年10月—2019年2月，筆者進行了初次調查;2019年4月—8月，筆者對原材料進行了補充完善。

二、執行中的變通：輔助性就業政策目標定位

實踐中的偏差

繼中國殘聯發布《關于發展殘疾人輔助性就業的意見》后，各地根據新時代殘疾人事業發展部署，扎實推進殘疾人輔助性就業工作。A省殘聯等九部門、M市殘聯分別印發了一系列意見和通知，推動殘疾人輔助性就業政策的實施。參照低保政策的目標定位操作規范，輔助性就業目標定位涉及定位主體、定位方式、定位程序、結果評估和動態監督調整等規范。如果嚴格按照以上規范執行，政策最初設定的目標就能基本實現，即保障智力、精神和重度肢體殘疾人的勞動就業權利，提高其勞動技能和生活能力。然而，在自上而下的下達和自下而上的執行中，輔助性就業政策目標定位出現了諸多偏差，現實情況并不理想。這從M市的情況中可見一斑。

1.M市輔助性就業模式概況

M市經過近三年的探索，構建了殘疾人輔助性就業靈活多元模式。從主建方和運營方關系來看，主要有三種模式：政府主建第三方運營模式，政府主建政府運營模式，企業嫁接運營模式。其中，S區SL家園、L區的NY輔助工坊屬于第一種模式。該模式由區殘聯建設，以招投標方式委托第三方進行運營，區殘聯和就業機構所在街道作為指導和監管單位，主要面向轄區內16—55歲、有就業意愿且智力、精神和重度肢體殘疾人，其工作以手工、編織為主，殘疾人不僅得到康復鍛煉，還能獲得不低于當地最低工資標準的收入。B區包括ZA陽光家園在內的3家機構主要采取第二種模式，即政府主建政府運營模式。這類機構運營模式表現出濃厚的政府主導、自主運營的特點，輔助性就業機構由B區殘聯利用既有場地投資興建，運營管理也由各街道殘聯或區殘聯直接負責。M市按照此模式運營的機構較少。F縣主要采取第三種模式即企業嫁接運營模式，TD制品公司即為此類模式。該企業以“農療”為主，吸納殘疾人從事靈芝、菌類等相關農業生產。上述三種模式雖然運營方式不同，但機構目標定位是一致的，即是集殘疾人的康復治療、技能培訓和生產勞動等多重功能于一體的保護性就業機構。

2.輔助性就業政策目標定位偏差的表現

輔助性就業政策的落實和推進涉及市、區、街道（鄉鎮）殘聯以及社區各個層級。在執行過程中，基層“街頭官僚”在政策執行中往往扮演至關重要的角色，他們擁有的裁量權直接影響政策目標定位的實現。不可否認，基于各地實際情況的復雜性，為了實現政策落地，適當的變通是必要的。但是，有些變通并不合理，與政策最初的目標定位相去甚遠。

第一，目標定位主體存在模糊性。筆者通過對M市三區一縣輔助性就業的深入探訪發現，該市輔助性就業群體中有70%左右的殘疾人為政策目標人群，還有近30%的受益人是政策的非目標群體。政策目標定位主體出現這種偏差主要有兩種情況：一是明顯符合條件卻因各種附加的苛刻條件無法享受政策福利;二是明顯不符合條件卻被納入輔助性就業范圍。B區殘疾人家庭的L女士就屬于第一種情況。她說：“當初知道這個政策還很高興，畢竟能讓孩子走出家門。但去殘聯了解才知道，像我家這種智力和精神殘疾的孩子在機構工作必須要家人全程陪同。我們還要簽一份安全協議，孩子在路上及在機構的安全都歸我們自己負責。我還要掙錢養家。讓孩子奶奶去，機構不同意，怕他奶奶年齡大搞不了他。”對于附加這樣看似苛刻的規定，機構也有自己的苦衷。而那些不符合規定的非目標人群享受政策主要基于兩種原因：一是其和街道或區殘聯政策執行者有某種私人關系。如B區有多位殘疾人因私人關系得以進入輔助就業機構工作。該區輔助就業機構不與殘疾人簽訂正式勞動合同，來機構工作相當于在低保之外獲得了一份額外收入。二是一些殘疾人或殘疾人家屬采取了“鬧事”“挑事”等個人極端行為。B區殘聯負責人說：“肯定得按政策辦事，但有時候情況也很復雜。這里面的D青年，屬于二級智力殘疾，其實什么都做不了，但他媽媽知道這個政策后，天天來鬧，天天來找。社區、街道都找了個遍。你去哪里她就跟去哪。最后，我們和街道商量就讓她兒子來吧。”

