淺談“五險(xiǎn)一金”黑名單制度

甘佩儀

佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院，廣東 佛山 528011

黑名單一詞來源于牛津和劍橋等大學(xué)對問題學(xué)生的管理制度。在中世紀(jì)初學(xué)校規(guī)定對于犯有不端行為的學(xué)生，將其姓名、行為記錄在黑皮書上，名字上了黑皮書的人，即使不是終生臭名昭著也會(huì)使人在相當(dāng)時(shí)間內(nèi)名譽(yù)掃地。而黑名單制度被我國引用后得到迅速推進(jìn)，在我國行政管理方面發(fā)揮作用，行政部門針對特定領(lǐng)域，在市場準(zhǔn)入、經(jīng)營管理、權(quán)利與行為能力等方面對那些違法或失信達(dá)到一定程度的自然人、法人、非法人組織，將其名稱與失信行為列入名單中進(jìn)行公開，并限制其進(jìn)行某些活動(dòng)或行為的權(quán)利。黑名單制度的功能主要有三個(gè)，一是對違規(guī)者、不法者等相關(guān)部門所認(rèn)定的失信者進(jìn)行聯(lián)合懲戒；二是通過所列黑名單的典型案例對社會(huì)群體起到震懾、警示的作用，預(yù)防失信的行為；三是引導(dǎo)人們守法、誠信，加強(qiáng)人們的法治觀念，推進(jìn)社會(huì)信用體系的建設(shè)，促進(jìn)誠信社會(huì)的發(fā)展。[1]下面從我國“五險(xiǎn)一金”黑名單制度產(chǎn)生的背景與意義出發(fā)，簡要闡述我國“五險(xiǎn)一金”黑名單制度的內(nèi)容與適用范圍，并針對其不足提出完善建議。

一、“五險(xiǎn)一金”黑名單制度的背景與意義

“五險(xiǎn)一金”是指用人單位給予勞動(dòng)者的幾種保障性待遇的合稱，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、住房公積金。但在“五險(xiǎn)一金”領(lǐng)域，常常出現(xiàn)有些失信企業(yè)為了減少成本，少繳或不給員工繳納“五險(xiǎn)一金”；限制、阻撓、拒絕購房人使用住房公積金貸款；甚至有醫(yī)院“伙同”老人騙取社會(huì)保險(xiǎn)待遇等現(xiàn)象。種種行為損害了廣大勞動(dòng)者、消費(fèi)者的切身利益，也阻礙了“五險(xiǎn)一金”制度的健康持續(xù)發(fā)展。以往法律法規(guī)對這些行為的懲罰力度有限，震懾效果也不佳。因此為了加強(qiáng)對住房公積金的管理，維護(hù)公民參與“五險(xiǎn)一金”和享受相關(guān)待遇的合法權(quán)益，人社部于2018年10月發(fā)出“五險(xiǎn)一金”黑名單制度的意見稿向全社會(huì)征求意見，并于2019年10月正式發(fā)布了《社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域嚴(yán)重失信人名單管理暫行辦法》，正式在“五險(xiǎn)一金”領(lǐng)域引入了黑名單制度。“五險(xiǎn)一金”黑名單制度的引入意義非凡。

第一，黑名單制度的引入有利于保障公民在“五險(xiǎn)一金”領(lǐng)域的合法權(quán)益。“五險(xiǎn)一金”是企業(yè)、單位應(yīng)當(dāng)繳納的項(xiàng)目，是用人單位的法定義務(wù)。然而某些用人單位以增加勞動(dòng)報(bào)酬、簽訂勞動(dòng)合同等各種方式拒絕給勞動(dòng)者繳納“五險(xiǎn)一金”，損害了勞動(dòng)者的合法權(quán)益。同時(shí)，某些房企出于因私利而限制、阻撓、拒絕購房人使用住房公積金貸款。“五險(xiǎn)一金”領(lǐng)域引入黑名單制度后，被列入失信人名單的嚴(yán)重失信企業(yè)或個(gè)人將會(huì)受到在行政許可限制、優(yōu)惠政策限制等等一系列的聯(lián)合懲罰，這勢必大大提高“五險(xiǎn)一金”領(lǐng)域法律法規(guī)的震懾作用。

