大變局下中國工業利用外資的態勢、風險與“十四五”政策著力點

摘 ? 要：工業利用外資的數量和質量，在很大程度上決定著中國作為“世界工廠”的地位，也影響著“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”的形成。當今世界正處于百年未有之大變局中，中國工業利用外資面臨中美貿易摩擦和“逆全球化”的沖擊。近10年來，中國實際利用外資額總體保持平穩增長，但工業利用外資額及其占全行業利用外資額比重總體上呈下降態勢，在中國傳統要素成本優勢相對弱化的情況下，下一步工業“穩外資”面臨一定壓力。數據分析表明，中國工業利用外資取得了積極成效，但也存在一些問題和隱憂。展望“十四五”，需充分研判中美貿易摩擦和全球新冠肺炎疫情的沖擊和影響，趨利避害，積極拓寬利用外資渠道和來源，通過提高外資對中國的投資黏性，穩定工業利用外資規模;適當調整引資方向，充分發揮外資企業在暢通“雙循環”方面的獨特作用，提升工業利用外資質量。

關鍵詞：大變局;工業利用外資;“十四五”時期

中圖分類號：F424 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2020）10-0050-13

當今世界正面臨百年未有之大變局，國際投資和產業鏈國際分工正在經歷較大幅度的調整。長期以來，中國以較低的生產要素成本、較健全的生產配套體系和較大容量的消費市場，吸引著外商直接投資持續流入，并保持著世界第二大外資流入國的地位。與這些有利因素相對應，工業尤其是制造業一直是外商直接投資的優先領域。工業利用外資的數量和質量，在很大程度上決定著中國作為“世界工廠”的地位，也影響著“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”的形成。在當前形勢下，即使我國可以在國內形成相對完整的生產體系，但積極參與全球分工仍然是獲得產品多樣性、促進分工深化、跟隨全球技術潮流的必要途徑[1]。因此，在更高水平上推行對外開放，吸引外資進入，與本國企業形成緊密協作關系非常重要。同時，進一步擴大開放，縮減外資準入負面清單，也是我國維護公平的貿易與投資環境、促進全球資源有效配置的重要承諾。從政策導向和投資流量來看，中國利用外資已經從規模和效率導向轉向高質量發展階段[2]。“十三五”時期，工業占全行業利用外資比重由前期持續下降轉為相對穩定的態勢。2013年以來，新時代全面開放新格局逐漸形成并不斷深化[3]，在中國加快構建形成開放型經濟新體制的背景下，工業利用外資面臨中美貿易摩擦和“逆全球化”的沖擊，加之中國傳統要素成本優勢相對弱化，下一步工業利用外資規模的相對穩定面臨一定壓力，“穩規模、提質量”將成為“十四五”時期工業利用外資的主要任務。

一、中國工業利用外資回顧：績效表現與基本特征

近10年來，中國實際利用外資額總體保持平穩增長。“十三五”期間，中國實際利用外資額實現了逆勢平緩增長。工業尤其是制造業一直是外商直接投資的重點領域，工業利用外資的規模與質量，直接影響著我國經濟高質量發展的質態。總結、透視工業利用外資的特征、態勢是預判引資風險的基礎和前提。從近10年工業利用外資的表現來看，成效與隱憂并存，具體表現在六個方面。

（一）中國利用外資流量保持逆勢平緩增長態勢

2010年以來，中國非金融領域年均實際利用外資額達1227億美元，利用外資穩中有升。盡管2012年以來中國FDI流量增長放緩，但中國仍然是世界最具吸引力的FDI目的地之一。2016年以來，在全球FDI流量大幅降低的背景下，中國實際利用外資額實現了連續逆勢增長。尤其是2018年以來，在美國挑起中美貿易摩擦的背景下，中國實際利用外資額保持了穩定增長。2018年、2019年，中國實際利用外資額連續創下1349.7億美元、1381.4億美元新高，分別增長3%、2.4%（見圖1），顯示外商對華投資信心仍然強勁。