第二，目標定位方式和程序簡單化。輔助性就業政策將三類殘疾人群作為目標群體。但是，對于由誰、通過何種方式來判定進入目標群體的準入資格，各區縣幾乎沒有制定詳細的規則，由此導致政策在具體落實中定位方法簡單粗暴，目標定位出現一定偏差。調查中，當問及“如何判定申請者是否有一定就業能力”時，基層的做法大體一致，均是通過簡單談話或憑工作生活經驗加以判斷。S區SL家園負責人說：“他來申請，說明有就業意愿，至于是否有一定的就業能力，一是看他的殘疾證，二就是和他談一談。你和他談半個小時，通過經驗大概就能判斷他有沒有就業能力，畢竟我們做殘疾人工作這么多年了。”F縣殘聯就業中心工作人員說：“我們沒啥量表來測量，也沒專業的人懂。他先在街道申請，街道和申請者見個面，初步判斷能不能去工作。最后的決定權在就業機構，街道層面只是負責推薦，企業會讓申請者試用一周，達到要求就留下，達不到就走人。”從操作角度看，定位方法是否恰當和科學直接影響著目標定位是否會出現偏差。實踐中目標對象殘疾的復雜程度也要求目標定位方式通過技術手段實現簡約化和標準化，以適應現實需要。各種針對殘疾人職業能力、生活能力的測評量表成為復雜環境中解決問題的有效手段。然而，從M市的實際情況看，經驗性判斷仍是目標定位的主要方式，只有極少數機構使用標準職業量表。除定位方式簡單化外，輔助性就業政策在目標定位程序上也呈現無序化。各區及縣在落實M市關于輔助性就業政策過程中，對于申請所需材料及其遞交、材料真實性的核實等整個流程均無細化規定。

第三，考核評估表面化。A省以及M市關于輔助性就業政策均強調，要加強對殘疾人輔助性就業機構的監督。加強監督和考核是保證政策有效執行的重要環節。然而，調查中發現，考核評估呈現表面化、形式化傾向。M市殘聯就業中心負責人說：“我們2017年開始推輔助性就業，2017年和2018年在做量，前兩年我們都在培育和支持更多的輔助性就業機構發展。因為每年要撥付建設補貼，所以年終評估都是邀請第三方來做，主要就是評估錢，看錢是不是花在該花的地方。平時我們也聯合區、街道殘聯去現場檢查，主要了解用工是否規范。”可見，只要錢不出問題，其他都不是問題。按照SL家園工作人員所說：“差不多就行了，街道好不容易培育一個輔助性就業機構，也是它工作的亮點，不會輕易否定。”可以說，考核評估的象征意義遠大于其實質意義，考核成為最大限度滿足一些地方或個人利益的形式。另外，由于運營模式不同，各區日常管理的差別也較大，大部分機構都建立了相對規范的日常管理機制，包括工作時間、獎懲制度等。但是，無論是哪一種運營模式，其機構的自我評估和上級評估均很少涉及幫助殘疾人改善身體狀況、提高勞動技能和生活能力等方面的內容。

三、基層福利治理：輔助性就業政策目標定位

偏差的原因

針對殘疾人輔助性就業政策在執行中出現的目標定位偏差，可以從福利治理理念、治理目標、治理關系以及治理過程四個方面探究基層治理場域對殘疾人輔助性就業政策目標定位的深層影響。

1.關系理念影響輔助性就業政策目標定位的公正性

國家以殘疾、貧困程度為標尺的公平福利治理理念進入基層場域時，被基層場域中傳統的關系觀念重塑。其體現在兩方面：一是作為資源的私人關系在輔助性就業機構資質認定中發揮重要作用;二是殘疾人就業資格的認定也并非完全按照標準執行，基層場域中關系的親疏遠近成為獲得這一資格的重要變量。S區SL家園負責人說：“當時都是以委托形式進行的，因為本地能做殘疾人就業服務的機構不多，還達不到招投標要求的數量。而且給那些不熟悉的機構領導也不放心。”F縣TD制品公司董事長說：“2017年年底，縣殘聯找到我，問我能不能承接這項服務，因為他們知道我們之前就是省殘疾人職業培訓基地、市縣殘疾人就業扶貧基地，就讓我們報一個。當時要求每個縣必須有一個輔助性就業基地，他們很著急。直接找我來承接，他們會比較放心，因為他們對我比較熟悉。”