第二，有利于防止信息泄露。生活中時(shí)常出現(xiàn)泄露社保信息的現(xiàn)象，這不僅給人們生活帶來煩惱，更容易使人們的隱私遭受侵犯。而根據(jù)社保領(lǐng)域的暫行辦法，造成社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人權(quán)益信息泄露的，也會(huì)被列入社保黑名單中，這便使人們的社保信息多了一層保障，使非法銷售個(gè)人社保的信息或惡意作其他用處的人不敢胡作非為。

第三，有利于確保基金安全。現(xiàn)實(shí)生活中總有個(gè)人或單位用各種方式來騙取醫(yī)保、冒領(lǐng)養(yǎng)老金、失業(yè)金、違規(guī)提取住房公積金等現(xiàn)象。公安機(jī)關(guān)及各部門一直嚴(yán)厲打擊此等違法行為，輕則受到行政處罰，重則追究刑事責(zé)任。而社保黑名單制度的建立無疑給這些不法分子又一錘猛擊。[2]根據(jù)社保領(lǐng)域的暫行辦法，以欺詐、偽造證明材料等欺騙手段，騙取社會(huì)保險(xiǎn)或社保基金數(shù)額總計(jì)超過1萬元的，或騙取的社保數(shù)額雖未達(dá)到1萬元但經(jīng)責(zé)令退回仍拒不退回的，將會(huì)被列入失信人名單，使違法、犯罪的行為不僅受到法律的制裁，還受到一系列的聯(lián)合限制懲罰。

二、我國“五險(xiǎn)一金”黑名單制度的主要內(nèi)容

根據(jù)社保領(lǐng)域失信人管理辦法的規(guī)定，以下幾種情形會(huì)被列入黑名單范圍中：

（一）用人單位不依法辦理社保登記

此種情形的違法主體只限定于用人單位，而不包括個(gè)人。即只有用人單位不依法給員工辦理社保登記、參與社會(huì)保險(xiǎn)，且已經(jīng)過行政處罰后，仍然不知悔改的，便可將該違法單位列入失信人的名單中。但此處并未詳細(xì)規(guī)定是否也可將用人單位的相關(guān)主要負(fù)責(zé)人員作為列入失信人名單的對象。企業(yè)、單位違法是由自然人實(shí)施違法行為導(dǎo)致，而懲罰失信人時(shí)只單方面懲罰單位不懲罰自然人未必能對用人單位的相關(guān)主要負(fù)責(zé)人員個(gè)人起到較大的震懾作用。因此筆者認(rèn)為，懲罰不依法辦理社保登記的用人單位時(shí)，可以將主要負(fù)責(zé)人員一并懲罰列入失信人名單中。

（二）以欺詐、偽造證明材料等手段，違規(guī)參保或騙取社保待遇、社保基金

此兩種情形規(guī)定，以欺詐等方式違規(guī)參保的，要求辦理社保業(yè)務(wù)超過20人次或從中牟利超過2萬元；騙取社保金額的，要求騙取金額超過1萬，或騙取社保金額1萬元以下但經(jīng)責(zé)令退回仍拒不退回的，違法的個(gè)人便可被列入失信人名單。

（三）冒領(lǐng)、多領(lǐng)社保待遇

現(xiàn)實(shí)生活中冒領(lǐng)、多領(lǐng)社保待遇的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，但冒領(lǐng)、多領(lǐng)社保待遇的行為人要求同時(shí)符合兩個(gè)條件才可被列為失信人，①社會(huì)保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取人暫時(shí)或永久喪失待遇領(lǐng)取資格后，其本人或他人冒充冒領(lǐng)、多領(lǐng)社保待遇。②冒領(lǐng)、多領(lǐng)累計(jì)超過6個(gè)月或累計(jì)數(shù)額超過1萬元，責(zé)令退還后仍不退還或者簽訂還款協(xié)議后未按時(shí)履約。

