我國農業補貼政策變遷、效應評估與制度優化

楊芷晴 孔東民

摘 ? 要：現階段，我國農業補貼政策的內外部環境發生了較大改變，突出表現為農村勞動力結構改變、農產品價格波動頻繁、資源環境約束趨緊以及國際競爭日趨復雜等。在農業高質量綠色發展的新型目標導向下，有必要對我國當前的農業補貼政策及其經濟效應進行全面分析，以構建新型農業補貼政策體系。優化我國農業補貼政策，應適應我國勞動力結構變化調整農業補貼政策;推進糧食價格形成機制，構建穩定有效的農產品市場平衡機制;搭建農業綠色補貼激勵政策體系;充分利用“綠箱”政策，加強農村教育和基礎設施建設。

關鍵詞：農業補貼政策;糧食生產;農民收入;農業綠色發展

中圖分類號：F320 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-7543（2020）10-0114-14

農業補貼政策是世界各國在由欠發達的二元經濟向工業經濟轉變的過程中，為避免陷入“李嘉圖陷阱”所普遍采用的一種工業反哺農業的政策手段[1]。近年來，伴隨著我國農業發展從解決食品供給、農民收入問題為主過渡到解決農業生產方式問題的階段[2]，農業補貼政策所面臨的內外部環境均發生了較大變化，突出表現為農村勞動力結構改變、農產品價格波動頻繁、資源環境約束趨緊以及國際競爭日趨復雜等。農業補貼政策如何應對上述挑戰，充分發揮政策效果，是新時代農業發展面臨的重要理論和現實問題。鄉村振興戰略規劃就此提出了指導性意見，要求在綠色生態導向下完善農業支持保護制度。2019年中央“一號文件”明確提出，要在高質量綠色發展導向下構建新型農業補貼政策體系。2020年中央“一號文件”提出，要“進一步完善農業補貼政策”。在此背景下，深入分析我國當前農業補貼政策的目標任務以及政策效應，有助于為下一階段我國新型農業補貼政策體系的完善提供有效路徑，并為我國農業供給側結構性改革的深入推進提供參考。

一、我國農業補貼政策的變遷

農業補貼是財政對農業部門的轉移支付，政府通過財政對農業生產、流通和貿易環節進行轉移支付。通過調節農產品生產者與其他社會成員、農產品供給者與消費者之間的利益分配，農業補貼能夠合理配置農業與非農部門資源，以達到增進社會福利、提高人民生活水平的目的。我國的農業補貼最早起源于20世紀50年代的“機耕定額虧損補貼”，后來逐漸擴展到農業生產領域的農用生產資料價格補貼、農業生產用電補貼、貸款貼息補貼等。目前，我國農業補貼主要以流通環節為主，涵蓋農業生產、流通、貿易等多個環節。從補貼的類型來看，自2004年我國逐漸廢除農業稅后，十余年來，我國農業補貼政策體系日臻完善，至今已形成以農業支持保護補貼和“三項價格支持”為主體，涵蓋畜禽良種及規模化養殖的補貼、化肥淡季商業儲備利息補貼、農業保險保費補貼等多種補貼項目的農業補貼政策體系。這里重點對農業支持保護和重要農產品收儲制度進行分析。

（一）WTO框架下我國農業補貼的分類

WTO框架下的農業補貼是指針對農業生產以及農產品流通的綜合補貼，包括出口補貼（Export Subsidies）與國內支持（Domestic Support）兩大類①。根據補貼對生產的扭曲程度，WTO《農業協定》將其分為“綠箱”、“黃箱”和“藍箱”政策。其中，“綠箱”政策是指對農業生產和貿易市場沒有影響或者影響非常微弱的政策，如政府對農業科技、農村水利、農業環保等方面的投資。“黃箱”政策是指與農業生產直接有關、容易對農產品貿易產生扭曲作用的農業保護性補貼政策，如對重要農產品（如小麥、水稻、玉米、大豆）的價格支持，以及針對種子、肥料、牲畜、灌溉等農業投入品的補貼，與種植面積掛鉤的糧食種植補貼以及某些具有補貼性質的貸款計劃等。由于這種政策通常會對市場價格、產出結構和農產品市場造成直接明顯的扭曲性影響，因而在國際貿易中受到限制。中國在加入世界貿易組織談判中作出的關于農業國內支持的承諾包括：一是“黃箱”政策支持不超過基期1986—1988年平均農業總產值的8.5%（即“微量允許標準”，低于發展中國家的10%）;二是中國不享受發展中國家的三項特殊和優惠待遇，即放棄使用“發展箱”政策。“藍箱”政策是指一些與生產限制計劃有關的直接支付政策，對農業生產和貿易的扭曲作用比較有限。根據WTO《農業協定》，“藍箱”政策支持不需要計算在國內支持總量，也無需承擔削減義務。具體來說，在WTO的分類框架下，我國的農業補貼政策措施如表1所示。