輔助性就業承接機構在目標定位時，雖說是按照程序公平、合法化招標方式進行的，但還達不到真正的程序公平。一些人將競標過程視為“走過場”，因為重點不在于項目購買以招標還是委托形式進行，而在于購買前的彼此熟悉。模糊發包的治理機制促使地方政府努力把政策執行控制在行政技術層面，凸顯出技術治理的特征。購買前的熟悉和信任不僅可以降低日后合作的風險，也便于監督管理。此外，輔助性就業準入資格認定中，基層場域中的人情、關系也發揮著一定作用。這種情況并非僅存在于B區ZA家園的個案中，F縣、S區都有類似情況。F縣殘聯就業中心工作人員說：“都是殘疾人向街道提出申請，街道大致考核一下，然后推薦給我們，有時候個別不太符合規定的，礙于面子還是安排了，誰也不想因為一點小事傷了感情。”

可見，基層社會福利治理理念某種程度上還受到“差序格局”的影響，政策執行者受“情”與“理”左右并設法保持二者的平衡。處在這種情境中的人并不直接追求物質利益最大化，更多追求建立在關系、面子之上的非理性因素利益最大化。基層社會構建的人情式福利治理理念吸納著輔助性就業政策的公平性，使其在目標定位上產生偏差。

2.基層的穩定治理目標壓制了輔助性就業的支持性目標

維護社會穩定在地方總體性治理目標中是一項硬指標。基層政策執行者在面對治理目標不一致的情況時，最根本的就是服從最重要的治理目標。他們會按照自己的權重對治理目標進行排序。當基層秩序性目標與輔助性就業支持性目標不一致時，基層往往把維持穩定的目標擺到最重要的位置，輔助性就業的支持性目標讓位于維持社會穩定的目標。對于殘疾人的過激行為，部分基層政府往往覺得麻煩，會通過一些變通手段認定其符合就業資格，“以福利換穩定”。在“息事寧人”的過程中，一些福利資源成為雙方的“交換工具”。L區殘聯負責人說：“你在工作中總能碰到一些‘刺頭，他們精得很，很會示弱，到處找領導訴苦，也不是我們怕什么，但總歸鬧事往上反映對領導來說面子上不好看，領導就會說下面怎么沒把事情處理好。領導肯定是希望穩定，最后還是督促基層妥善解決。”在前述案例中，D青年及其母親正是抓住街道、區上級部門怕殘疾人“鬧事”或“告狀”的心理，通過極端行為獲得了就業資格。

3.單維度的治理關系妨礙了福利治理主客體間的平等互動

從關系角度看，社會治理更多強調多方參與和協商合作。依據福利治理理論，平等的互動關系是福利政策目標定位的內在要求。具體到殘疾人輔助性就業政策，就是在目標定位主體與目標定位對象之間形成平等的關系。在M市輔助性就業政策實施中，雙方平等溝通的福利實踐更多的是一種理想。B區殘聯負責人指出：“其實這個政策說白了，就是給那些重度殘疾人提供一個聚會的場所，讓他們走出家門，給他們增加點收入，你還指望他們通過就業培養什么就業技能？根本不可能。”B區殘疾人G家屬說：“到底符不符合政策最終還是社區和街道說了算，你去找他們，他們就讓你去申請，至于怎么申請、遞交到哪里、多久能知道結果，他們也沒給一個明確的說法。他們不通知你去申請，你根本不知道有這個政策。我是一個L區的朋友和我說我們區也有這個，我自己去街道問的。”

