鄉村振興背景下宅基地房屋流轉的法律困境及優化路徑*

賈寶金

青島農業大學，山東 青島 266109

我國在宅基地的制度設計上的價值目標是保障農戶的居住權，宅基地還具有較強的社會保障和社會福利性質。為此構建了本集體經濟組織成員無償取得宅基地使用權和宅基地無限期使用這兩項制度。該制度的設計有效的保障了農戶的居住利益，維護了社會秩序的穩定，但隨著經濟全球化的深化發展，一部分農戶所從事的職業發生了變化，其居住的環境離開了原來的集體經濟組織，搬到了城鎮居住；有的甚至常年居住在國外，原來的宅基地及房屋處于閑置狀態；有的集體經濟組織甚至成為空心村。同時，隨著鄉村振興戰略的實施，農村優美的自然風光和經濟活力吸引著城鎮居民到農村創業、生活。一方面流失的農村人口造成了大量土地資源的閑置和浪費，另一方面一部分想到農村創業、生活的人卻因為現有的宅基地方面的法律規定影響了到農村就業的積極性。鄉村戰略的實施要求實現城市和鄉村的人才、資金、要素等雙向自由流動，促進城鄉融合發展，為此，鄉村振興必須遵循市場對資源配置的經濟規律，順應農村發生的新變化，克服現有法律上的障礙，及時調整立法的價值目標，以促進鄉村經濟的發展。

一、宅基地房屋流轉的司法實踐現狀分析

（一）非本集體經濟組織成員購買房屋，一般認定無效

農村房屋占用的宅基地所有權屬于村集體，宅基地使用權屬于村集體經濟組織成員，非村集體經濟組織成員禁止使用本集體經濟組織的宅基地。在房屋買賣合同中，由于地隨房走，出賣房屋意味著宅基地使用權人由出賣方變更為買方，如果買方不是本集體經濟組織的成員，那么其取得房屋下的宅基地使用權缺乏法律依據，法院一般認定雙方房屋買賣合同無效。王某（賣方）和呂某（買方）房屋買賣合同糾紛一案①，由于房屋拆遷帶來拆遷利益，王某為得到拆遷補償款到法院起訴要求確認房屋買賣合同無效。雖然王某的反悔行為屬于不誠信的行為，違反了合同法上交易的誠實信用原則，但是不能改變兩人房屋買賣行為違反法律禁止性規定的這一屬性。由于呂某不是臨淄區辛店街道辦事處辛店街村村民，其購買該村的房屋雖然已經在該村的村委會辦理了變更登記手續，但僅僅是村里內部登記，不具有對外的法律效力。法院認為呂某不是該集體經濟組織成員，不能合法成為該村宅基地使用權的主體，因此，房屋買賣合同被認定為無效。

（二）宅基地的性質已經轉變為國有土地，房屋買賣協議有效

農村房屋買賣糾紛之所以會出現賣方反悔的情況，一般是基于房屋拆遷能夠獲得的巨額拆遷利益，通常情況下，這種違背誠信交易的行為法律不予保護。但是根據現行法律規定，該交易由于違反法律禁止非集體經濟組織成員使用本集體宅基地的規定而被法院認定無效。如果房屋占用的宅基地性質發生變化，已經由集體土地性質改為國有土地性質，雖然房屋存在拆遷利益，法院一般認定買賣合同有效，賣方無權主張已經出賣房屋的拆遷補償款。在黃某（賣方）與梁某（買方）確認合同無效糾紛一案②，雖然梁某是城鎮居民身份，不具有集體經濟組織成員資格，但梁某在房屋交易過程中取得了房權所有權證，且房屋所在土地性質已經由宅基地改為國有土地，宅基地性質發生了變化，不再受相關宅基地房屋買賣法律、法規、政策的限制。同時根據合同效力補正原則，雖然在簽訂合同時存在違反法律禁止性規定的情況，合同在效力上存在缺陷，但是在起訴之前，由于客觀情況發生了變化，導致原來合同無效的情形已經消失，法院根據變化后的情況認定原來的房屋買賣合同有效。