（二）我國農業支持保護補貼政策的演變及其實施

進入21世紀以來，我國采取了一系列促進糧食生產、提高農民收入的補貼政策，覆蓋農業生產的各個環節。到2006年時，我國農業補貼政策體系已相對成熟，形成了以良種補貼、農機具購置補貼、種糧農民直接補貼和農業生產資料綜合補貼為主體的農業“四項補貼”制度。當前，在我國糧食生產出現階段性過剩和資源環境壓力日益趨緊的背景下，農業補貼政策目標從過去的“保供給”與“保增收”為主，轉變為高質量綠色發展的新導向，相應的政策工具從過去的“四項補貼”轉變為農業支持保護補貼（即“三項補貼”）。

1.農業支持保護政策的演變：從“四項補貼”到農業支持保護補貼

我國于2001年起將過去的糧食保護價制度改為糧食直接補貼，并于2002年起在吉林、安徽等地進行糧食直接補貼試點，同年啟動大豆良種補貼政策試點工作，之后逐步擴大到小麥、水稻等農作物。2004年中央“一號文件”提出要深化糧食流通體制改革，建立對農民的直接補貼制度，并正式推行糧食直補和農機具購置補貼政策。2006年，為應對農業生產資料價格的上漲，我國開始實行農資綜合補貼。由此，我國農業“四項補貼”政策體系逐漸形成，分別是2002年開始實行的農業良種補貼、2004年開始實行的糧食直補和農機具購置補貼、2006年開始實行的農業生產資料綜合補貼。在農業“四項補貼”制度下，2013年以來我國糧食產量長期穩定在6000萬公斤以上，農民收入持續穩定增長，基本實現了“保供給”與“保增收”的政策目標。

在農業高質量綠色發展的政策目標導向下，2015年起我國啟動農業補貼試點改革，將過去“四項補貼”中的良種補貼、糧食直補和農資綜合補貼合并為“農業支持保護補貼”，補貼資金統籌用于耕地地力保護和糧食適度規模的經營;同年農業部辦公廳、財政部辦公廳印發《2015—2017年農業機械購置補貼實施指導意見》，規定直接從事農業生產的個人和農業生產經營組織繼續實施農機具購置補貼。2016年，根據財政部、農業部發布的《關于全面推開農業“三項補貼”改革工作的通知》，我國正式全面推開“三項補貼”改革。作為農業補貼政策體系的核心內容，我國將以支持糧食生產為核心的“四項補貼”轉變為以支持耕地地力保護和糧食適度規模經營為核心的“農業支持保護補貼”。

2.農業支持保護補貼資金的籌措與發放

農業支持保護補貼的資金主要來自糧食風險基金和中央財政預算資金。具體發放模式如下：先由中央下達預算安排撥付補貼資金，各省級財政部門建立專戶接受補貼資金，并根據所轄縣（區）的糧食產量分配補貼額度，縣級財政部門確定到家戶的發放標準，最終由鄉鎮財政通過“一折通”直接發放給農戶，不允許集體代領。

根據《財政部、農業部關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》，農業支持保護補貼中用于糧食適度規模經營的資金來自20%的農資綜合補貼、種糧大戶補貼和農業“三項補貼”的增量資金;用于耕地地力保護的資金來自80%的農資綜合補貼、糧食直補和良種補貼資金。而農機具購置補貼資金來自中央財政預算資金安排，對農業生產的個人和農業生產經營組織在糧棉油糖等主要農作物生產關鍵環節所需機具實行定額補貼。中央根據各省份耕地面積、農作物播種面積、主要農產品產量、購機需求意向、績效管理考核等因素確定補貼資金規模，各省份農機化主管部門確定本省份通用類農機產品的補貼額，并制定非通用類機具分類分檔辦法。縣級農機化主管部門會同財政部門負責補貼資金撥付，采取自主購機、定額補貼、縣級結算、直補到卡（戶）的方式。

從農業補貼的政策實施來看，2000年以來，補貼支持力度逐年增大，有效保障了我國的糧食生產。截至2002年底，財政部針對農業部門的補貼總額僅為1億元，而到2004年，補貼總數上升至145億元[3]。到2005年，隨著我國全面廢除農業稅費，資金凈值流動由農戶到政府財政儲備逆轉為由政府到農戶。2004—2014年，我國的農業補貼（按“四項補貼”資金計）增加10倍以上，年均增長27.7%。其中，2007—2008年增長最快，從513億元增長到1030億元。截至2014年，我國的農業補貼已達1784億元。我國糧食產量穩步增長，由2003年的43 070萬噸增加至2014年的60 710萬噸;2003—2014年，農民人均純收入從2622元增加到9892元，年均增長12.8%，比1978—2002年的平均增速高出5.3個百分點，2014年農民人均收入直接增加近300元，主要農產品價格水平基本穩定。2016年，我國主要農作物耕種綜合機械化水平超過65%，良種覆蓋率達96%，補貼購置各類農機超過3500萬臺，玉米、水稻的機械化水平超過75%，小麥基本實現全程機械化，測土配方面積9380萬公頃，覆蓋率達69%[4]。

