后發展地區公共文化機構改革之北海探路
——北海市圖書館法人治理改革創新探索實踐

宣澤文

推進基本公共文化服務標準化、基層綜合性文化服務中心、縣級文化館圖書館總分館制和公共文化機構法人治理結構改革，是中央關于文化領域深化改革的四項重點改革任務。黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，全面深化改革進入深水區，各地文化和旅游系統按照中央深化文化體制改革的總體部署，采取有力措施抓好改革落地，取得了重要進展和顯著成效。但是隨著公共文化改革進入全面推進階段，也暴露出一些突出問題，需要找準改革攻堅的著力點和突破口，不斷把改革引向深入，確保改革任務完成。

公共文化領域重點改革中，法人治理結構改革總體效果不太理想。雖然在中央的積極倡導和高度關注下，近年來各地公共文化機構順勢而為，不斷探索符合我國國情、具有地方特色的公共文化機構法人治理結構的建設發展之路，取得了初步成效，但囿于傳統理念以及現有體制機制的制約，公共文化機構理事會制度的建設發展仍存在不少突出問題，難以落實法人自主權，難以取得改革實效，試點工作還處在綜合國內外理事會制度基礎上的依葫蘆畫瓢階段，流于形式、走過場的現象在試點過程中比較普遍。有的文化機構理事會只作為議事機構，對重大事項只有議事權而無決策權，理事會制度形同虛設，改革缺乏實效，這是很多地方的尷尬現實。

2018年底，北海市圖書館被確定為廣西公共文化機構法人治理結構改革試點單位。作為北海市唯一一家自治區級試點單位，北海市圖書館在市委編辦的強力領導和支持下，結合國家公共文化服務體系示范項目建設，努力創新具有北海特色的法人治理結構改革的發展思路，建立起符合國情的行之有效的法人治理結構，推進治理體系和治理能力的現代化，通過改革發揮社會力量的積極作用，引入社會力量共辦文化，以高質量文化供給增強群眾的文化獲得感幸福感，走出了一條后發展地區公共文化發展創新之路，被自治區文旅廳確定為廣西公共文化機構法人治理結構改革典型。下面以北海市圖書館為例，談談后發展地區通過法人治理結構改革構建公共文化新格局的實踐與經驗。

1 市委編辦的領導和支持，確保法人治理結構改革工作順利推進

北海市法人治理結構改革的一大特色是，北海市政府站在推進文化體制改革的高度重視法人治理結構試點工作，在市委編辦的領導和支持下，改革工作攻堅克難，順利推進，取得了積極成果。市委編辦在改革過程做到“指導不指示”“到位不越位”“參謀不參政”，堅持政府主導、社會參與、市場運作、高效管理，整合多方社會力量共建，有力保障了改革工作的順利推進。

在試點改革之初，北海市委編辦會同市委組織部、黨校聯合舉辦了以“共建事業單位法人治理結構”為主題的事業單位法定代表人專題培訓班，除了重點學習事業單位分類改革、事業單位法人治理結構等業務知識，還組織赴溫州現場學習考察，親身體驗改革措施和成果。市委編辦負責制定配套措施，實行政策和業務指導，積極協調市直有關部門印發《北海市公共文化機構推廣事業單位法人治理結構建設試點工作方案》《關于支持事業單位開展法人治理結構建設試點工作有關政策的意見》等文件，規范了試點事業單位建立法人治理結構的流程，并制定了細致的“改革路線圖”和“時間表”，想方設法解決難題，有的放矢、內外結合、實現了改革力量集約化，確保改革工作快速穩步推進。北海市圖書館從制訂改革方案、招募理事、成立理事會、制訂章程、改革考核分配制度、引入社會力量參與公共文化建設等一系列工作，自始至終都得到了市委編辦的指導和支持，市委編辦還直接與人社局等單位協調，給予試點單位更靈活的專業技術崗位設置和獎勵性績效工資分配政策等支持，使改革的許多難點得以突破，工作得以順利推進。實踐證明，市委編辦對法人治理結構改革工作的領導和支持，是改革取得成功的重要保證。

2 社會力量參與法人治理結構改革，創新公共文化管理體制

根據黨的十九大報告關于“深化事業單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離”的要求[1]，建立適合中國國情的法人治理結構，政府要轉變思想，做到權力下放，將圖書館的決策權交給理事會，由行政管理轉化為依法治理，將直接管理變為間接管理，簡政放權，在符合國家有關規定的前提下，在人、財、物等方面給予其更大的自主權和決策權，做到管辦分離，激發利益相關者的參與積極性、主動性。為此，北海市圖書館以理事會章程總領構建法人治理和內部改革的框架，建立以理事會為決策議事機構、管理層為執行機構、監事會為監督機構的“三位一體”事業單位法人治理結構，實行決策權、監督權、執行權相對獨立、互相制衡的運行機制。

