對事業(yè)單位推行預(yù)算績效管理的思考

唐娟娟

（貴州交通技師學(xué)院，貴州 貴陽 550022）

我們國家的事業(yè)單位是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立起來的，原有的運(yùn)行模式已不能適應(yīng)現(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)作方式的需要，事業(yè)單位資金來源已從原有的計(jì)劃經(jīng)費(fèi)撥款形式轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)撥款、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥款、經(jīng)營收入等資金來源，多元化經(jīng)費(fèi)來源為事業(yè)單位的業(yè)務(wù)拓展帶來了較為堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但資金使用的監(jiān)管問題也日愈凸顯。

近年來，隨著財(cái)政部門對預(yù)算資金管理的加強(qiáng)，特別是2014年財(cái)政部公布新修訂的《預(yù)算法》更加細(xì)化了對預(yù)算資金的管理，強(qiáng)調(diào)了將單位的所有收入和支出納入預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，要求各預(yù)算單位在編制預(yù)算時(shí)遵循統(tǒng)籌兼顧、量力而行、講求績效、收支平衡、厲行節(jié)約的原則，硬化了支出預(yù)算的約束力，同時(shí)對預(yù)算資金使用后的績效管理也在加強(qiáng)。

一、預(yù)算編制的現(xiàn)狀

（一）預(yù)算編制的初期準(zhǔn)備不足

按照財(cái)政部門的要求事業(yè)單位的預(yù)算編制以零基預(yù)算為主，事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門在編制年度預(yù)算時(shí)，往往是參考以往年度預(yù)算編制數(shù)據(jù)來制定新年度的任務(wù)和發(fā)展計(jì)劃。這種預(yù)算編制形式未對以往年度的預(yù)算執(zhí)行情況的合理性進(jìn)行評估，使得編制預(yù)算缺乏科學(xué)性，編制過程缺乏戰(zhàn)略目標(biāo)，未將局部利益和整體利益、短期利益與長久利益進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，最終影響到預(yù)算資金使用的效果。

（二）預(yù)算資金使用過程監(jiān)管乏力

事業(yè)單位在使用預(yù)算資金的過程中，存在著未嚴(yán)格按照上年編制的預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行。由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式思維的影響，從單位管理層到財(cái)務(wù)人員對執(zhí)行預(yù)算的管理意識都不強(qiáng)，在資金使用過程中往往會(huì)根據(jù)單位自身業(yè)務(wù)開展情況任意調(diào)整，使得預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行成了兩張皮。事業(yè)單位內(nèi)部仍未建立健全相應(yīng)的預(yù)算績效控制考核機(jī)制，這在一定程度上影響了預(yù)算資金的執(zhí)行效果，財(cái)務(wù)部門相關(guān)管理人員預(yù)算管理意識不強(qiáng)，對預(yù)算資金的執(zhí)行較為松散，出現(xiàn)預(yù)算超支情況也只是向領(lǐng)導(dǎo)做簡單匯報(bào)了事，導(dǎo)致預(yù)算管理制度不能落地執(zhí)行，這在一定程度上阻礙了事業(yè)單位財(cái)務(wù)運(yùn)行中的預(yù)算績效管理。

（三）對預(yù)算資金的使用結(jié)果缺乏有效的評價(jià)機(jī)制

近年來，相關(guān)部門正逐步開始對預(yù)算資金的使用進(jìn)行績效評價(jià)，但這種評價(jià)只是簡單地走走形式，評價(jià)指標(biāo)體系分類過于籠統(tǒng)，不能真實(shí)反映資金支出績效的整體情況。事業(yè)單位內(nèi)部在管理層對績效評價(jià)也存在重視程度不夠的情形，使得績效評價(jià)變?yōu)閭€(gè)別部門為應(yīng)付檢查而開展的工作，同時(shí)由于績效評價(jià)是一項(xiàng)新業(yè)務(wù)，建立評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置時(shí)參考標(biāo)準(zhǔn)存在差異，預(yù)算編制缺乏預(yù)見性，存在信息不對稱，掌握信息較充分的管理層若未對單位業(yè)務(wù)進(jìn)行充分考量，也將對后期支出績效的評價(jià)造成直接影響。

二、實(shí)施預(yù)算績效管理的重要性

（一）提高思想意識

隨著改革開放的深入，國家對事業(yè)單位的管理方式也在不斷調(diào)整，事業(yè)單位自身的業(yè)務(wù)發(fā)展也趨于多元化，業(yè)務(wù)拓展需要花錢，把鋼用在刀刃上，少花錢多辦事，花同樣多的錢辦更多的事，就成了事業(yè)單位管理層必須要認(rèn)真思考的課題。