（三）重要農產品價格支持政策的演變及其改革

糧食市場的發散型蛛網特征使得糧食價格在充分市場競爭的條件下容易頻繁波動，難以收斂于均衡狀態，為此，世界各國都采用了糧食價格支持政策以維護市場價格穩定。我國于1993年起啟動了糧食保護價制度，并建立了糧食風險基金和儲備體系。1997年中央出臺了旨在保護糧食生產者利益的“糧食保護價制度”，即由國家按照高于市場價格的保護價，收購農民向國家出售的任意數量的特定產品。2000年后政府逐漸縮小了糧食收購補貼范圍，同時中央還下調了谷物的保護價。2004年以來，我國逐漸形成了以糧食最低收購、臨時收儲、目標價格為主體的重要農產品價格支持政策，主要針對小麥、稻谷、玉米、大豆、棉花、油菜籽六種重要農產品。2014年以來，多個中央“一號文件”均提出要推進農產品市場價格形成機制改革，我國農產品價格支持政策正向以市場定價為基礎、“價補分離”的機制進行全面改革。

1.糧食最低收購價政策：從“價補合一”到糧食價格形成機制改革

最低收購價政策由2004年5月國務院頒布的《糧食流通管理條例》提出，即指承擔最低收購價收購任務的收儲庫點向農民直接收購的到庫價。當市場價格高于最低收購價格時，政策不啟動;而當市場價格低于最低收購價格時，按最低收購價格執行。自2004年我國實施糧食生產的補貼政策以來，糧食連年增產。隨著糧食產量的提升，糧食價格下行，“賣糧難”現象一再發生，一度抑制了農民的種糧積極性。為保護農民利益，防止“谷賤傷農”，2004年起我國開始在吉林、黑龍江等地對稻谷試行最低收購價政策，并于2006年在河北、江蘇等地對小麥實行最低收購價政策。2008年以后，針對稻谷、小麥的糧食最低收購價政策執行范圍進一步擴大，基本覆蓋了我國的糧食主產區。

十多年來，“價補合一”的最低收購價政策對市場形成較大的干預，引致糧食供求關系失衡等諸多問題。2014—2019年，多個中央“一號文件”都明確提出要推進糧食價格形成機制和收儲制度改革。2017年我國連續下調三種稻谷和小麥的最低收購價格，向市場釋放了強烈的改革信號。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》提出要進一步深化重要農產品收儲制度改革，建立以市場定價為基礎的糧食價格形成機制，讓市場在配置農業資源中發揮決定性作用。

2.臨時收儲政策：從“價補合一”到“市場定價、價補分離”改革

我國的臨時收儲政策主要針對玉米。2007年，為鼓勵主產區的玉米種植，我國實施了玉米臨時收儲政策。自2013年7月開始，國內外玉米價格開始出現“倒掛”。2015年5月，國內外玉米每噸的差價高達1000元，導致進口玉米及其替代品大量增加，而國內玉米庫存堆積，出現了嚴重的供給過剩。為此，2016年東北三省和內蒙古自治區將玉米臨時收儲政策調整為“市場化收購”加“生產者補貼”的機制，實行“市場定價、價補分離”的改革。改革后的玉米價格基本回歸到合理水平，國內外價格逐漸統一，改革效果明顯。《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》和2019年的中央“一號文件”均提出要進一步深化玉米收儲制度改革，完善玉米的生產者補貼政策。

3.目標價格政策：從“差價補貼”到價格競爭機制改革

我國的目標價格政策主要針對棉花、大豆、油菜籽。該政策本質上是一種差價補貼，即在市場形成價格基礎上，當市場價格低于目標價格時，國家根據價差和種植面積、產量、銷售量等因素對生產者給予補貼;當市場價格高于目標價格時，不發放補貼。多年來我國實施的托市收購政策扭曲了玉米和大豆的比較關系，導致大豆種植收益遠低于玉米，東北地區大豆和玉米的種植結構嚴重失衡。為扭轉這一局面，2014年，我國開始對大豆、新疆棉花實行目標價格補貼試點，探索農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，實行市場化收購加補貼的運行機制。目前，新疆的棉花已經按照目標價格方向進行改革，大豆的價格機制仍將繼續調整，長江流域的油菜籽也進行了相應的價格競爭機制改革。

二、我國農業補貼政策的效應評估

從政策目標來看，不論是農業支持保護政策還是價格支持政策，都是以增加農民收入、保障糧食生產、穩定糧食價格、促進農業綠色發展為主。其中，以良種補貼、糧食直補和農資綜合補貼為主體的農業支持保護政策主要是對農業生產者的直接補貼，側重于前兩項政策目標的實現;以糧食最低收購價和目標價格為主體的價格支持政策則更加側重于后兩項政策目標的實現。隨著我國農業生產方式的轉變和資源環境約束壓力增大，農業支持保護補貼政策目標也正在向農業綠色生態發展方向調整。

（一）促進農民增收

關于農業補貼收入效應的爭論較多，其中的一個重要爭論就是，現行的農業補貼大部分都轉變成了對農民的收入補貼，難以發揮財政資金的杠桿作用。如何剝離非補貼因素帶來的農民收入增長的貢獻，以及現有的補貼政策本身在多大程度上提高了農民收入，尚有待展開進一步的實證研究。

不可否認的是，過去的十多年間，我國農村居民人均收入顯著提高。據國家統計局的數據，2000年以來，農民人均收入持續上升且不斷加快。2019年我國農村居民人均可支配收入達到16 021元，而2008年農村居民人均純收入僅為4998.8元。然而，城鄉之間的收入差距呈擴大之勢。2000—2015年，農村居民人均收入增長相對緩慢，城鄉收入差距不斷擴大。2000年城鄉居民收入比為2.79∶1，2009年城鄉居民收入比為3.33∶1，2015年城鄉居民收入比降為2.95∶1。從國家統計局新口徑統計的城鎮與農村居民的人均可支配收入來看，2019年我國的城鄉居民收入比為2.64∶1。