調研發現，部分從事殘疾人工作的基層人員并未把殘疾人看作平等主體，大部分殘疾人仍處于弱勢，其訴求很難得到工作人員的及時回應。目標定位主體的基層政府部門與有需求的殘疾人在政策執行中呈現單維度的治理關系。此外，福利治理中信息資源在輔助性就業政策目標定位中發揮重要作用，而治理關系直接影響著信息資源獲取的渠道和效率。隨著自媒體的發展，網站、微信、公眾號等日益成為公眾表達訴求和政府了解社情民意的途徑。但基層政府與民眾的溝通很難做到真正平等。F縣以及M市各區的政府門戶網站及殘聯網站上，基本上找不到殘疾人輔助性就業政策資格認定及申請程序等信息。基層訴求無法得到及時回應，可能與編制壓縮、基層工作人員身兼數職有關，但是基層單維度、不平等的福利治理關系也在一定程度上阻礙了政策目標定位中信息資源的有效流通。

4.形式化監督的治理過程導致輔助性就業目標定位無法精準

輔助性就業目標定位過程中，采取何種福利治理機制對目標定位的精準性有重要影響。筆者在調查中發現，目標定位程序文本中相對寬松的規定導致實際執行效果不理想。M市在《做好殘疾人輔助性就業工作的通知》中重點強調了督促檢查，但對督促檢查涉及的具體內容、考核指標等并未做統一說明。M市殘聯就業中心負責人說：“我們到機構主要就是檢查相關規范是否達標、資金使用是不是規范等，至于人員是否符合標準，都是區和街道他們自己去考核，我們沒法規定得這么細。在對人員準入資格審核的監督方面，群眾還沒有參與進來，這個工作才開始。大部分承接機構都比較規范，目前還沒有考核不規范而取消承接資格的機構。”L區NY輔助工坊負責人在訪談中說：“街道和區殘聯作為購買方或業務主管單位經常來機構檢查，主要就是看殘疾人檔案、日常管理記錄，了解機構產品及銷售情況，不涉及人員準入資質是否合適的問題。說真的，有的機構接這個項目就是為拿建設和運營補貼。為了成本和管理方便，他們專門挑肢體殘疾的，像精神、智力殘疾的非常少。”

可見，輔助性就業政策考核機制出現表面化、形式化傾向，一些制度在基層福利實踐中淪為形式。作為購買方的政府為完成上級下達的任務，在輔助性就業目標定位程序上進行了模糊處理。一些承接方機構則采取投機策略，在選擇服務對象時，利用自身信息優勢，挑選那些服務成本相對較低的案主，以保證機構的成效。也就是說，從服務成本考慮，部分承接機構優先選擇重度肢體殘疾人員，盡量降低智力和精神類殘疾人員的比例。而監督的形式化也使機構有機會利用所謂的專業優勢篩選服務對象，把部分真正有就業需要的殘疾人排除在政策之外。

四、結論與討論

當前，輔助性就業政策執行效果不理想，目標定位出現偏差，主要是由關系型的福利治理理念、基層社會穩定的治理目標、單維度的福利治理關系和形式化監督的福利治理過程等共同造成的。要想通過該政策實現擴大重度殘疾人就業規模、提升其勞動技能和生活能力的目標，還需在以下方面做出努力。

1.營造平等福利治理關系，提高福利供給精度

多元主體平等互動關系是福利政策目標定位的內在要求。在輔助性就業政策執行過程中，相關部門及政策執行者要樹立合作共享的治理理念，為平等福利治理關系的營造奠定基礎。同時，堅持以殘疾人為本的理念，把滿足殘疾人就業需要、提升殘疾人就業能力視為殘疾人的一項權利而非一種饋贈或施舍，構建體現機會公平、規則公平和權利公平的治理機制，彰顯政策接受者在治理中的主體地位，改變單向福利治理局面。此外，在政策執行環節上，需提高目標定位的準確性，保障福利供給的精度。由于導致殘疾原因及殘疾人困境表現的多樣化，精準識別政策對象并非易事。因此，為了保障目標定位的精度，應在認定內容、認定方式及認定程序上盡量做到規范化和科學化。同時，引入殘疾人專業服務組織，讓專業力量更多參與殘疾人就業實踐，避免粗線條的經驗性判斷。