（三）連環買賣的最后持有人是本集體經濟組織成員，買賣協議有效

農村房屋買賣在實踐中存在多次轉手出賣的情況，這種連環買賣本身基于交易雙方真實意思的表示，只要履行了付款交房手續，交易履行完畢，雙方一般不會再訴諸法院。但是一旦出賣的房屋面臨拆遷，能夠獲得拆遷利益，出賣方基于利益的追求，往往會起訴到法院，在這種情況下，法院就會對現有的因房屋交易而獲得宅基地使用權的使用人資格進行合法性審查，如果現在的宅基地使用人屬于本集體經濟組織的成員，法院就承認其法律效力，認定房屋買賣協議有效，出賣人無權主張拆遷補償。在李某（賣方）與謝某（第一次的買方；第二次的賣方）房屋買賣糾紛一案③，謝某不是南商村村民，其購買南商村村民李某的房屋，謝某作為第一次的買方不能合法的獲得宅基地使用權，導致謝某與李某第一次的房屋買賣無效。后來謝某將房屋出售給李A，謝某第二次的房屋買賣，由于李A是南商村村民，能夠合法的獲得宅基地使用權，宅基地使用權又回到了南商村村民手中，因此法院認定房屋買賣有效。這種連環買賣，由于最后一次的買方是宅基地所在的集體經濟組織成員，沒有改變宅基地本身為本集體經濟組織提供的福利性質，同時為了保護交易安全和穩定，其房屋買賣被認定有效。

（四）被認定無效后的法律后果是賠償信賴利益損失

農村房屋買賣被確認無效后，一般情況是返還房屋和購房款及法定利息損失。在尚某與梁某榮確認合同無效糾紛一案中，被告梁某榮是汝州市鐘樓辦事處東大社區居委會居民，原告尚某是米廟鎮吳洼村1組居民，被告方不是原告方集體經濟組織的成員，房屋買賣因此被認定無效。合同無效后，買受人可以請求返還購房款并支付中國人民銀行同期同類銀行貸款利息。但是，由于近幾年房屋價格上漲過快，在房屋價格發生較大增值的情況下，在賠償的標準上，法院還要考慮房屋所在的增值價值以及宅基地所在的區位考慮到區位補償。趙某（買方）與崔某（賣方）農村房屋買賣合同糾紛案④，雖然趙某1996年已經把戶口遷到了東街村，并且在該村還具有選舉權和被選舉權，自己的保險也辦理在該村并享受北京低收入救助待遇，但是仍然不是本村集體經濟組織的成員。在認定買賣房屋無效的同時，法院考慮了宅基地的區位補償。如果房屋拆遷，在認定合同無效的同時，法院考慮買方信賴利益的損失，具體數額的分擔法院根據雙方過錯程度，予以酌情考慮。在王某（賣方）、可某（買房）房屋買賣合同糾紛一案⑤，法院對涉案房屋進行評估，根據評估價格和責任分擔進行分配，王某作為房屋出賣方承擔了80%的責任，按房屋評估價的80%賠償買房信賴利益的損失。

二、宅基地房屋流轉的法律困境

（一）背離立法價值目標，名義上保護農戶，實質上損害農戶財產權益

農村宅基地使用權現行的立法和政策體系限制了宅基地在不同市場主體之間的自由流通。為了保障農戶的居住權，在宅基地使用權初始取得上實行無償取得制度是必要的，實踐證明也是有效的。但是，隨著宅基地使用權人工作、居住、生活環境的變化，對宅基地上的房屋不再居住，自愿將宅基地房屋出售，由于房地一體的要求，宅基地使用權得同時轉讓，由于現行法律、政策的限制，非本集體經濟組織成員不能合法取得宅基地使用權，導致房屋的合法買賣只能在本集體經濟組織成員內部進行，否則會被認定房屋買賣行為無效。由于宅基地使用權合法流通范圍、購買主體的限制，導致房屋本身在市場流通中的購買力嚴重欠缺，從而降低了房屋的出售價值，也不利于對農戶財產權益的保護。這恰恰違背了這一立法設計的價值目標。在鄉村振興的背景下，需要遵循價值規律，發揮市場對資源配置的決定性作用，對宅基地使用權流轉范圍、主體的限制不利于城鄉要素的自由流轉，限制了資金、人才往農村的流動，阻礙了城鄉融合往縱深發展。