表2（下頁）顯示了2000年以來我國農民收入及收入不平等的變化。從列（1）來看，2000—2013年，我國農民人均耕地面積呈逐年減少趨勢，而農村居民的收入依然高度依賴于農業生產。從列（2）來看，農村居民的家庭經營性收入占農村居民家庭人均純收入的比重由2000年的63.34%降至2012年的44.63%，但農業勞動依然是主要收入來源。相比之下，農業與工業實際生產率比率呈現較高的增長，從2000年的66.88%增加到2015年的257.78%，這說明，過去十多年來，我國農業部門的實際勞動生產率相對于工業上漲很多，而農民家庭的收入一直維持在非農家庭的1/3左右，且在近10年來呈現擴大趨勢，這意味著農民并未享受到農業增長帶來的福利，且農業與非農業的相對收入依然很大。

由此可見，以幫助提高農民收入尤其是非農收入為目的的財政補貼是有必要的。國家對“三農”問題高度重視，對農業補貼程度不斷加大，通過實施“三補貼、兩減免”的政策，進一步調動農民的生產積極性，促進農民收入持續增長。農民人均純收入從2003年的2622元增加到2015年的9892元，年均增長12.8%，比1978—2002年的平均增速高出5.3個百分點（見表3）。農業補貼政策發揮了積極作用，僅“四項補貼”就使2014年農民人均收入直接增加近300元。

（二）保證糧食的生產與供給

我國于2004年起逐漸建立完善主要針對農民糧食種植的“四項補貼”制度，隨后改革形成以農業綠色發展為導向的農業支持保護補貼政策體系，并繼續實施農機具購置補貼。與此同時，為進一步穩定糧食生產，我國還于2008年起全面啟動糧食最低收購價政策，農民種糧積極性不斷提高。表4（下頁）顯示了2009—2018年我國的糧食播種面積、產量及單產的情況。可以看到，我國的糧食生產與供給保持著穩步增長的態勢。

然而，從實證研究來看，關于農業補貼與糧食生產關系的問題，現階段大部分學者都認為多年來的農業補貼已內化為農民的收入補貼，可能并不會直接影響農戶的糧食種植行為。比較有代表性的觀點是黃季焜等利用全國大樣本農戶調查的面板數據所作的實證研究[5]。該研究以占補貼總量70%以上比重的糧食直補和農資綜合補貼為例，考察了農民對農業補貼政策的響應。調查結果表明，不少農戶根本不清楚獲得的補貼金額，也不清楚獲得補貼的具體類型，大部分農戶表示糧食補貼與糧食生產決策無關。還有學者認為，農業補貼政策不僅對糧食生產沒有正向激勵，反而還帶來了資源效率的損失和經濟效益低下[6-7]。這一觀點在政府干預的產業中也得到了證實。Heo & Kim在對日本和韓國政府重點支持的產業進行實證研究后發現，在政府干預前后，這些產業的全要素生產率并沒有出現明顯的變化[8]。不過，也有學者基于農業補貼與糧食生產行為存在關聯的假設，分析了以上兩個變量之間的關系，并得出農業補貼對糧食生產存在的正向作用[9]。在此基礎上，關于農業補貼方式如何調整的問題在近期得到較多的討論。如Tian et al.利用調查數據提出，相比于現行的對農業生產者提供糧食直補的政策，選擇對農民土地經營的長期租賃行為給予補貼，將會更有效（更高的生產效率和更少的損失），并且有助于耕地質量較差地區的福利改善[10]。黃季焜等也建議國家將農業各種補貼合并為農民的收入支持，同時加大對提高糧食生產力的投入[5]。

（三）維護糧食價格穩定

維持農產品價格穩定是世界各國政府制定農業政策的一個重要目標。價格支持政策通過改變產品價格會促成新的均衡，這會造成市場價格信號的扭曲，導致價格機制失靈，同時還會帶來無謂損失，被世界貿易組織認定為“黃箱”政策的約束范圍。

從文獻研究來看，關于價格支持政策的實施及其效果方面的研究在學術界爭論較多。其中的一個爭論焦點在于價格支持政策的必要性問題。有研究認為，對于農產品實施價格支持政策不會帶來價格的扭曲。這是因為，農業產出的短期供給彈性非常低，因而農業產出更多地依賴于生產率的變化和投入品的供給，而非實際的產品價格。但更多的研究表明，價格扭曲對于農業生產增長的負面影響很大，它同時還會通過破壞激勵機制影響教育、研究、農業要素供給等。也有學者對價格支持政策應在何種情況下使用的問題進行了研究。如Johnson較早地從補償支付的視角研究提出，當市場價格低于期貨價格的10%時，有必要給農民額外的價格支持。如果價格支持政策能夠幫助農民形成穩定的價格預期，而不是提高農產品價格的平均水平，那么價格政策就能夠改善農業資源的使用效率。對此，也有學者從國際價格穩定的視角提出，追求國內價格穩定性的同時會增加國際市場價格的不穩定性[11]。富國實現國內價格穩定，往往是以增加那些依賴進出口的發展中國家的價格不穩定為代價的。而通過實施控制進出口的價格支持政策來維持國內價格的穩定，會導致其他國家被迫吸收需求和供給的變化，從而給其他國家的經濟帶來很大的不穩定性。也有文獻指出，若一個國家使用單純的價格支持政策工具（而不輔之以補貼或稅收的方式）將會帶來價格的穩定[12]。針對中國的研究普遍認為，對農產品的價格支持政策扭曲了市場的價格信息，同時還可能放大價格波動對市場的影響[13]。但就其對于提高糧食積極性的問題上，不少學者根據實證分析提出價格支持政策對糧食增產的效果比糧食直補更好，同時有利于強化農戶在重要農產品種植上的增收作用。也有學者提出，由于農產品價格與農資價格之間的聯動關系，農產品價格支持對農民的這一增收效果很有可能會被農資價格的上漲所抵消[14]。