（二）新設外資企業數量在2018年達到高點后有所回落

近10年來，我國平均每月新設外商投資企業2652家，近3年保持在較高水平。2018年，全國新設立外商投資企業60 533家，月均設立5044家，激增69.8%，成為近10年以來新設外資企業數量最多的年份;2019年數量雖有明顯下降，但仍大大高于10年均值（見圖2，下頁）。

（三）工業利用外資額及其占全行業利用外資額比重總體上呈下降態勢

根據商務部相關數據，“十二五”至“十三五”前期，工業利用外資額在全行業利用外資規模緩慢增長的背景下不斷下降，直至2017年，工業實際利用外資額以348.1億美元觸底。同時，工業利用外資比重由2010年的47.5%降至2019年的26%，年均降低2個百分點，工業利用外資額近10年來呈下降態勢（見圖3，下頁）。不過從“十三五”的表現來看，雖然服務業已成為我國利用外資的主導產業，但工業利用外資的基礎仍然較為穩固，最近幾年工業利用外資額保持基本穩定，包含產業升級效應和產業轉移效應的外資結構調整仍在進行之中。

（四）工業利用外資呈現向高技術產業轉移和服務化的趨勢

工業利用外資產業結構的優化主要體現為高技術產業利用外資比重的不斷提升。“十三五”期間，制造業利用外資規模年均增長18.3%，其中，2018年，以美元計價的高技術制造業利用外資額增長37.3%。同時，醫藥制造、電子及通信設備制造業等高技術產業利用外資比重不斷提升，由2016年的25.4%增至2019年的42.6%（見圖4，下頁），表明“十三五”期間工業利用外資在產業結構上更趨高度化。與工業投資緊密相關的高技術服務業利用外資增長迅速。2019年，科學研究和技術服務業增長了68.4%，合同外資1億美元以上的大項目達123個，同比增長了78.3%。新產業、新業態、新商業模式等“三新”活動利用外資額增長11.4%。

（五）投資拉動的促進作用減弱，但經濟效益和整體經濟拉動作用依然強勁

隨著中國民營企業的發展壯大，進入 21世紀以來，外資企業在全社會固定資產投資中的比重呈下降趨勢，制造業固定資產投資中外資企業占比從接近20%下降到7%以下[2]。2010年以來，外資企業在固定資產投資中的占比呈下降趨勢，這與外商投資的輕資產化與服務化趨勢有關。考慮到外資企業以占全國不足3%的數量，仍然創造了接近25%的規模以上工業企業利潤（見圖5），貢獻了20%左右的稅收，外資企業整體的經濟效益明顯好于內資企業。在現有制度框架內，吸引和利用外資符合經濟高質量發展的要求。

（六）自貿試驗區成為吸引高端制造業外商投資的高密度增長極

“十三五”期間，自貿試驗區成為中國擴大開放的前沿陣地和外資制度創新的試驗田，自貿試驗區成為吸引外資的新引擎。根據商務部相關數據，2017年1—11月，中國自貿試驗區新設外商投資企業6366家，占全國的20.7%，實際使用外資915.1億元，占全國的11.4%。截至2018年底，中國11個自貿試驗區（不包括海南自貿試驗區）累計新設企業61萬家，其中外資企業3.4萬家。這些自貿試驗區以不到全國萬分之二的面積，吸引了12%的外資、創造了12%的進出口額，在打造法治化、國際化、便利化營商環境方面發揮了引領作用。2019年，自貿試驗區引資作用增強，新設6個自貿試驗區和增設上海自貿試驗區臨港新片區，18個自貿區落地外資企業6242家、利用外資1436億元，占全國比重均超過15%。2020年1—5月，全國18家自貿試驗區實際使用外資602.5億元，以不到全國千分之四的國土面積，實現了全國17%的外商投資。在一系列改革措施和試點政策推動下，自貿試驗區正在成為融匯國內外前沿技術的高端制造業聚集區，例如，上海自貿試驗區先后吸引了特斯拉、ABB機器人等高端制造業項目落戶，正在成為全國高質量發展新高地。