為確保理事來源的廣泛性、成員的代表性以及參與的主動性，北海市圖書館面向社會公開招募理事，吸納社會代表加入理事會，半數以上的理事由社會各階層精英擔任，形成了廣泛影響。這是北海市首次引入社會力量參與公共文化機構建設，進一步增強了圖書館的實力與活力。北海市圖書館理事會規定由7～11名理事組成，其中主管局委派1名、市圖書館代表2名，其余為社會代表。理事會構成實現社會化，有利于圖書館科學決策，對接讀者需求。理事會負責本單位的發展規劃、財務預決算、重大業務、章程擬訂和修訂等決策事項，并按照有關規定履行人事管理和監督職責。管理層按照理事會決議自主履行日常業務管理、財務資產管理和一般工作人員管理等職責。北海市圖書館通過建立完善法人治理規章制度，建立健全決策失誤追究、信息公開、崗位設置、崗位聘任、績效考核、重大事項和年度報告公開、重大事項聽證等制度，及黨組織參與重大決策等工作機制，規范內部運行機制。

北海市圖書館法人治理結構的建立和運行，注重結合國情，注重發揮實際作用。中國的改革必須結合中國的具體國情，不可能完全照搬照抄國外的模式。中國的文化機構法人治理結構改革，不必追求國外那樣的理事會完全獨立的自主權和決策權。能夠發揮實效的法人治理結構，就是行之有效的法人治理結構。北海市圖書館引入法人治理結構后，社會各界代表加入理事會，共同參與圖書館決策管理，理事會成員不僅“參政議政”，還真正“行政”，定期召開理事會議研究重大事項并作出決策。在政府文化主管部門的支持下，盡可能地把對公共圖書館的財政分配預決算、館長任命審議與監督評議、發展規劃及重大事項審議等管理職能交給理事會。在業務發展、資金投向、人才隊伍建設等重大事項上，形成與社會需求相對接的決策機制，提升了圖書館決策和管理的科學性，有力推進了公共文化服務體系示范項目等重點工作，取得了很好的實際效果。

3 創新運行管理機制，完善績效考核和薪酬分配制度，激發內部活力

法人治理結構建立之后，一方面要對內改革單位內部管理模式，激發內部活力，一方面要對外有效積極引入社會力量共辦文化，這樣才能真正取得實效。北海市圖書館理事會在市委編辦、旅游文體局、財政局、人社局等多部門支持下，積極爭取法人治理結構改革試點工作的政策支持，規范運行，大膽實踐，落實人事管理自主權，擴大收入分配自主權，改革單位內部管理模式，創新內部運行機制實行全員聘用制等制度，以工作能力和工作成效作為競聘和分配的考核標準，有效激發了內部活力，使“要我干”變成了“我要干”，工作面貌發生顯著變化。主要做法有：

1）全面推行公開招聘制度，新進人員在機構編制部門核定的人員編制和編制結構比例內實行公開招聘，落實單位用人自主權。

2）全面推行全員合同聘用制度，除組織任命外，圖書館其他人員全部實行合同聘用制度，聘用期結束后重新競聘上崗，實現崗位“能上能下”，實行合同制管理。

3）全面推行單位內部競聘上崗制度，堅持黨管干部、“公開、平等、競爭、擇優”和注重實績的原則，除組織任命外，圖書館其他崗位全部實行競聘上崗制度。

4）完善現行績效工資分配辦法，建立適合各個崗位的收入分配制度，鼓勵適當拉大收入分配差距，充分調動工作人員的積極性、主動性和創造性。

5）擴大收入分配自主權，鼓勵適當開展優惠收費的文化服務，發展文創等文化產業，建立獎懲制度，激勵表現突出、成績優秀的管理人員等。

4 引入社會力量共辦文化，公共文化建設亮點紛呈

引入社會力量共辦文化，是構建公共文化新格局的關鍵。根據《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》精神，當前我國事業單位法人治理結構改革的重點集中在理順政事關系和推動社會參與上[2]。《中華人民共和國公共文化服務保障法》第十三條規定，國家鼓勵和支持公民、法人和其他組織參與公共文化服務[3]。國家引導和鼓勵社會力量通過興辦實體、資助項目、贊助活動、提供設施、志愿服務等形式參與公共文化服務，支持公民、法人和其他組織參與提供公共文化服務。只有引入社會力量共辦文化，激發各類社會主體參與公共文化服務的積極性，充實資金和人力資源，提供多樣化的產品和服務，增強發展活力，才能實現公共文化的可持續發展，公共文化事業才能煥發生機。這對于欠發達的后發展地區，尤其重要。