2.構建專業動態考評機制，提升福利治理效能

輔助性就業政策的實施是系統工程。要提升福利治理效能，除完善目標定位頂層設計和福利供給精度外，還需建立專業動態的考評機制。隨著國家治理形態從“總體支配邁向技術治理”，政府將法治化、技術化、規范化、標準化作為行政監督的核心議題。這種趨勢導致很多政策在監督評估中重管理評估、輕服務評估。殘疾人輔助性就業政策這類軟性服務具有特殊性，服務效果顯現需要的周期較長。因此，除單一就業人數和資金使用外，還應把服務成效作為考核的主要標準，把過程評估和結果評估結合起來，避免監督考核流于形式。此外，作為直接監督政策的執行方或者發包方的公共部門也要具備作為精明買家的能力。這要求監管部門對合同管理和成效考量心知肚明，從而制訂適切的考評條款，保證有限的福利資源用到實處，提高福利治理效能。

總而言之，輔助性就業政策理想目標的實現還要經歷漫長的路程。未來需要繼續思考的問題是：如何保證輔助性就業的可持續性？若無政府建設和運營補貼，承接機構通過何種方式造血？對這些問題需要未雨綢繆，以避免機構無力維系時對已接受服務的殘疾人造成二次傷害。輔助性就業的重點是“就業”而非“輔助性”。因此，在保障重度殘疾人就業權利時，必須通過專業服務提升他們的就業能力，避免他們再度成為慈善模式的被動接受者。