二、當前工業利用外資存在的主要問題：幾個基本判斷

在當前國際形勢下，中國不僅未發生總量意義上的外資撤出，而且在國際經濟形勢劇烈變動的情況下，中國實際利用外資總量還保持了逆勢增長。事實上，由于中國制造工廠的地位，制造業領域的外資轉移或撤出現象更能引起各界關注。需要區分的是，這種制造業領域的外資轉移是屬于正常的結構升級還是過早“去工業化”？工業利用外資的一些表象還隱含哪些方面的內在風險和問題？基于對歷史數據的趨勢研判和結構性分析，本文得出以下幾個基本判斷。

（一）外商直接投資過早“去工業化”不利于中國工業高質量發展

根據商務部的相關統計，自2010年服務業利用外資占比首次超過制造業以來，服務業已經成為中國吸引外資的主導領域。從總量上看，服務業利用外資占全部外資的比重從2005年的不足1/3，增長到2010年的接近1/2，之后一路攀升，2017年已達67.9%。截至2018年底，外商直接投資新設企業中，有85.8%的企業投向了第三產業。這種結構變化快于中國二、三產業相對比重變化。近10年來，制造業固定資產投資中外商投資所占比重呈下降趨勢。雖然這一變化趨勢包含了科研服務利用外資增長這一積極因素，但外資在工業領域的投資縮減和撤出值得重視。蔡昉指出，中國制造業出現了“未富先老”的趨勢，也就是在制造業未實現高端化之前，已經出現制造業轉移和制造業比重下降的情況[4]。這種情況也發生在外資企業身上。按照崔興華、林明裕的研究，2010—2013年，整體上內資企業綠色全要素生產率的年均增速高于外資企業，呈現明顯的趕超態勢[5]。最近兩年，國內外環境的劇烈變化，加速了外資企業“未富先老”的態勢。一方面，原有勞動密集型外資制造企業和中國同類企業在向成本更低的國家和地區轉移;另一方面，受發達國家核心技術保護策略及中美貿易摩擦影響，一些跨國公司和關聯企業被動與中國進行“經濟脫鉤”和“產業脫嵌”，對制造業利用外資產生了一定沖擊。

（二）外資企業加工貿易“高進低出”，本地產業鏈嵌入度不高

外資企業出口貢獻率從2010年的54.6%一路下降到2019年的38.7%。相對而言，外資企業凈出口貢獻率下降更為明顯，從2011年的最高點84.4%下降到2019年的25.6%，下降了58.8個百分點（見圖6，下頁）。這兩個貢獻率不斷下降，表明外資企業對中國經濟的出口拉動作用在減弱。在貿易方式變動不大的情況下，較低的凈出口貢獻率包含了較高的進口依賴度和較低的出口產品增加值兩方面因素。長期以來，外資企業都是中國加工貿易的主力軍，“十三五”期間，外資企業加工貿易進出口占加工貿易進出口總額的比重穩定在75%以上。在加工貿易占比高企的情況下基本可以判斷，外資企業的供應鏈國際依存度仍然較高，中國仍然處于外資企業國際產業鏈的低端位置。外資企業加工貿易“高進低出”，未能有效嵌入和鏈接中國本地產業鏈，不利于要素配置效率的提高和多種所有制企業的高質量發展[6]。

（三）制造業項目平均投資額有所下降，呈現一定的“去規模化”傾向

近10年來，工業利用外資項目平均投資額總體上經歷了先升后降的過程，與之相對應的是，外商投資項目數則經歷了從持續下降再到逐步回升的過程。與上一個五年相比，工業利用外資項目合同數量止跌回升，但由于工業利用外資額沒有明顯增長，項目平均實際利用外資額下降明顯，由2016年的881.1萬美元下降至684.1萬美元（見圖7）。結合商務部數據，2018年，合同外資5000萬美元以上大項目近1700個，同比增長23.3%;2019年前11個月，我國吸引1億美元以上外資大項目722個，增長15.5%。這種情況表明，服務業大項目對近年利用外資增長拉動較大，這一定程度上反映了工業投資服務化傾向，同時，也反映出制造業利用外資存在一定的“去規模化”傾向。