北海市圖書館牽頭建設第四批國家公共文化服務體系示范項目——北部灣經濟區圖書館服務聯盟，將法人治理結構改革和示范項目建設相結合，以改革為保障，以項目建設為抓手，充分發揮理事會作用，發揮理事成員“名人效應”，開拓創新發展思路，搭建圖書館與社會溝通的橋梁，吸收社會資本、人才、技術、物資等資源參與共建，特別是出臺鼓勵社會力量參與建設城市智慧書房和圖書館分館的政策，與社會力量合作建設統一管理的“一卡通”服務的海島智慧書房、陳列館智慧書房、鄉鎮分館、讀書驛站，并由政府正式授牌，引起了很大的社會反響，使示范項目建設得以順利推進，使法人治理結構改革落到實處，公共文化建設亮點紛呈，面貌一新。

其一，與民間教育機構合作，在北海市合浦縣白沙鎮建成“北海市圖書館白沙分館——博聞公益圖書館”，由民間教育機構全資建設，面向社會實行全免費開放。

其二，與旅游企業合作，在北海市潿洲島建成首家完全自助的“海島智慧書房”，由旅游企業無償提供場地房屋和運營管理，實現了公共文化設施社會化運營管理。

其三，與北海市博物館合作，在北海近代中西文化系列陳列館中建設智慧書房，圖書館的文化資源與博物館的旅游資源緊密融合，跨界打造多元化公共閱讀的新模式。

其四，與山海領譽等多個小區及北部灣社區等，合作建設了多個智慧書房，有效提高社區、小區、樓盤的文化品位，大力推進文化惠民工程城鄉全覆蓋。

其五，與社會文化機構合作，聯合開展“閱讀北部灣”閱讀推廣活動和研學游活動，聯合打造全新的活動品牌，推動圖書館讀者活動上規模，上檔次。

其六，充分發揮北海民間志愿者協會會長這一理事的作用，獲得市青年志愿者協會和市民間志愿者協會的大力支持，形成有效的文化志愿服務體系。

5 改革成效

5.1 推進社會化共同治理，加強科學管理決策

通過改革建立符合國情的事業單位法人治理結構，引入社會力量推進社會化共同治理，有效推進治理體系和治理能力現代化，推進現代公共文化服務體系建設。引入社會精英包括讀者代表實行集體決策，使圖書館決策的科學性得到了有效提升。

5.2 改革內部激勵機制，激發職工工作活力

通過改革聘崗管理機制和績效激勵機制，有效激發單位內部活力，充分調動職工的積極性、主動性和創造性，變要我干為我要干，改變了原來消極懈怠、人浮于事、做多做少一個樣的情況，使圖書館工作面貌煥然一新。

5.3 引入社會力量共辦文化，構建公共文化新格局

通過法人治理結構改革，實現供需對接，有效引入社會力量共辦文化，改變了原來完全由政府出資建設公共文化的局面，初步構建了“以政府主導、引入社會力量參與公共文化建設”的新格局，有效推進了現代公共文化服務體系建設，實現服務效能全面提升?！吧鐣α繀⑴c公共文化服務建設，使得公共文化服務覆蓋面不斷擴大，特別是向基層延伸的廣度、深度、層級都得到了有效拓展，促進了公共文化服務方式的多元化、社會化，從而初步營造了一個共建共享共贏的公共文化服務新格局。”[4]

北海市圖書館法人治理結構改革初見成效，但還有很長的路要走。需要進一步落實理事會自主權和決策權，在政策框架內進一步簡政放權給理事會，并進一步擴大理事會成員的社會代表性。為了更好地引入社會力量，需要爭取政府及時出臺專門針對社會力量參與公共文化服務體系建設的政策文件、實施辦法或者法規條例，明確稅收優惠、用地優惠、財政補貼、信用貸款等激勵機制，從而形成長效機制。

6 結語

現代公共文化服務體系是現代國家治理體系的重要組成部分。一本圖書看似很小，但如何讓它發揮出最大效能，卻是對公共文化領域治理能力的大考驗。公共文化機構應當通過法人治理結構改革工作廣泛吸引社會力量共辦文化，促進公共文化服務方式的多元化、社會化，提高自身發展能力，提升服務水平和服務效能，使改革取得實效、落到實處，形成政府統籌、社會力量協同的多元治理結構，形成共建共享共贏的可持續發展的公共文化服務體系新格局，為實現功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的文化事業單位管理體制和運行機制探索新路子，推動公共文化機構制度執行力與治理能力現代化建設。