我國政府數據開放共享的法制化構想

劉宇暉

華北電力大學法政系，河北 保定 071051

2015年國務院印發《促進大數據發展行動綱要》（以下簡稱《綱要》），指出：數據已成為國家基礎性戰略資源，大數據正日益對全球生產、流通、分配、消費活動以及經濟運行機制、社會生活方式和國家治理能力產生重要影響。政府因公權力行使掌控了大量的數據，但我國政府數據開放共享不足。《綱要》將“加快政府數據開放共享”作為首要任務，全國人民代表大會亦將“加快政府數據開放共享”列為“十三五”規劃，國務院各部委和一些地方相繼出臺相關政策文件①，探索、推動政府數據開放共享。2020年1月1日開始實施的《優化營商環境條例》再次強調政府數據的開放共享。但是，實踐層面，我國政府數據的開放共享仍存在著“不敢”、“不愿”、“不能”、“不便”等問題。為實現《綱要》的首要任務，加快和落實我國政府數據的開放共享，法制化是必經的路徑。

一、我國政府數據開放共享的困境

我國政府數據開方共享的困境主要存在于各方面。第一，思想層面，政府“不愿”、“不敢”開放數據。

第二，制度層面，缺乏統一、明確、具有操作性的政府數據開放共享規則。雖然國家頂層設計者們已然認識到政府數據開放共享的重要戰略意義，確立了政府數據開放共享的目標，國務院各部委、一些地方都積極出臺了有關政府數據開放共享的文件，但是這些制度限于一部一委或一地，與數據開發利用的跨行業、跨區域的多樣化特性相違背。信息資源部門化，部門資源利益化現象普遍存在，給數據資源的共享協同架設了難以逾越的屏障，加劇了信息資源分割和壟斷，阻礙了政府信息資源有效整合和綜合應用。②政府數據的開放共享需要國家層面的統一規劃、統一標準。

第三，技術層面，多數政府部門不具有落實數據開放共享的技術儲備。政府各工作部門各司其職，各類信息的電子化程度雖在逐年加大，但僅限于政府內部局域網的存儲與傳輸，并不足以搭建供公眾訪問的數據開放共享平臺。許多政府網站當面臨用戶的集中訪問時，經常癱瘓或顯示“系統維護中……”。政府數據的存儲在網絡安全性上亦存在不足。近幾年數據泄密事件層出不窮。政府數據平臺脫離內網，進入外網，必然引致數據安全風險的幾何倍增長。

二、以法律規范政府數據開放共享

破解我國政府數據開放共享的困境需要解決思想層面、制度層面和技術層面存在的問題。在思想層面，轉變政府的舊意識，使其認識到政府數據開放共享的必要性和重要性，從“不愿”、“不敢”開放數據到積極主動開放數據。在制度層面，加強政府數據開放共享的制度供給，制定政策和法律，明晰數據開放的范圍、方式方法、權利義務等。在技術層面，建立專業機構專項負責數據開放平臺，配置專業人員負責數據存儲、傳輸與數據安全。

上述各層面舉措要落到實處必須走法制化道路，以法律規定政府數據開放是政府的義務而非權利，公眾有權要求政府開放法定的數據范圍，政府無法定事由拒絕公眾獲取數據的請求，應承擔相應的法律責任。政府將不能再因“不愿”、“不敢”而封閉管控數據。以統一的法律規范替代政出多頭、各司其職的部委或地方政策，將政府數據開放法定化，依照法定的程序開放。依據法律構建統一的政府數據開放平臺，搭建政府各部門、各地方政府與統一數據平臺間的內部數據傳輸通道。統一數據開放平臺管理者負責平臺運行的技術問題、保障數據傳輸安全、存儲安全等。

三、我國政府數據開放共享的立法構想

法制化是實現政府數據開放共享的必經之路，全國統一的政府數據開放法有助于推進政府數據突破部門、跨越地方，實現政府數據開放共享的最大化。我國政府數據開放共享的立法應由全國人大常委會制定，具體包括基本原則、開放數據的范圍、方式、各方的權利義務及法律責任等。

（一）基本原則

政府數據開放共享法制的基本原則包括：義務性、普遍性、平等性、便捷性。

義務性，即指在數據開放共享的法律關系中，政府是義務主體，有義務向公眾開放、提供政府數據，除非法定不公開的數據不得拒絕，否則應承擔相應的法律責任。政府數據開放共享的義務性源于政府數據來源的公共性，有利于破解政府“壟斷”數據。