（四）外資企業工業增加值增長率低于全國平均增幅，成長性和韌性遜于內資企業

根據國家統計局相關數據，2010年以來，外商投資企業工業增加值增長率總體表現遜于全國平均水平，除2017年以外，其余年份均明顯低于全國平均水平（見圖8）。從最近3年來看，2018年，全國工業增加值和外商投資企業工業增加值分別同比增長6.2%和4.8%;2019年，兩者分別增長5.7%和2%，增速差距進一步拉大;2020年上半年，全國工業增長率和外資工業增長率分別為-1.3%和-3.4%，面對中美貿易摩擦和新冠肺炎疫情沖擊，內資企業表現出更強的韌性。與之相對應，地方招商引資仍然存在短期規模偏好，體現創新驅動和效率導向的引資制度體系尚未有效確立。一些外資項目未能按照當地產業發展思路進行統籌考慮，存在“為招商而招商”的情況。筆者在調研中發現，“產業鏈”招商已經在各地招商文件中有所體現，但在實際操作中仍然存在大量“孤島式”外資項目。一些地方在招商時千方百計引進的項目，與本地產業鏈無關聯，項目落地后也未針對該項目進行配套式招商，導致這種項目在當地生存艱難，成為事后評價的“低產出項目”。

（五）利用外資的區域不平衡問題仍然較為突出

“十三五”期間，中國實際利用外資呈現一定的區域轉移態勢。但整體來看，中西部利用外資的比重一直未有明顯提升，東部省份吸收外商直接投資一直保持在85%左右。從2010年開始，中西部地區利用外資占全國的比重一度上升并保持15%以上，但2014年之后，該比重又降低至之前水平。其中，中部地區利用外資規模在2015年之后出現明顯下降，2016年實際利用外資僅70.97億美元，不及2008年水平。現實中，制造業領域的外資企業從東部沿海撤出轉向一些東南亞國家，而并未流向中西部地區，除了成本降低有限之外，產業配套能力和營商環境不佳也是阻礙外資企業在中國范圍內進行產業轉移的主要因素。

三、當前中國工業利用外資面臨的風險及有利條件

當前，全球經濟面臨諸多不確定性因素，影響中國經濟發展的國際經濟“黑天鵝”與“灰犀牛”并存，必將影響下一步工業利用外資的整體環境。科學研判預期環境的變化，掌握政策調節主動權，對于下一步高水平利用外資至關重要。雖然部分勞動密集型外資企業撤出中國，符合中國產業升級趨勢，是中國新舊動能轉換的必經階段[2]，但也應該看到，一些發展中國家的競爭性引資政策正在對中國吸引外資產生替代效應，來自發達國家的跨國公司受到中美貿易摩擦和全球新冠肺炎疫情影響，正在重新謀劃其全球產業鏈布局。這些因素將對中國未來高質量利用外資產生重要影響。

（一）國際環境變化蘊藏的潛在風險

1.受新冠肺炎疫情影響，全球經濟進入下行區間，國際直接投資受到抑制

2020年，全球新冠肺炎疫情加速蔓延，世界各主要經濟體皆受疫情影響經濟陷入衰退。目前來看，美國全年經濟衰退不可避免。根據韓國央行數據，韓國第二季度GDP同比萎縮2.9%，環比萎縮3.3%，同比和環比數據都創下1998年以來單季最差表現。日本則在上年度經濟疲軟的基礎上，出現連續三個季度負增長。歐盟委員會預測，英國經濟將在2020年萎縮9.75%，成為歐洲受影響最嚴重的國家。預計歐元區經濟將在2020年收縮8.7%。考慮到疫情傳播范圍、各國防控疫情方案差異、疫苗推出時間不確定等因素，全球疫情持續時間難以預料。聯合國貿發會議在2020年第一季度調查了全球5000強（上市）跨國公司樣本，這些公司對2020財年的盈利預測平均下調了9%。其中，汽車、航空和旅游業所受沖擊較大，預測盈利分別下調44%、42%和21%;能源及基礎材料行業也預期將有13%的利潤下調。而這些行業企業通常是重要的資本投資者。各國采取的阻斷措施及鼓勵制造業回流的政策或加速全球價值鏈脫鉤及重組。與2008年國際金融危機相比，新冠肺炎疫情對FDI沖擊更大。2008年、2009年，全球FDI流量連續下降21%（見圖9）。而聯合國貿發會議預測，由于新冠肺炎疫情影響，2020年全球FDI流量將下降40%，從而出現21世紀以來最大降幅，而2021年的形勢依然不容樂觀。根據聯合國貿發會議調查，受新冠肺炎疫情影響，占全球FDI絕大部分的全球前5000家跨國企業已經將2020年的盈利預期平均下調近40%，部分行業陷入虧損。利潤下降將影響企業的收益再投資，而收益再投資總體占全球外國直接投資50%以上。2020 年第一季度，新公布的綠地投資項目和跨境并購項目都比2019年下降了50%以上。