從我國的實施情況來看，“價補合一”的政策不僅造成我國糧食市場供求關系失衡，而且導致中央財政負擔沉重，至少帶來了三方面的經濟后果：第一，最低收購價和臨時收儲政策的托市收購功能，導致“政策價”替代“市場價”，政府收購擠壓市場交易，干預了正常市場機制發揮作用。以玉米、大豆為例，“政策價”人為抬高了玉米和大豆比價，導致大豆和玉米臨儲價格比從2008年的2.5∶1降至2014年的2.1∶1，近5年均低于2.4～2.8的合理區間，過度刺激玉米生產，導致資源錯配，大豆主產區農民減大豆、擴玉米，大豆面積和產量逐年萎縮，進口持續增加。第二，糧食上下游產業鏈關系紊亂。2006—2015年，我國稻谷消費量的年均增速僅為1.51%，而同期入統全國糧油加工企業的大米產量年均增速為16.31%，供求關系嚴重失衡。“稻強米弱”導致加工企業經營異常困難，行業普遍性虧損，中小企業停產，規模企業開工率只有20%～40%，市場化購銷大幅減少。而政策性收儲需要中央財政負擔大量的收購費和保管費，加之連年上漲的收購價格使農民形成“只漲不跌”的價格預期，導致“政策糧”主導市場。在最低收購價政策影響下，2017年8月我國大米平均價格已經比進口到岸完稅成本價高出33.5%，致使入庫稻谷難以順價銷售，面臨銷不出、存不下、購不進的局面。第三，糧食大量過剩，中央財政負擔沉重。據統計，2012—2014年，我國玉米臨時收儲量從3083萬噸增加到8330萬噸，占當年玉米產量的比例從14.8%提升到38.6%;收購資金從610億元增加到1866億元，分別占三大谷物總收購量和金額的58.0%和52.3%。這進一步提高了糧食價格，還造成糧食大量過剩和巨額糧管赤字。日本的經驗表明，偏離市場均衡價格幅度過大的價格干預政策，在市場規律作用下會讓政策效果適得其反，帶來巨大的社會福利損失。與此同時，收儲費用還將伴隨收儲規模擴大、儲存時間加長而大幅增長，進一步加重中央財政的負擔，糧食價格支持政策已經難以為繼。

（四）推進農業綠色生態發展

現階段，我國農業的綠色發展正面臨如下矛盾與問題：一是土地資源約束的矛盾。2009年，我國提出要實施最嚴格的土地管制制度，并制定了相應的耕地保護政策。與此同時，穩定糧食生產，將飯碗牢牢端在自己手上的要求卻并沒有減弱，加之我國目前還缺乏耕地保護真正的責任主體，耕地保護的形勢在短期內依然存在著壓力。二是生態環境破壞的形勢嚴峻，基礎薄弱。研究表明，農村面源污染正逐漸成為最為重要且分布最廣的污染形式，其環境損失遠遠大于點源污染。這種損失進一步反過來影響耕地質量和勞動力健康，從而降低農業產出，使貧困家庭陷入“貧困—污染—貧困”的陷阱之中。加之不完善的農地流轉制度導致農戶喪失對耕地保護的積極性，這將進一步加劇耕地質量的破壞和土壤長期肥力的保持[15]。

在資源環境約束的背景下，2015年以來，我國開始啟動以農業綠色發展為導向的農業補貼政策改革，政策目標突出糧食適度規模經營和耕地地力保護，并于2016年全面推開農業“三項補貼”改革工作。2016年中央“一號文件”提出要推動農業可持續發展，實施并完善農業環境突出問題治理總體規劃。為進一步推進農業綠色發展，2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了第一個關于農業綠色發展的文件——《關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》，明確提出了農業綠色發展的總體目標和意見等，以實現農業供給、農民收入和農村生態環境的協調統一。