（四）惡意將社保中的個(gè)人信息用于合同約定外的用途，或造成個(gè)人信息泄露

個(gè)人或企業(yè)、單位將社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域中的個(gè)人名單及其信息，以牟利或其他目的，出售或惡意用于約定以外的用途的，或過失造成個(gè)人信息泄露的，也將會(huì)受到一系列的聯(lián)合懲罰。

（五）社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)由于違約不按服務(wù)協(xié)議提供服務(wù)，而造成基金損失超過10萬元的。

（六）社保基金先行支付的工傷保險(xiǎn)待遇，有能力償還而不還金額超過1萬元的，懲戒的不僅是用人單位，還包括該用人單位的法定代表人或第三人。

三、“五險(xiǎn)一金”黑名單制度的缺陷與完善

“五險(xiǎn)一金”黑名單制度在2019年10月社保領(lǐng)域的失信人名單管理暫行辦法頒布后正式確立（住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域未頒布），但僅僅以部門規(guī)章的形式進(jìn)行規(guī)范，并未以法律的形式進(jìn)行規(guī)定。同時(shí)，關(guān)于該制度的規(guī)定也存在一定的不足之處。下列將列舉“五險(xiǎn)一金”黑名單制度的不足，并對“五險(xiǎn)一金”黑名單制度的有關(guān)規(guī)定提出完善的建議。

（一）我國“五險(xiǎn)一金”黑名單制度的缺陷

1.缺乏國家立法層面的規(guī)定

縱觀現(xiàn)有的黑名單制度多數(shù)出自于相關(guān)部門的規(guī)章或規(guī)范性文件，有的甚至沒有明確的法律依據(jù)，在中央層面上也仍然沒有進(jìn)行專門的立法。同樣，“五險(xiǎn)一金”的黑名單制度也只是由人社部和住建部分別頒布的暫行辦法進(jìn)行規(guī)定（《住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒對象名單管理暫行辦法》未正式頒布實(shí)施）。

缺乏了國家層面的立法，便導(dǎo)致了“五險(xiǎn)一金”領(lǐng)域的黑名單制度的法律依據(jù)層級較低，直接影響了黑名單制度的正當(dāng)性與合法性，也容易造成行政主體的權(quán)限不明、借助黑名單制度濫用懲處權(quán)，以及規(guī)章與現(xiàn)行的法律法規(guī)相違背、沖突等問題。再者，懲罰性“黑名單”應(yīng)屬于《行政處罰法》規(guī)定的其他行政處罰，而其他行政處罰必須由法律和行政法規(guī)直接設(shè)定，即懲罰性“黑名單”應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會(huì)制定的法律或行政法規(guī)規(guī)定，部門設(shè)立的規(guī)章應(yīng)當(dāng)是無權(quán)規(guī)定“黑名單”的，更別談其他地方性法規(guī)和規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件。[3]因此，我國應(yīng)盡快在國家層面立法，以規(guī)范“五險(xiǎn)一金”領(lǐng)域的黑名單制度。

2.缺乏執(zhí)行程序上的保障

“五險(xiǎn)一金”黑名單制度不僅要有法可依，還要有公正的程序作為前提和保障。如今，“五險(xiǎn)一金”黑名單制度在執(zhí)法程序上存在些許不足之處，只有使程序公正，才能實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正。而程序公正包括以下幾點(diǎn)：

事先告知程序。被列入黑名單便意味著要受到各種限制與懲罰，最重要的便是“名譽(yù)罰”，這將直接影響到當(dāng)事人的既得利益。無論對個(gè)人還是企業(yè)單位，信譽(yù)、名譽(yù)對當(dāng)事人在各種交際中都尤為重要。因此，行政機(jī)關(guān)將相對人列入黑名單時(shí)，應(yīng)當(dāng)要在決定作出之前將決定內(nèi)容及依據(jù)告知相對人，允許其申辯。必要時(shí)應(yīng)當(dāng)開聽證會(huì)，聽取相對人的意見。