2.國際貿易摩擦加重“逆全球化”，影響FDI流動和產業鏈穩定

最近兩年，美國為維護其技術霸權、遏制中國崛起，不斷挑起貿易摩擦，實施投資限制。2018年以來，美國通過多種方式施壓本國企業，一方面鼓勵制造業回流，另一方面力圖推動跨國公司與中國脫嵌，既避免雙邊貿易摩擦影響，又減少技術溢出。在更深層次上，美國意圖遏制中國高技術崛起，針對中國芯片產業、5G通信等高技術領域頻頻出臺限制措施和產業鏈打壓手段。一方面，美國利用本國企業在高技術領域如芯片設計、基礎軟件等方面的優勢，對中國企業進行斷供威脅，意圖掐住中國高技術產業“卡脖子”環節，阻斷中國高技術企業的供應鏈。另一方面，美國不斷游說非美國供應商對中國高技術產業進行供應鏈和市場限制。這些限制措施難免使跨國公司產生轉移供應鏈和生產基地以降低風險的考慮，從而影響中國FDI增長和國際產業鏈穩定。

3.一些國際自貿協定陸續簽署可能對中國吸引外資產生擠出效應

最近兩年，美國屢屢發起單邊主義行動，對既有的國際貿易協議框架發起挑戰，并正在通過多個雙邊貿易協定“維護”美國利益。在原有國際經濟秩序不斷被破壞和重塑的過程中，世界各經濟體都在重新評估自身在國際經濟合作中的位置。2020年7月，重新修訂后的《美加墨貿易協定》（USMCA）開始生效，美國和印度的貿易協議即將達成，新協定中有一項被認為針對中國的“毒丸條款”，即若三方中任何一方與非市場經濟國家達成自貿協定，另外兩方可將其踢出協定。2019年2月，歐盟與日本的自貿協定生效，該協定涵蓋了全球貿易總額的40%。2019年7月，歐盟與越南簽訂自貿協定，該協定自2020年8月1日起生效。印度在退出RCEP之后有意與歐盟推進自貿協定談判。當然，中國也與諸多國家簽署了自貿協議，截至2019年底，中國陸續簽署了17個自貿協定，涉及25個國家和地區，其中包括亞洲的東盟10國、韓國，大洋洲的澳大利亞和新西蘭等，但與一些大的經濟體、發展中大國仍未簽訂自貿協定。這些陸續簽訂的自貿協定和針對中國的“毒丸條款”，勢必會對中國與相關國家之間造成貿易轉移和投資轉移效應。

（二）下一步中國工業利用外資的有利條件

1.中國經濟韌性強、發展空間大，仍然對國際資本具有巨大吸引力

由于中國較快控制住了疫情，FDI流入受到影響較小，2020年有望實現增長。中國2020年第二季度國內生產總值（GDP）同比增長3.2%，在全球率先實現了增長由負轉正。IMF預測，中國經濟2020年將增長1%，而美國和歐洲將遭遇嚴重收縮。牛津經濟研究院則預測，中國下半年經濟增長率將達6%，2020年全年將達到2.5%。2020年1—5月，全國實際使用外資達3551.8億元人民幣，同比下降3.8%（以美元計價同比下降6.2%），比第一季度降幅收窄7個百分點。同期中國高技術產業實際使用外資同比增長2%，其中，信息服務、電子商務服務、研發與設計服務同比分別增長42.3%、67.9%和49.8%。可見，與工業息息相關的高技術服務業對華投資信心仍然強勁，投資黏性較強。根據聯合國貿發會議對全球跨國企業高管層的調查結果，2017—2019 年全球跨國企業最佳投資目的地排名中，中國繼續穩居全球第二、發展中國家第一，繼續成為全球最佳外商投資目的地。