普遍性，即指除非法律規定不予公開的數據，政府數據均應開放和共享。不予公開的數據主要包括國家機密、商業秘密和個人隱私，法律應嚴格的限定這兩密一私，不能使之成為阻礙數據開放的借口。對能夠采用匿名化處理的個人隱私數據應允許開放。

平等性，即指使用數據的申請者應受到平等的非歧視的對待。政府數據作為公共資源，應允許公眾平等的獲得，進而為各自的數據開發提供同等的數據資料。

便捷性，即指政府向申請者開放和提供數據的方式應當簡便，數據開放的平臺應不斷總結數據開放的申請，改進數據開放的方式，努力實現數據開放的格式化和自動化。

（二）開放共享數據的范圍

政府數據的開放和共享是普遍的，但不是絕對的，立法應明確哪些數據是不應當公開的，不應公開的數據之外就是應當公開的。從不應當公開的角度界定開放數據的范圍有利于防止政府再公開數據范圍上的推諉和消極。

不應公開的數據主要是國家秘密、商業秘密和個人隱私。但國家秘密的界定國應符合相關的立法，不能有政府隨意界定國家秘密的范圍。目前我國政府傾向于國家秘密的擴大化界定，甚至一些公眾適用的官方文件也界定為國家秘密，無疑是一種錯誤的做法。商業秘密由企業控制不應為公眾知悉，政府行使公權力過程中獲悉的商業秘密，應當保密，不應向第三人開放。政府再行使公權力時獲悉的個人隱私不應向第三人開放。個人信息保護近年來受到廣泛關注，利用個人信息實施危害個人財產、健康、生命安全的事件時有報道，如徐玉玉案。政府開放數據時，應注意個人信息保護，未有法律依據不得泄露個人信息。有關個人信息的開放共享應進行匿名化處理，平衡個人信息保護和數據利用間的利益。

（三）政府數據開放共享的方式

立法應明確政府數據開放共享的方式，建立統一的政府數據開放共享平臺。各地各部門政府應通過內部網絡的方式向該平臺提供應開放共享的數據，平臺有權制定提供數據的標準和提供數據的時間和方式等，各政府部門應按照規定的時間和方式提交數據。平臺有權監督、敦促各政府部門提供應開放的數據。

建立統一政府數據開放共享平臺的優勢有三，其一，提升公眾獲取、開發數據的便捷，無需多方多次請求，且數據格式更加統一，數據開發利用的效率增加而成本降低。其二，消減數據開放共享中的權力障礙，法定統一的平臺較之需要數據的特定個體更有可能形成對抗各地各部門政府公權力的優勢，減少政府不愿自曝其短的“敝帚自珍”。其三，減少數據開放共享平臺的重復建設，有助于集中技術力量保障平臺數據安全。各地各部門各行其事、各建平臺，實屬重復建設，浪費建設、維護資金，還可能在數據安全上存在疏漏，增加數據安全風險。

（四）各方主體的權利義務及法律責任

政府數據開放共享中主要存在原始數據來源者、政府、政府數據平臺和數據利用這四方主體。立法應規定這四方主體在各法律關系中的權利義務關系，規范各主體的行為權限。

政府因公權力行使有權自原始數據來源者處獲取原始數據，并有義務將之提供給政府數據平臺，數據利用者有權依法定程序自政府數據平臺獲取開放數據。原始數據來源者有權因數據開放危及其個體權利要求不開放其個人數據，政府數據平臺有權要求政府及時按質提供應開放的數據，有義務停止對不應開放數據的開放，有義務向合法的數據利用者無歧視的提供開放數據。違反法定義務的主體應承擔相應的法律責任，以保障法律的實施。

綜上，政府數據開放與共享不能僅存在于政府的政策中，唯有將政策轉化為法制，將政府開放數據的權力轉化法定的數據開放的義務，將政策中的抽象倡議轉化為法制中的具體權利義務、方式方法，才能將政府數據開放共享有理想轉為現實。

注釋：

①例如：2016年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于全面推進政務公開工作的意見》，2017年頒布的《貴陽市政府數據共享開放條例》，2018年頒布的《廣東省政務數據資源共享管理辦法（試行）》，等等．

②翟云．中國大數據治理模式創新及其發展路徑研究[J]．電子政務，2018（08）：12-26．