預(yù)算編制工作不只是財(cái)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)部門的事，財(cái)務(wù)部門承擔(dān)的是預(yù)算資金的統(tǒng)籌分配，具體花錢則是各個(gè)業(yè)務(wù)部門，因此，績效預(yù)算能否做好，不是財(cái)務(wù)一個(gè)部門的事，所有使用預(yù)算資金的部門都要重視。一些業(yè)務(wù)部門在做預(yù)算時(shí)想方設(shè)法拼命爭取預(yù)算資金，一旦資金到手，或是大手大腳不問成效，或是挪用擠占更改用途，申報(bào)預(yù)算無前瞻性，使用過程隨意性。引入績效預(yù)算的思想，就是要讓業(yè)務(wù)部門做事有規(guī)劃、花錢見成效。

（二）完善制度保障

制度體系是事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部資金管理的依據(jù)來源，也是完善事業(yè)單位預(yù)算績效管理的“行動(dòng)指南”。一套健全完善的預(yù)算績效管理制度框架體系，可以避免事業(yè)單位在實(shí)施績效管理工作時(shí)出現(xiàn)隨意性，杜絕和規(guī)避利用管理制度體系不完善出現(xiàn)的漏洞，進(jìn)行高成本的資金使用，進(jìn)而推動(dòng)事業(yè)單位內(nèi)部提高績效管理的水平。

事業(yè)單位預(yù)算績效管理制度體系的建立要遵循“全方位、全過程、全覆蓋”的原則，突出重點(diǎn)、把控要點(diǎn)，尤其是對支出績效的管理要建立相應(yīng)的指標(biāo)體系，運(yùn)用恰當(dāng)?shù)脑u價(jià)方法，從項(xiàng)目的計(jì)劃制定、過程實(shí)施到結(jié)果論證實(shí)施全面的績效評價(jià)。事業(yè)單位要逐步完善內(nèi)部管理制度，根據(jù)自身開展業(yè)務(wù)的需要制定或完善績效管理和考核制度。擬定的制度應(yīng)包括前期的預(yù)算編制，中期的預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督，后期的績效評價(jià)等內(nèi)容的管理體系。

三、發(fā)揮預(yù)算績效評價(jià)的作用

（一）建立指標(biāo)體系

績效評價(jià)指標(biāo)是進(jìn)行績效評價(jià)的關(guān)鍵因素，評價(jià)指標(biāo)要盡可能的精準(zhǔn)和規(guī)范，不正確或過于復(fù)雜的指標(biāo)會(huì)誤導(dǎo)評價(jià)工作的開展，進(jìn)而影響到評價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性，使績效評價(jià)失去意義。在指標(biāo)體系建立之初，要進(jìn)行充分論證以確定建立的指標(biāo)體系符合單位自身實(shí)際和戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)要具有可操作性，以此實(shí)現(xiàn)評價(jià)資金使用的經(jīng)濟(jì)性和效果的目的。指標(biāo)體系的建立應(yīng)綜合考慮各個(gè)項(xiàng)目前期的預(yù)算編制與后期的績效評價(jià)需求，并結(jié)合事業(yè)單位開展的業(yè)務(wù)建立和完善相關(guān)績效指標(biāo)，通過完善逐步建立一套相對合理的指標(biāo)體系來滿足預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)督和績效評價(jià)等各環(huán)節(jié)的需求，確保績效信息的一致性和有效性。指標(biāo)體系的建立要在尋求共同點(diǎn)的同時(shí)能兼顧差異，以合理的方法確建立各項(xiàng)業(yè)務(wù)、項(xiàng)目、層級的成本目標(biāo)和指標(biāo)數(shù)值，以規(guī)范的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對事業(yè)單位開展的各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行客觀的考核，同時(shí)還可據(jù)以完善績效評價(jià)指標(biāo)框架，以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)事業(yè)單位預(yù)算資金績效評價(jià)的質(zhì)量提升。

（二）確立目標(biāo)導(dǎo)向

目標(biāo)管理是績效管理的基礎(chǔ)，而目標(biāo)的制定要以事業(yè)單位發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，這就需要事業(yè)單位的管理層在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)將績效管理納入其中，建立科學(xué)、系統(tǒng)的預(yù)算管理體系，自下而上先由各部門確立部門的發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略，然后匯總到領(lǐng)導(dǎo)層確立事業(yè)單位的總體戰(zhàn)略目標(biāo)，兩者相輔相成、形成合力，以事業(yè)單位的總體戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，發(fā)揮宏觀統(tǒng)領(lǐng)的作用，部門戰(zhàn)略目標(biāo)為坐標(biāo)，保障各部門的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）有效地績效評價(jià)體系能提高資金使用效率