2.中國進一步推進改革開放釋放的制度紅利有利于降低外資經營成本

在國際經濟形勢跌宕起伏的背景下，中國通過進一步深化改革開放，不斷釋放制度紅利。2017年7月，中國開始在全國范圍內實施外商投資準入負面清單制度，標志著中國外資管理體制改革邁上新臺階。自貿試驗區改革試點進一步鋪開，在原有上海、廣東、天津、福建4個自貿試驗區的基礎上，又先后通過了17個自貿試驗區試點方案，中國對外開放邁入全方位、全區域、全領域、全體系對外開放新階段。當前，自貿試驗區正在成為中國吸引外資的制度高地。各自貿試驗區緊扣制度創新這一核心，進一步對接高標準國際經貿規則，借鑒國際先進經驗，推進貿易投資便利化。2018年以來，中國外資管理體制加速轉型，“放管服”改革提速，吸引外資的手段由優惠政策轉向投資便利化，外資企業營商環境得到了進一步改善，企業經營中的制度性交易成本不斷降低。從2018年6月30日起，全國開始推行外資商務備案與工商登記“一套表格、一口辦理”，做到了“無紙化”“零見面”“零收費”，大幅壓減了辦理時間。世界銀行發布的《全球營商環境報告》顯示，中國營商環境全球排名從2017年的第78位躍升至2018年的第46位，2019年再次躍升至第31位，連續兩年入列全球優化營商環境改善幅度最大的十大經濟體。同時，中國進一步推動銀行、海關、稅務、外匯等信息實時共享、聯動管理。這些措施對于中國吸引優質外資項目、高質量利用外資創造了便利條件。

3.考慮勞動生產率和交易成本的實際生產成本仍然具有相對優勢

與主要承接中國外資轉移的越南相比，中國的實際生產成本并無劣勢。一方面，從勞動力成本來看，最近兩年，越南平均工資水平不斷上漲。根據聯合國工業發展組織和國際勞工組織的數據，中國紡織業工資水平是越南的 1.9 倍，但勞動生產率是越南的 4 倍，相對勞動成本比越南低 43%。實際上，由于越南工人通常不愿意加班，越南小時工資與中國差不多。另一方面，從產業配套和交易成本來看，中國產業鏈條長和產業體系完善，大大降低了生產企業的配套成本和交易成本，這是一些企業即使生產成本上升仍然愿意留在中國的重要原因。例如，日企佳能自2012年開始就在越南北部生產打印機，但由于打印機這一類產品的供應鏈十分龐大，而越南工廠又無法提供所有的組件，因而迄今在越南的175家佳能供應商中，僅20家是越南本土工廠，而這部分工廠大多負責生產塑料零件和包裝。當然，外商投資還需要考慮土地成本、環境治理成本和稅收優惠等，綜合考慮這些因素，有些成本敏感的企業搬遷到東南亞國家也是中國產業升級的必然結果。

4.“一帶一路”倡議以及雙邊和多邊自貿協議談判取得積極進展，為引資來源地多元化創造了條件

隨著“一帶一路”倡議的深入實施以及中國與沿線國家合作協議的不斷增加，中國與有關國家的相互投資有望持續增加。雖然來自“一帶一路”沿線國家的直接投資流量有所波動，但近5年來，來自“一帶一路”沿線國家的在華投資新設企業數量呈直線上升態勢（見圖10，下頁），企業數量增加意味著后續追加投資的可能性增加。2013—2019年，“一帶一路”沿線國家對華直接投資超過500億美元，設立企業超過2.2萬家。2019年，“一帶一路”沿線國家在華實際投入外資金額達576億元，以人民幣計算同比增長34.9%，占同期中國實際吸收外資總額的6.1%。隨著越來越多歐洲國家開始接納并積極對接“一帶一路”倡議，來自歐洲國家的直接投資有望進一步增加。此外，RCEP、中歐自貿協定、中日韓自貿協定的相關談判都獲得了積極進展，一旦這些多邊貿易協定框架獲得突破，中國與有關國家之間的雙向投資將進一步增加，而且這些協定可以對沖他國之間自貿協定對中國吸引外資的不利影響。