（二）破壞了市場主體平等交易的法律規則，損害了集體經濟組織的利益

農民是弱勢群體，給予傾斜性保護是必要的，但是保護的邊界、環節得搞清楚，為了保障農民居住權，宅基地使用權在初始取得環節實行無償取得制度是必要的。但不能在流通環節對流通范圍、主體再進行限制，市場規律本身要求尊重交易主體的意思自治，進入流通環節的主體進行平等交易，打破身份的限制。宅基地使用權作為資源需要進入市場，在市場平等交易中通過價值規律來體現其價值。宅基地所在的集體經濟組織雖然對宅基地享有所有權，由于對宅基地使用權沒有收取費用，那么這種所有權在市場中并沒有為本集體經濟組織帶來經濟利益，宅基地也不會為本集體經濟組織成員帶來經濟利益，這種制度設計由于在流通中不能體現價值，限制了財產性收入來源，也不會為本集體經濟組織成員增加福利。在市場中宅基地使用費是本集體經濟組織重要的收入來源，也是鄉村振興的途徑之一，限制宅基地使用權的流轉，導致宅基地不能實現流通價值，也一定程度上破壞了宅基地的福利保障功能。

（三）破壞了誠實信用原則，不利于農村社會治理的法治化、現代化建設

誠實信用是市場經濟的生命，也是社會治理的根基。在市場交易中交易雙方應遵守誠實信用原則，基于平等、自愿協商的原則簽訂房屋買賣協議，任何一方不得毀約，法律也應當給予保護。但是在實踐中，由于出賣的房屋能夠獲得巨大的拆遷利益，在這種情況下基于對拆遷利益的追逐，出賣方就會見利忘義，到法院起訴購買方要求法院認定房屋買賣協議無效。但是由于現行法律、政策對宅基地的規定，法院對這種違反誠實信用原則的行為只能做出讓步，讓失信者得利。失信者反而能夠因為失信行為獲得利益，這嚴重損害了社會主義的核心價值，是對社會主義道德原則的嚴重破壞。農村社會治理法治化、現代化建設的順利進行，需要以誠信道德作為基礎，如果能夠因失信行為獲得利益，并且法律對失信行為獲得利益予以認可，這不僅嚴重破壞了法治的道德基礎，在實踐中也會嚴重阻礙農村社會治理的科學化、現代化進程。

（四）產生新的社會不公平

宅基地制度設計的目標除了保障農戶的居住權以外，還要實現社會公平。目前出現農村走出來的大學生在城鎮就業，有的考上了公務員，居住、生活在城鎮，并且辦理了城鎮職工社會保險，但是戶口繼續留在原來的村里，由于法律對這部分人是否屬于原集體經濟組織的成員沒有明確規定，這部分人應該還是屬于原集體經濟組織的成員，其購買村里的房屋是合法有效的。同時城鎮居民按照繼承法的規定，能夠合法繼承農村房屋。這部分人在一定程度上成為宅基地使用的特權階層。同時，一部分到農村創業、就業的人員，居住、生活在農村，雖然戶口可以遷入農村，但如果購買當地農村的房屋卻得不到法律的保護，阻礙了城鎮居民向農村的自由流動，宅基地制度的這種設計模式顯然會帶來新的社會不公平。公平是社會的活力之源，只有在一個公平、正義的社會才能充分發揮人的創造性，為社會的發展注入活力，從而促進鄉村振興目標的實現。

三、宅基地房屋流轉的優化路徑

（一）非本集體經濟組織成員有償、有期限使用宅基地

宅基地本身的制度設計是為了保障本集體經濟組織成員的居住權利以及基于本集體經濟組織成員身份享有的其它福利保障。本集體經濟組織成員在宅基地取得的初始環節有權在符合規定的條件下無償取得宅基地使用權，但是當宅基地上的房屋轉讓給本集體經濟組織以外的人時，宅基地的使用主體發生了變更，如果這時繼續堅持免費使用宅基地，將會損害本集體經濟組織的利益。并且非本集體經濟組織成員免費使用宅基地也與宅基地設計的保障本集體經濟組織成員的居住權利這一價值目標相沖突，宅基地制度追求的價值目標被破壞，失去了宅基地本身具有的對本集體經濟組織成員居住權利的保障功能。在這種情況下，由于宅基地使用的客觀條件發生了變化，應當及時的做出政策調整。我國農村土地制度設計的價值目標是保障農村集體經濟組織及其成員的利益。如果房屋的流轉導致宅基地使用權人不是本集體經濟組織成員，那么為了保障本集體經濟組織的利益，應當由本集體經濟組織收取宅基地使用費，宅基地使用費的標準可以參考當地同等土地使用費的價格，收費年限最高不超過30年。

