我國合憲性審查制度的現(xiàn)狀分析與完善

邢鳳杰

山東政法學院，山東 濟南 250014

一、合憲性審查綜合概述

（一）我國合憲性審查概念

自黨的十九大之后提及合憲審查后，關于合憲性審查的概念的討論從未停歇。目前關于合憲審查的解釋有兩種主流觀點。第一種觀點認為，我國的合憲性審查機制是指全國人大及其常委會依據(jù)憲法對法規(guī)及司法解釋等是否符合憲法而進行審查的制度；另一種觀點則在審查對象的范圍上有所不同。認為，合憲性審查應至少包括兩種對象：一是法律法規(guī)，二是行為①。筆者認為采用第二種觀點更加符合合憲審查之本質(zhì)。即，合憲性審查是國家有權(quán)機關對規(guī)范性法律文件及掌握公權(quán)力的國家機關和政黨行為是否符合憲法而進行的審查。

（二）我國合憲性審查內(nèi)容

1．合憲性審查主體

審查的主體是指即憲法賦予特定國家機關享有合憲性審查的權(quán)力，也就是前述定義中的“國家有權(quán)機關”的具體指向。我國憲法條文明確賦予全人常和全人大擁有監(jiān)督憲法實施的權(quán)力。全人大下設憲法和法律委員會具體執(zhí)行各項工作，法律規(guī)定其職責包括審查法律草案和監(jiān)督憲法實施。全人常下設法工委，在以下幾種情況下可以進行合憲性審查：一、主動審查報送備案的法規(guī)、司法解釋；二被動審查公民、組織提出的建議。雖我國憲法明確規(guī)定了審查主體，但審查主體在實踐中還未應用此權(quán)力，因?qū)O志剛事件而導致廢除的收容遣送制度實際上也并不是由全人大或者全人常撤銷的，而是由國務院廢除。雖然法律的明文規(guī)定中并沒有指明行政機關享有合憲性審查的權(quán)利，但行政機關在實質(zhì)上卻代行其職。

由此可知，我國名義上的審查主體有全國人大及其下設的憲法和法律委員會以及、全國人大常委會及其下設的法工委，實質(zhì)上還有行政機關在某些情形下也變相行使此項權(quán)力。這就直接導致了審查主體混亂。

2．合憲性審查對象

《憲法》第5條，《立法法》第87條，第103條，第104條規(guī)定，合憲性審查的對象主要有兩種，一是“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章、軍事法規(guī)、司法解釋”，二是“黨政軍等機關和社會團體的行為”。但從實際情況來看，審查對象以相關的法律文件為主。

3．合憲性審查方式

我國現(xiàn)行憲法并沒有就審查方式做出明確的規(guī)定。根據(jù)《憲法》第116條、以及《立法法》第72條、98條可知，我國合憲性審查主要有兩種方式：事前的審查和事后的審查。這也是目前學術(shù)界普遍認可的分類方式。事前審查，即相關法律法規(guī)須得報具有合憲性審查權(quán)的主體批準后才能生效施行；事后審查，即相關規(guī)范性法律文件在指定生效以后報有關機關備案即可。

除此之外，還有另一種分類方式，即我們熟知的主動審查和被動審查。

4．合憲性審查效力

審查的效力是指審查對象經(jīng)審查主體審查后帶來的法律上的效果。具體指，全國人大及其常委會認為相關規(guī)范性法律文件與憲法相抵觸時，可以采取改變、撤銷等方式直接更改其內(nèi)容或是整個規(guī)范性法律文件歸于無效。

二、目前我國合憲性審查制度存在的問題分析

（一）審查主體不清

全人大下設的憲法和法律委員會負責處理包括合憲性審查、法律草案的審議在內(nèi)的具體的法律事務。成立專門的部門進行合憲性審查一直是學術(shù)界所提倡的，但目前問題在于不僅憲法和法律委員會有審查權(quán)，還有法工委，以國務院為首的行政機關在實踐中也具有一定程度的合憲性審查權(quán)。具有審查權(quán)的主體過于龐雜，審查主體之間的關系難以理順，統(tǒng)一的體系和程序在復雜的主體間難以形成。

（二）審查對象的范圍過窄

法律明確規(guī)定了全人大和全人常有違憲審查權(quán)。但問題是并沒有相關規(guī)范性法律文件對于怎樣行使此項權(quán)利做出具體規(guī)定。因此，實踐中也從未對法律真正做出過合憲性審查。法律已實質(zhì)上已被合憲性審查范圍所排除。