四、“十四五”時期中國工業利用外資的政策著力點

從“十三五”時期工業利用外資流量變化來看，“十四五”時期中國工業利用外資規模和比重恐難有大幅的增長，工業領域“穩外資”是中國經濟“穩增長”的重要支撐。展望“十四五”，中國需充分研判中美貿易摩擦和全球新冠肺炎疫情的沖擊和影響，趨利避害，積極拓寬利用外資渠道和來源，穩定工業利用外資規模，提升工業利用外資質量，不斷吸引高技術制造企業，替代低技術勞動密集型企業，提高外資企業的全要素生產率。

（一）高度重視外資對中國的投資黏性，穩定工業利用外資規模

對于中國這樣的發展中大國，制造業持續穩定發展是經濟高質量發展的重要支撐，其不僅關乎產業體系轉型和升級，而且關乎勞動力就業的穩定性。當前，國際環境發生劇烈動蕩，國際產業鏈調整加速，同時疊加了國內產業結構升級和新舊動能轉換的陣痛期。從目前來看，長鏈條產業和中國市場尋求型外資對中國的根植性和附著力比較好，受國際貿易摩擦和勞動力成本上升影響較小，因此，各地在招商引資過程中可著重關注這兩類外資。從勞動力就業容器作用來看，對外資企業和內資企業應該同等對待，將外資納入各地產業政策和短期紓困政策實施對象，在財稅、金融、重大項目落地等方面，給予外資企業同等支持力度。

（二）適當調整引資方向，充分發揮外資企業在暢通“雙循環”方面的獨特作用

建立科學的引資質量評價體系，提高引資項目與產業升級目標的契合度。理性看待低端外資制造業的轉出，謹防“高耗低出”的項目和空殼項目流入。在當前中國高質量發展目標引領下，外資企業產值不應該再成為考核外資的重點。建立科學的引資質量評價體系，不僅要關注引資項目的畝均產出效益，而且要關注項目的產業鏈嵌入度和產業創新帶動力。自貿試驗區建設可以通過創新驅動效應、資源配置效應、產業集聚效應等途徑對產業結構高度化產生積極影響[7]，“十四五”期間應充分發揮自貿試驗區作為制度創新高地的高質量要素集聚功能，切實引導利用外資工作從“引資”向“引智”轉變，為國內外創新主體創造平等進入和平等競爭的機會。在各產業園區適時開展引資質量評價，切實轉變地方政府在招商引資方面的傳統觀念，使引資項目契合產業升級目標和動能轉換目標，整體實現工業園區的“騰籠換鳥”。對于引資質量評價較好的項目，可在差別化水價、電價等方面予以優惠。通過引進外資完善、補齊國內產業鏈，暢通“國內采購、國內銷售”的國內產業循環;創新引資方式，通過“以內引外”“以外引外”“以商引商”等多種方式，吸引優質外資項目，以嫁接國際優質資源，融入國際經濟大循環。