有效發揮農業補貼在農業綠色發展方面的重要作用，主要取決于農戶對政策的響應行為。農戶的種植方式、要素投入、技術選擇以及土地利用與管護等行為與其收入、風險偏好、預期收益、信貸約束、受教育水平等因素有關。以上因素都能夠通過農業補貼以及相關政策的搭配使用得以改變。在農業補貼政策綠色發展效應的問題上，現有文獻主要是從要素投入的視角展開的。如Ben et al.提出農業補貼政策的實施增加了農戶對于化肥的使用。Goodwin & Hennessy的研究表明，與生產脫鉤的直接收入支付政策通過改變農戶的信貸約束、風險偏好以及收入水平，最終影響農戶的要素投入行為。也有學者對農戶的種植決策進行了研究，如Goodwin & Mishra采用面積反應模型實證研究發現，生產靈活性合同對農戶的大豆、小麥以及大麥種植面積有顯著的正影響。John Lingard認為，農業補貼改變市場產品價格信號可能會造成農民污染投入替代品的增加，甚至轉而只生產高收入的產品替代產出相對較少的谷物。但也有學者指出，農業直接補貼可能會擴張農地需求從而增加環境壓力。侯玲玲等研究發現，我國的農業補貼在補貼后農戶并沒有增加單位面積上的化肥使用，這說明補貼前化肥使用量等于或者高于最優使用水平[16]。但是，這并不能表明我國農業補貼政策對環境和資源沒有扭曲作用，只能說明沒有加重現有的農業面源污染。

三、我國新型農業補貼政策體系的構建

（一）適應勞動力結構變化調整補貼政策

農業補貼的對象主要是從事農業生產的農民，而當前我國的農村勞動力供給結構正在發生轉變。第六次全國人口普查顯示，我國農村55歲以上人口占農村人口總數的比例為14.98%，高于城鎮相應比例，隨著新生代農村勞動力逐步向城市二三產業流動，農村勞動力結構呈現更加明顯的代際分化特征。我國農村勞動力供給結構的變化，除了城鎮化及經濟發展的客觀推動之外，財政管理制度改革的因素也不容忽視。1994年分稅制改革后，地方政府財力減弱，一定程度上造成了我國農村地區沉重的稅費負擔。一方面，為推進農村地區的公共基礎設施建設，村級政府必須想辦法籌集資金，而村鎮的業務預算和各種費用都主要是通過征稅方式向農民收取而來的[17-18]。另一方面，農民還需要交納以“三提五統”①為代表的龐大的農業性收費，以支持農村地區的各項公益項目。在一些村鎮，低收入農戶甚至要將年收入的30%以上用于支付各項費用和征稅[19]。這導致了兩方面的結果：一方面，經濟窘迫而又年富力強的年輕農民離開土地，進入城市從事非農生產性活動。而這部分遷移農民的后代可能不會回到農村從事農業活動。另一方面，留在農村的那部分農民種糧積極性下降，加上糧價低迷等多方因素，使得我國糧食單產及總產量在上世紀之交雙雙降低。糧食單產從1998年的4954.05公斤/公頃下降到2000年的4756.35公斤/公頃，糧食總產量從1999年的5.1億噸下降到2003年的4.3億噸，極大地影響了我國的糧食供給和糧食安全穩定。而農業性活動投入相對不足客觀上會改變既定價格水平上的勞動力供給量，從而造成農村勞動力市場上供給曲線向內移動，帶來市場均衡的變動，最終導致農業生產活動成本進一步升高、農業生產活動進一步減少。因此，在工業化和城鎮化不斷推進以及勞動力職業自由選擇余地擴大的大背景下，依然有必要對農業生產實施正向的激勵，以對沖農村勞動力市場上的供給短缺和供給質量下降的問題。

為應對我國農村勞動力結構變化的沖擊，以及由此可能帶來的農業生產性投入相對不足、農業生產效率偏低的問題，構建新型農業補貼政策體系必須認清補貼對象的結構性變化形勢，并作出相應的政策調整。具體而言，應從如下方面著手：

第一，降低農民遷移成本，培育新型農民，引導農業回流。在農村勞動力結構性短缺背景下，政策的重點在于提高勞動力質量，減少青壯年勞動力的進一步流失。一是發展農村工業，利用農業季節性實現農民就地轉移。根據農業的生長過程和季節性的變化，創造條件讓中青年農民就地能出能回，實現農村富余勞動力轉移[20]，增加農民收入，防止貧困代際傳遞。二是為擴大農戶經營規模提供條件。農業補貼應適應農村人口結構進一步變化以及家庭經營規模擴大、經營組織形式多樣化的趨勢，引導農民在內部的分化和轉移，促進分工專業化，同時要注意發展農業生產性服務業，增加服務業的拉力[21]。三是加大農業技能培訓，提高農業比較收益。培育新型職業農民，提高農民收入和農業比較收益。采取“農業后繼者培訓工程”，培養大批新型的職業農民，為我國現代農業的發展奠定勞動力基礎[22]。

第二，加大農村地區健康人力資本的公共投入，以緩解老齡化帶來的農業投入不足沖擊。研究表明，健康沖擊對農村勞動力的影響存在明顯的年齡與性別差異。相較于農村青壯年人，農村中老年人對疾病沖擊的承受能力更弱。我國農業生產已經出現勞動投入不足的問題[23]，這一定程度上是我國農村勞動力年齡偏大帶來的。健康人力資本是影響農業勞動供給數量和質量的重要因素[24]。身體健康有助于在我國農村勞動力年齡偏大的背景下增加勞動時間，提高勞動生產效率，進而提高農民收入。因此，有必要加大對農村地區醫療服務的供給力度，提高農村中老年勞動者的疾病預防和自我保健能力。