（三）相關審查程序缺失

理論上被動審查方式中的“五主體”認為法律以外的規(guī)范性法律文件與《憲法》相抵觸，可以選擇提出審查要求。這種程序啟動從表面看更像是一種“權(quán)力”而非“職責”，事實上實踐中也從來沒有通過這種方式啟動合憲性審查程序。而另一種啟動方式是“五主體”以外的機關、組織和個人提出審查建議，這個本來是實踐中較為活躍的部分，但審查建議需要經(jīng)法制工作委員會先行審查，認為確有問題后再移送相關專門委員會，審查的結(jié)果也并不對外公開。

（四）合憲審查主體規(guī)定范圍廣，條文流于形式

根據(jù)《立法法》規(guī)定，所有的權(quán)利主體都可以向全國人大常委會提出合憲性審查建議。由公民啟動的合憲性審查程序，全國人大常委會法工委不敢公開做出處理的決定。據(jù)報道，我國公民、社會團體每年提起800多件審查建議，若公開處理審查建議，打破先例，可能出現(xiàn)數(shù)以萬計的合憲性審查建議書，其他工作則無法開展。立法者制定本條文的用意是遵循人民主權(quán)的原理，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民應有權(quán)力也有義務監(jiān)督政府。但在制度設計層面立法者未考慮到這一法律條文的現(xiàn)實操作性

三、我國合憲性審查制度的完善建議

（一）理順合法與合憲性審查的關系

從字面含義來看，合法性審查是以法律作為基準，對其下位法進行審查。合憲性審查是指依照根本大法對所有下位法進行審查。

這二者既有一定聯(lián)系又有明顯區(qū)別。《憲法》是國家的根本大法，法律也必依其內(nèi)容而制定，所以二者的法治理念和基本原則性內(nèi)容是相一致的。但二者同時也是上下位法的關系，即違法未必違憲，違憲卻一定違法。

當前我國存在的問題是關于合法性審查的程序性規(guī)定逐漸完善，但合憲性審查的程序性規(guī)定基本屬于空白。2018年修憲以后我國已經(jīng)具備將二者相區(qū)分的條件，即由憲法和法律委員會進行合憲性審查，全國人大常委會法工委負責合法性審查。合法性審查應前置，確定違法即改變或者撤銷，如果依法律難以確定，則依據(jù)《憲法》進行實質(zhì)審查。

（二）擴大審查對象的范圍

我國經(jīng)濟和社會正處于高速發(fā)展期，法律為了適應新出現(xiàn)的法律關系必須隨之做出調(diào)整。但在此過程勢必出現(xiàn)與現(xiàn)行《憲法》相違背的情況。所以必須法律必須真正要納入合憲性審查的審查對象的范圍。雖然“自己無法監(jiān)督自己”，但目前憲法修正案新設的專門委員會可以解決此類問題，現(xiàn)階段的問題關鍵在于制定相應的具體可操作的程序性規(guī)范，將這一權(quán)力落到實處。

（三）強化啟動主體責任

應當強調(diào)“五主體”中最高人民法院和最高人民檢察院的合憲性審查啟動權(quán)。法檢機關是接觸法律法規(guī)最頻繁、最權(quán)威的機關，對于一些違背《憲法》基本內(nèi)容的規(guī)范性法律文件也應當是最早通過某一案件、某一方當事人的訴求而發(fā)現(xiàn)。此時，法檢機關應積極配合相關主體和當事人啟動合憲性審查程序。與案件存在利益關系的當事人也應當有權(quán)在訴訟過程中通過該案件審理法院提出審查建議

四、結(jié)語

十九大以來，從黨中央到各級地方政府都在不斷增強《憲法》重要地位的認識。但目前對《憲法》的“效力”即對于合憲性審查的重視卻是一直沒有得到落實。從國家層面來看，法治建設的重要環(huán)節(jié)必須包括合憲審查。為此我們應借2018年憲法修訂重要契機全面推動憲法監(jiān)督。本文通過我國合憲審查存在的問題做出了分析，并在最后給出了優(yōu)化的建議。如何優(yōu)化我國的合憲性審查程序不能停止，仍然是今后一段時間我國應當重點研究的問題。

注釋：

①莫紀宏．論法律的合憲性審查機制．法學評論，2018（6）：30．