（三）加快優化中西部營商環境、打造對外開放新平臺，促進利用外資的區域均衡發展

李政、楊思瑩、何彬的實證研究表明，FDI加強了中部地區和西部地區創新效率的追趕效應，有利于縮小區域創新效率的整體差距[8]。要進一步提升內陸開放水平，加快形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的新開放格局[9]。加快制度創新步伐，提升內陸自貿試驗區可持續發展能力[10]，切實引導外商投資尤其是制造業項目向中西部地區轉移。在“一帶一路”格局下，給予中西部地區更多的對外開放試點平臺，改變其在吸引外資方面的區位劣勢，變偏遠區域為開放前沿。在“一帶一路”框架下，中西部地區需找準定位，積極謀劃對接，大力改善營商環境，抓住數字經濟和網絡經濟的后發追趕機遇，高起點謀劃產業發展，依靠跨境電商等新興業態，帶動制造業和物流業發展，縮小與東部地區在外資利用方面的差距。注重產業鏈招商和本地產業支撐體系建設，為接納高質量外資項目塑造良好的產業環境。今后，中西部地區在承接東部外資轉移時，給予外資稅收、用地、信貸等方面的優惠需納入與內資待遇相同的區域政策和國家產業政策，否則“政策套利型”外資將扭曲國內競爭秩序，使區域產業結構升級受到抑制。

（四）積極推動外資來源地多元化，提升產業鏈安全水平

在美國挑起中美貿易摩擦和全球新冠肺炎疫情持續蔓延的情況下，需要拓寬思路，與各國一起維護平等合作、價值互益、多元包容的國際經濟秩序。從中國工業利用外資結構來看，美國在華投資占所有工業利用外資的比重在2%左右，這一比例并不高，而且，多數美國在華投資企業并無意愿撤離中國。盡管如此，美國挑起的中美貿易摩擦仍然會影響一些跨國公司的全球戰略布局。長期來看，必須推動更多元的雙邊和多邊貿易及投資協定落地，從產業互補、共生角度推動國際產業合作。在全球新冠肺炎疫情持續蔓延的背景下，亞洲國家的合作尤為重要，“十四五”期間，如能推動中日韓自貿區協定成功落地，將有利于深化三國產業合作。歐盟與日本、越南等亞洲國家簽署自貿協定對中國制造業的影響不容忽視，在與歐盟整體談判受到美國打壓的情況下，可考慮單個突破。英國脫歐以后，中英自貿談判也可提早推進。在更多元的自貿框架體系內，中國利用外資才可以爭取到更大的回旋余地，從而提升產業鏈國際合作安全水平。

（五）盡快推進外商投資安全審查制度的細化和落地

外商投資安全審查是成熟市場經濟體的通用制度安排。在美國頻繁挑起貿易摩擦的背景下，國家安全審查成為美國阻滯外國投資的慣用手段。2019年4月，《歐盟外商直接投資審查框架》正式生效，新的框架規則強化了各成員國需遵循的共同原則，并規定在各成員國獨立進行外商投資安全審查的基礎上，歐盟委員會有權對一國未進行安全審查而可能影響歐盟安全的外商投資項目發表意見。中國新出臺的《外商投資法》填補了之前外商投資安全審查制度的空白，這是外資管理制度里程碑式的進步，但目前的制度體系對外資進入前國家安全審查的實施主體和操作規程缺乏具體規定，而之前的相關規定對外資的約束力也有限。在國家大力推進“放管服”改革和推行外資進入負面清單管理制度的背景下，對于危及中國產業鏈安全和重大經濟利益的投資項目審核非常重要，如制度落實不到位，可能影響中國經濟安全。

參考文獻

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Abstract： The quantity and quality of FDI in industry， to a large extent， determines China's status as the "world factory"， and also affects the formation of a "new development pattern with the domestic circulation as the main body and the domestic and international dual circulation promoting each other". Nowadays， the world is facing great changes not seen in the past century. China's utilization of FDI in industry is facing the impact of Sino-US trade friction and "anti-globalization" trend. In the past 10 years， China's actual utilization of FDI has maintained a steady growth on the whole， but the amount of industrial foreign capital and its proportion in the total FDI have shown a downward trend. In the case of the relative weakening of China's traditional factor cost advantage， the industrial "stabilizing foreign investment" will face certain pressure. Data analysis shows that China's utilization of FDI in industry has achieved positive results， but there are also some problems. Looking forward to the 14th Five-Year Plan period， the channels and sources of foreign investment utilization should be actively expanded， and the stickiness of FDI should be improved. To improve the quality of FDI， the policy focus of attracting foreign investmentcan be appropriately adjusted， giving full play to the unique role of foreign-funded enterprises in promoting "double circulation".

Key words： great changes; utilization of FDI in Industry; the 14th Five-Year Plan period