第三，有效發揮農業補貼在規模化生產方面的作用。當前，我國種養殖行業中女性勞動力的占比提升，除了農村勞動力遷移成本降低等因素之外，也有農村土地經營規模細碎化的因素。女性農民的勞動時間更容易受疲勞、中暑以及皮膚病等的影響，進而影響農業生產。政府應將性別意識納入決策過程，更多地關注如何提高農業的規模化、機械化和勞動力的文化素質。一要重視農村婦女的生活保障，在子女托管、社會保障、基礎教育等諸多方面給予支持，以增加有效農業生產勞動時間。二要加快農業科技成果在農業生產中的轉化，提高農業生產效率。三要增加對農業的投入，提高農業的比較效益，充分發揮農業支持保護補貼在糧食適度規模經營方面的作用，可考慮借鑒上海2004年的做法，實行超額累進式的補貼標準，更好地發揮產糧大縣種糧的比較優勢和規模經濟效應。

（二）推進糧食價格形成機制，構建穩定有效的農產品平衡機制

我國的價格支持政策正從對價格的直接干預向“不足支付”①改變，與引起市場價格上升的進口限制和政府購入相比，消費者經濟上的損失要少許多。由于我國面對的是處于低位的國際糧價，而這項調整尚未觸及三大主糧，并不能從根本上解決問題。

在國際化競爭壓力與大國安全的要求下，我國的價格支持補貼應妥善使用，在恰當時機發揮效力。歐盟的經驗表明，在國際糧食價格處于低位時，價格支持政策應該審慎使用，以減少對農業的沖擊。而一旦糧食價格回升，改革步伐應同步加速，在周期內完成改革。與此同時，補貼政策重點應該在確保國家糧食安全條件下糾正市場偏差，以促進基礎農產品穩定，而不應以彌補成本上升的損失為目的。如有學者提出，應取消對農業生產資料的補貼，讓農資價格和農產品價格同時市場化，從而徹底解放對農產品的價格抑制。就糧食最低收購價政策而言，有學者提出有必要建立基于生產要素適當補償的收購價定價機制，參照目標價格政策采用“差額直補”的方法予以調整。當前，在制度設計上，有必要保持最低收購價政策框架不變，采取“降低支持價格水平+種糧收益補貼或目標價格保險”等組合改革方式，盡快消化糧食臨儲庫存，以直接補貼為主體保障農民利益。在此基礎上，逐步導入市場機制，將價格支持和生產補貼合一的價內補貼轉變為價外籌資和給付，逐步建立完善農產品市場價格制度，即市場購銷完全放開，交易價格由市場主體自主決定。同時，要優化不同品種、不同品質之間的比價關系，減少扭曲生產的價格支持，讓糧食價格真實反映市場供求，使麥、稻生產轉入注重品質、提高效益、按需生產的良性軌道。與此同時，改革過程中還要注意協調好糧食收購市場中多方市場主體的利益。對于貧困人口的糧食供應，可以借鑒印度等發展中國家的經驗，通過政府控制的平價商店供應糧食，使他們獲得充足食物。

（三）搭建農業綠色補貼激勵政策體系

在我國農業生產方式轉變的大背景下，資源環境約束壓力要求我國建立耕地保護補償、生態補償制度以及綠色金融激勵機制，以引導和激勵生產者加快轉變發展方式。具體而言，要采取如下措施：

第一，取消可能使資源退化或衰竭的補貼，減少財政費用和環境破壞。將農業支持措施調整為與自然資源的需要和管理相掛鉤，而非與商品的生產掛鉤。如鮑爾·費思通過對印度、智利、菲律賓等國的農業政策進行實證分析后提出，一些會導致地下水衰竭的電費補貼、農藥補貼以及其他不利于人體健康的農業補貼政策都應該取消。現階段，我國有必要減少農業補貼中與化肥購買直接掛鉤的項目，推進化肥要素市場化進程，在不犧牲農民經濟利益的前提下，繼續推廣環境友好型施肥技術，實施與農業生產者化肥減量施用掛鉤的農業補貼政策，對毒性較低的農用化學品給予補貼而對毒性高的予以征稅。與此同時，財政資金還應著力完善農村環境治理項目投資，如增設廢棄物集中處理的相關基礎設施，建立初級的農業生產性廢棄物收購市場等。

第二，制定清潔生產技術的支持與補償政策。一方面，借鑒國外對清潔生產行為實施補償措施的經驗，在充分尊重農民的意愿和利益的基礎上，以糧食主產區的專業農戶為補貼對象，確定科學計量補償標準的方法，對資源節約、環境友好的農業生產方式導致的損失給予補貼。如歐盟2006年將旨在發展農業項目的補貼改為兼顧環境的農業生態補貼形式，規定所有從事低碳農業或生態循環農業的農民均可申請鄉村農業和環境管理員證書，獲批的申請者都可以得到政府發放的補貼。生態補貼的發放與農戶對環境保護標準的執行情況掛鉤，若達不到相應的環境保護標準，農戶將難以獲得補貼。另一方面，要加大農業科技投入和研發支持。綠色農業發展離不開科學技術，建立高產、低能耗、環保的綠色農業模式，有必要增加農村義務教育投資，借鑒美國在農業基礎設施建設方面的經驗，將農業補貼向具有規模經濟和技術外溢的農業科技產業傾斜，改善作物品種，提高單產和增強農業抗病蟲害的能力。