注釋

①龔燕：《我國殘疾人支持性就業的發展現實及推進路徑》，《廣西社會科學》2018年第8期。②吳忠良、肖非：《社會資源整合：推進殘疾人支持性就業的關鍵》，《學術交流》2018年第5期。③申仁洪：《美國支持性就業服務：理念、模式和成效》，《重慶師范大學學報》（哲學社會科學版）2017年第4期。④⑤包學雄、肖靜：《論我國殘疾人輔助性就業》，《長春師范大學學報》2017年第7期。⑥宋頌：《國際殘疾人支持性就業比較研究》，《殘疾人研究》2015年第1期。⑦2011年6月，國務院批轉的《中國殘疾人事業“十二五”發展綱要》指出“大力推進職業康復勞動項目，促進智力和精神殘疾人輔助性就業”，首次提出輔助性就業的概念。2015年6月，中國殘聯等八部門共同印發《關于發展殘疾人輔助性就業的意見》，對輔助性就業予以界定。⑧《國務院批轉中國殘疾人事業“十二五”發展綱要通知》，中央政府門戶網，http：//www.gov.cn/jrzg/2011-06/08/content_1879697.htm，2011年6月8日。⑨[美]尼爾·吉爾伯特編：《社會福利的目標定位：全球發展趨勢與展望》，鄭秉文等譯，中國勞動社會保障出版社，2004年，第3—4頁。⑩N. Gilbert（eds.） Targeting Social Benefit： International Perspectives and Trends. New York： Routledge， 2001， p.19. Thi. T. Van Dinh， N. Houssou & M. Zeller. Development of Absolute Expending Poverty Indicators in Northern Viet Nam. Report for Tropentag， 2009. 周國雄：《地方政府政策執行主觀偏差行為的博弈分析》，《社會科學》2007年第8期;陶郁、侯麟科、劉明興：《張弛有別：上級控制力、下級自主性和農村基層政令執行》，《社會》2016年第5期。John E. Garen. Executive Compensation and Principal-agent Theory. Journal of Political Economy， 1994， vol.102， No.7， pp.89-95. L. Tummers， V. Bekkers. Policy Implementation， Street-level Bureaucracy， and the Importance of Discretion. Public Review， 2016， vol.16， No.4， pp.149-161. Kevin J. O'Brien， Lianjiang Li. Selective Policy Implementation in Rural China. Comparative Politics， 1999， vol.31， No.2， pp.167-186. G. Palanithurai. Good Governance at Grassroots. The Indian Journal of Political Science， 2005， vol.66， No.2， pp. 79-93; M. S. Grindle. Politics and Policy Implementation in the Third World. Princeton： Princeton University Press， 2017， pp.3-10.金永鐘、高春蘭：《韓國社會保障體系和福利治理》，《社會建設》2015年第2期。韓央迪：《從福利多元主義到福利治理：福利改革的路徑演化》，《國外社會科學》2012年第2期。彭華民、黃葉青：《福利多元主義：福利提供從國家到多元部門的轉型》，《南開學報》（哲學社會科學版）2006年第6期。孫嬙：《政策執行與村落應對：甘肅省Z鎮的農村低保制度實踐》，《寧夏社會科學》2016年第3期。李強：《怎樣理解“創新社會治理體制”》，《毛澤東鄧小平理論研究》2014年第7期。唐鈞：《社會治理的四個特征》，《北京日報》2015年3月2日。M. Edwards， J. Halligan， B. Horrigan & G. Nicoll. Public Sector Governance in Australia. Canberra： ANU Press， 2013， p.83. 這些通知包括A省《關于發展殘疾人輔助性就業的實施意見》、M市殘聯《關于做好殘疾人輔助性就業工作的通知》。M市于2017年開始將輔助性就業工作納入市政府20件為民辦實事項目。按照輔助性就業政策規定，M市符合條件且有意愿和能力參加就業的殘疾人在市區可拿到每月1550元（社保+工資），縣區為1310元（社保+工資）。其之前享受的低保待遇取消。根據從事工作性質的不同，輔助性就業分為工療（以工業生產為主）、農療（以農業種植、家畜養殖為主）兩大類。目前，全國以街道和社區為依托建立的輔助性就業機構多以手工生產為主，稱為半工療或娛療。按照M市《關于做好殘疾人輔助性就業工作的通知》，輔助性就業工作對象主要是智力、精神和二級及以上重度肢體殘疾人。各區對工作對象的準入標準沒有更加明確細致的劃分。L女士家的孩子17歲，是唐氏綜合征患兒，智力殘疾三級。B區殘聯副主席解釋：“開始我們也考慮路上安全由監護人負責，到機構我們負責，但ZA陽光家園就一個管理員，怎能看住近30個殘疾人？文件要求5個殘疾人配一個管理員且有康復資質，但有幾個機構能達到這個要求？管理人員的工資都是縣區財政自己配套的。”調查發現，ZA家園中一位21歲的肢體殘疾人是B區C街道副主任的親戚，其肢體殘疾四級;一位43歲的智力殘疾人是W街道殘聯主席的親戚，殘疾等級是輕度四級。N. Houssou， M. Zeller. Operational Models for Improving the Targeting Efficiency of Development Policies： A Systematic Comparison of Different Estimation Methods Using Out- of -sample Tests. European Journal of Development Research， 2012， vol.24， No.3， pp.76-85. L區LY輔助工坊是其代表。該組織多年從事殘疾人康復服務，積累了豐富的專業服務經驗和人力資源。承接輔助性就業項目后，其配備了具有康復資質的管理人員和老師，資格認定以國際上通用的量表測評為依據，同時結合家庭走訪，在完備的就業能力評估報告上制定職業能力提升方案。黃曉春：《當代中國社會組織的制度環境與發展》，《中國社會科學》2015年第9期。翟學偉：《人情、面子與權力的再生產——情理社會中的社會交換方式》，《社會學研究》2004年第5期。N. M. Riccucci， K. Meyers， I. Lurie & J. S. Han. The Implementation of Welfare Reform Policy： The Role of Public Manager in Front-Line Practices. Public Administration Review， 2004， vol.64， No.4， pp.438-448. Minguan Li， Robert Walker. Targeting Social Assistance： Dibao and Institutional Alienation in Rural China. Social Policy and Administration， 2018， vol. 52， No.3， pp.771-789. 王思斌：《社會治理結構的進化與社會工作的服務型治理》，《北京大學學報》（哲學社會科學版）2014年第6期。王雨磊：《數字下鄉：農村精準扶貧中的技術治理》，《社會學研究》2016年第6期。許小玲：《生存壓力與行動理性：民辦社會工作機構策略行為研究》，《中州學刊》2016年第3期。渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期。

責任編輯：海 玉

Abstract：How to effectively improve the employment capacity of the disabled is an important issue in the construction of the welfare system for the disabled in the new era. Based on the welfare governance perspective， the implementation effect of supporting employment policy for the disabled in M city in recent three years is not ideal， which reflects deviations of the target orientation. The concept of relational welfare governance， the governance goal of social stability at the grassroots level， the one-dimensional welfare governance relationship and the welfare governance process in a formalized supervision way are the important forces to shape the deviations. Therefore， we should improve the precision of welfare supply and the efficiency of welfare governance through the establishment of equal welfare relationship and the construction of professional evaluation mechanism.

Key words：welfare governance; supporting employment policy for the disabled; goal orientation; deviation