績效評價(jià)體系的建立有利于提高資金的使用效果，增強(qiáng)事業(yè)單位管理層對預(yù)算績效管理的意識。通過加強(qiáng)預(yù)算資金的績效管理來實(shí)現(xiàn)資源的高效利用，減少閑置資金，提升部門的管理能力，在一定程度上還能間接的促進(jìn)部門間的競爭，進(jìn)而推動(dòng)事業(yè)單位整體管理水平的提升。

實(shí)行有效的預(yù)算管理其核心需要通過以績效評價(jià)來進(jìn)行考核，一套完善的績效評價(jià)體系要從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目產(chǎn)出以及項(xiàng)目效果4個(gè)方面進(jìn)行評價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)，建立預(yù)算考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，審定預(yù)算績效方案，下達(dá)預(yù)算績效指標(biāo)，以組織為保證的預(yù)算績效管理，能夠促使預(yù)算資金的績效管理落到實(shí)處。通過對預(yù)算資金的績效評價(jià)，量化指標(biāo)體系，盡量減少?zèng)]有效用和價(jià)值的指標(biāo)，強(qiáng)化被評價(jià)部門的績效理念，提高了資金使用效率，實(shí)現(xiàn)督促各部門結(jié)合自身的實(shí)際情況和已制定的戰(zhàn)略，優(yōu)化資源配置，樹立科學(xué)理財(cái)?shù)睦砟睿l(fā)揮預(yù)算績效應(yīng)有的作用，完善指標(biāo)量化評價(jià)，對預(yù)算主體進(jìn)行明確的目標(biāo)導(dǎo)向和責(zé)任分配，減少阻止預(yù)算績效評價(jià)的內(nèi)部因素，保障預(yù)算績效的執(zhí)行效果，做好源頭管理，強(qiáng)化結(jié)果應(yīng)用，以促進(jìn)預(yù)算主體責(zé)任意識的增強(qiáng)。

（四）重視預(yù)算績效管理的約束機(jī)制

事業(yè)單位在完善內(nèi)部管理制度時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮 將預(yù)算績效完成情況納入制度建設(shè)中，在進(jìn)行個(gè)人年度工作業(yè)績情況考核時(shí)將部門預(yù)算資金執(zhí)行情況和執(zhí)行效果同步考核，責(zé)任到人可以有效避免經(jīng)費(fèi)使用的隨意支出，確保預(yù)算管理工作能有效施行，保證預(yù)算管理實(shí)施的嚴(yán)肅性。事業(yè)單位管理層應(yīng)當(dāng)將統(tǒng)籌安排和放權(quán)問責(zé)相結(jié)合，建立預(yù)算考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，審定預(yù)算績效方案，下達(dá)預(yù)算安排，做好組織保證，確保預(yù)算績效管理落到實(shí)處。通過預(yù)算編制、過程監(jiān)督、事后評價(jià)等流程，進(jìn)一步落實(shí)業(yè)務(wù)部門的管理責(zé)任，同時(shí)針對專項(xiàng)資金項(xiàng)目成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組對資金強(qiáng)化目標(biāo)評價(jià)和重點(diǎn)評審等手段，以實(shí)現(xiàn)對關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的制約，不斷提高事業(yè)單位的預(yù)算管理水平。

“花錢必問效、無效必問責(zé)”，這是對事業(yè)單位使用預(yù)算資金提出的要求，也是糾正當(dāng)下事業(yè)單位內(nèi)部管理松散的要求，通過強(qiáng)化約束機(jī)制，提高預(yù)算資金的使用效率。推動(dòng)預(yù)算績效管理，深化“責(zé)權(quán)統(tǒng)一”的思想理念，有利于增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性，也是落實(shí)預(yù)算績效管理制度改革的必然要求，這是當(dāng)前事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理重要內(nèi)容。完善的財(cái)務(wù)績效評價(jià)體系的構(gòu)建，可以很好地督促事業(yè)單位對資金的實(shí)際用途進(jìn)行研究，合理規(guī)劃資金使用，進(jìn)一步提高資金使用效率，從而大大節(jié)約資源消耗，提升事業(yè)單位的核心競爭力，促進(jìn)事業(yè)單位又好又快地健康發(fā)展。