（二）流通環節由行政限制轉向市場調節，放開農村房屋流通主體的限制

鄉村振興目標的實現關鍵靠市場自身來解決。通過行政手段對鄉村發展進行傾斜性保護具有兩面性，如果這種保護遵循了市場發展的規律，那么會使市場機制更好的發揮作用，有利促進鄉村振興目標的實現；如果這種保護，破壞、甚至阻礙了市場機制的發揮，那么雖然在短時期內促進了鄉村發展，但從長遠來看，最終會導致鄉村振興的失敗。農村出現房屋閑置現象，甚至出現空心村，這是經濟規律發揮作用的一種表現。農村人才在市場規律的作用下必然會發生流動，農村資源也必然會在市場機制的作用下進行分配。宅基地使用權已經在取得環節實行本集體經濟組織成員無償取得制度，那么在流通環節，就不應該再進行限制，尊重意思自治、尊重市場規律，允許宅基地使用權自由流通。這不僅不會降低農民的福利，而且在市場機制的作用下，宅基地使用費會得到提高，從而提高了農民的福利。當宅基地使用權可以自由流通的時候，市場機制就會有效的發揮資源優化配置作用，吸引大量資金投資鄉村，從而促進鄉村的發展。

（三）構建城鄉要素雙向流動機制，為鄉村振興破除體制、機制障礙

城市、鄉村各有優劣，城市的發展離不開鄉村提供的食物等生活必需品，鄉村得天獨厚的生態產品是城市所不能代替的，這些生態優勢吸引城市居住的人到鄉村旅游甚至定居。在市場機制的作用下，城市和鄉村可以相互補充實現融合發展。隨著農業、農村的發展，農業作為一種職業，逐漸吸引城鎮居民到農村從事農業生產和經營，城鎮居民具有自己獨特的資源和發展思路，必然成為鄉村振興的促進力量，目前，在中央政策的引導下，已經有部分社會資本關注或投資農業、農村領域，這部分資本必然會吸引城鎮居民到農村生產、生活，他們需要在農村居住，在農村購房、使用宅基地，這就需要在法律上對這部分人的房屋和宅基地使用權進行保護。在維持宅基地所有權和宅基地使用權初始無償取得的情況下，對到農村買房就業的市民予以保護。

（四）完善農村征地補償制度，建立農戶資格補償機制

農村房屋、宅基地閑置的原因有兩個：一是農村房屋有可能面臨拆遷，期待獲得拆遷利益，導致房屋閑置；二是閑置的農村房屋和宅基地本身不需要付費，閑置本身沒有成本，導致出售意愿不強。三是傳統文化中的鄉愁、葉落歸根的觀念，打算將來回家鄉居住。為了促進鄉村振興，放活宅基地和農民房屋使用權，2018年1月2日起實施的《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中提出探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置。從我國目前的實際出發，為了能夠有效促進閑置房屋、宅基地的利用，對閑置一年以上的房屋征收土地使用費，具體標準由本集體經濟組織根據市場價格決定，收取的費用用于本集體經濟組織的福利。建立本集體經濟組織成員資格權制度，對出售農村房屋的成員，保留資格權，在村莊拆遷時有權基于資格權獲得相應的補償；如果將來要回到村里居住，可以基于資格權以成本價格獲得村里宅基地使用權。

注釋：

①2018年4月23日，山東省淄博市中級人民法院判決書，案號：（2018）魯03民終837號．

②2019年1月30日，內蒙古自治區赤峰市中級人民法院判決書，案號：（2018）內04民終5709號．

③2017年6月23日，天津市武清區人民法院判決書，案號：（2017）津0114民初0114號．

④2017年3月22日，汝州市人民法院判決書，案號：（2017）豫0482民初145號．

⑤2018年6月8日，河北省廊坊市中級人民法院判決書，案號：（2018）冀10民終2537號．