第三，擇機試行農業生態補貼。為實現我國農業的可持續發展，應借鑒國外實行生態補貼的先進經驗，擇機實施和推廣農業生態補貼，制訂對生產者退休計劃、資源休耕計劃以及通過投資援助提供的結構調整給予補貼的細則。如對退耕還林還草、土地休耕、生態農業等進行補貼，并探索將農戶獲得補貼與其在生產中的環境保護操作直接掛鉤的補貼機制。與此同時，還需要扶持發展一批社會化服務組織開展有機肥的運輸服務等。

（四）充分利用“綠箱”政策，加強農村教育和基礎設施建設

從補貼結構來看，目前我國的農業補貼政策依然以價格支持為主，呈現重“黃箱”輕“綠箱”的結構性特征。有學者利用生產者等值（PSE，Producer Support Estimate）的方法①估計了1994—2010年我國農業補貼政策結構，其中生產者補貼（PSE）占農業支持總量（TSE）的比重從1994年的21.5%提高到2000年的81.9%，而一般服務支持（GSSE）占農業支持總量（TSE）的比重從1994年的73.3%下降到2010年的18.1%。2013年，我國除小麥、稻谷外，玉米、棉花、油菜籽、食糖的“黃箱”補貼水平分別達到18%、27.7%、18.3%和11.1%，而“綠箱”政策中多項措施未得到使用。與此相對應的是，我國農村地區的基礎設施建設薄弱，外部發展環境相對較差。且我國農村地區的基礎設施建設多以農民投入為主、政府補助為輔，農業生產所需的水、電、路、氣等基礎設施建設不足，導致這些領域的生產價格較容易傳導到生產成本。

在WTO《農業協定》框架下，新型農業補貼政策體系的構建需要進一步優化結構，促進我國農產品價格穩定和國際競爭力提升。具體而言，要從如下方面著手：

第一，在規則允許的情況下充分利用“黃箱”補貼。需要注意的是，發達國家在工業化初期都實施了以提高農產品進出口貿易為指向的農業補貼政策，農業補貼規模達3000億美元。經過70余年的發展，農業發展所處的經濟體制和背景與我國相比差異較大。現階段，我國的農業發展面臨著來自全球的競爭壓力，而這些競爭群體已經經歷農業補貼的足夠哺育。因此，“黃箱”補貼政策在規則允許下依然有必要而且應該審慎加以充分利用，要健全農產品價格支持體系。在我國農業結構調整和生產方式轉變的大背景下，農業補貼“黃箱”政策重點應傾向于提高農產品質量水平和國際競爭力，包括農產品質量標準認證、分級分類產品管理、農產品質量檢驗檢測以及原產地保護等。

第二，用好“綠箱”政策工具，推進農業生產方式調整。農業補貼“綠箱”政策應充分考慮到現階段農村勞動力的結構性特征，補貼重點應該從過去的產品市場調整到要素市場上來，加大農村人力資本建設和投資的支持。一是對農村勞動力的健康人力資本和教育人力資本提升方面給予支持，進而降低勞動力遷移成本，消除城鄉障礙。對于農地應根據其是否可以長期保存進行明確區分，對前者嚴格限制，后者可任期轉用，并征收一定稅收，以促進土地的有效利用，并把具有企業家能力的人才培養成農業經營者，同時注重開發農業新技術。二是增加農村的基礎設施建設投資，如公路、電力、通信等，并因地制宜地采取相應的補貼措施，増加補貼規模和力度，為農業生產、運輸、儲藏、銷售提供良好的發展環境，降低農業生產成本。與此同時，在農業供給側結構性改革背景下，補貼政策還應注重提高農產品質量，積極引導和推動企業“走出去”，以“一帶一路”沿線國家為重點，支持糧食規模化生產與質量提升，并致力于構建全方位、共同發展的網絡平臺，重視對“一帶一路”沿線國家農業經濟、農業生產力、農產品需求的分析，并依據相關分析評估數據制定農產品貿易策略，從而引導并支持企業在生產、加工、運輸等方面的國際合作[25]。同時，應該拓寬“綠箱”政策，加大農業科技投入及技術推廣等。

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Abstract： The internal and external environment of Chinas agricultural subsidy policy has changed a lot nowadays. This is manifested by the changes in the structure of the rural labor force， frequent fluctuations in agricultural product prices， tightening constraints on resources and the environment， and increasing international competition. Guided by the new goal of high-quality and green agricultural development， it is necessary to conduct a comprehensive analysis of Chinas current agricultural subsidy policy and its economic effects in order to build a new agricultural subsidy policy system. This paper proposed some solutions to optimize Chinas agricultural subsidy policies as follows： firstly， we should adjust agricultural subsidy policies in response to changes in the structure of the labor force. Secondly， it is necessary to promote the formation of food price market mechanism， to build a more stable and effective agricultural products market. Thirdly， an agricultural green subsidy incentive policy system is needed to support the agricultural reform above. Fourth， we should make full use of the“green box” policy to strengthen rural education infrastructure.

Key words： agricultural subsidy policy; food production; farmer income; agricultural green development