須經(jīng)過正式通知。“五險(xiǎn)一金”黑名單制度在正式通知這方面缺乏有關(guān)規(guī)定，容易導(dǎo)致相對人在未得到正式通知的情況下便被列入黑名單中。應(yīng)當(dāng)規(guī)定除非處于國家安全的需要，行政機(jī)關(guān)在確定將相對人列入黑名單后，應(yīng)當(dāng)以正式的、直接的方式途徑通知當(dāng)事人。

救濟(jì)程序。救濟(jì)程序是實(shí)現(xiàn)公正的最后一道屏障。對被列入黑名單行為不服的行政相對人應(yīng)當(dāng)有事后救濟(jì)的權(quán)利與途徑。[4]

（二）完善我國“五險(xiǎn)一金”黑名單制度的建議

1.加快“黑名單制度”立法進(jìn)程

應(yīng)當(dāng)明確“五險(xiǎn)一金”黑名單制度的法律依據(jù)。“五險(xiǎn)一金”黑名單制度的實(shí)施需要有法可依，只有確立立法依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，“五險(xiǎn)一金”黑名單制度才具有合法性和正當(dāng)性。

2.確保“五險(xiǎn)一金”制度執(zhí)行程序的正當(dāng)性

建立了明確的法律為依據(jù)后，行政主體應(yīng)當(dāng)按照正當(dāng)?shù)某绦驅(qū)嵭小拔咫U(xiǎn)一金”黑名單制度，應(yīng)當(dāng)保障行政相對人的合法權(quán)益不受損害，其中包括知情權(quán)、申請辯護(hù)權(quán)和申請撤銷權(quán)。

首先，要確保行政相對人的知情權(quán)和申辯權(quán)。“五險(xiǎn)一金”社保領(lǐng)域的暫行辦法第七條規(guī)定，行政相對人享有知情權(quán)和申辯權(quán)。其有權(quán)在被擬列入黑名單之前被告知，并有權(quán)申辯。而城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域暫行辦法（征求意見稿）第六條也擬制了知情權(quán)的規(guī)定，但卻缺少了申請辯護(hù)權(quán)的規(guī)定，這便難以保障行政相對人的申辯權(quán)。被列入黑名單的行政相對人不應(yīng)當(dāng)被無故列入，進(jìn)而被限制各方面的權(quán)限，即便被列入失信人名單當(dāng)事人亦有權(quán)利知曉自己被列入黑名單的原因。同時(shí)，行政部門應(yīng)當(dāng)聽取行政相對人維護(hù)自己名譽(yù)、權(quán)利的辯解與理由，不能無故將行政相對人列入黑名單后而不給予其維護(hù)自己權(quán)利而辯護(hù)的權(quán)利。即便被擬列入黑名單，知情權(quán)和申辯權(quán)也是行政相對人基本的權(quán)利，不應(yīng)被剝奪。

因此，“五險(xiǎn)一金”在實(shí)行黑名單制度的同時(shí)應(yīng)保障行政相對人基本的知情權(quán)和申請辯護(hù)權(quán)。行政機(jī)關(guān)在決定將相對人列入黑名單前應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人相關(guān)的擬作決定及其依據(jù)，不能事后再告知或者不告知當(dāng)事人便將其列入黑名單中，并且允許相關(guān)人進(jìn)行申辯。必要時(shí)，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)。“五險(xiǎn)一金”黑名單制度是保障公民五險(xiǎn)一金的合法權(quán)益，維護(hù)“五險(xiǎn)一金”持續(xù)發(fā)展，但逾越了法律的界限反而造成惡劣的影響。

其次，要確保行政相對人的申請撤銷權(quán)。有的行政黑名單一經(jīng)發(fā)布便沒有了后續(xù)的反饋?zhàn)粉櫍m然已對行政相對人的違法行為進(jìn)行了懲罰，但這同時(shí)侵害了行政相對人其他的合法權(quán)益。被列入黑名單的行政相對人收到部門機(jī)關(guān)等各方面的聯(lián)合懲罰，更重要的是名譽(yù)也受到了相應(yīng)的懲罰。但行政相對人既已糾正自己的失信違法行為，便應(yīng)當(dāng)及時(shí)停止對其各方面的限制以及名譽(yù)的懲處。除法律另有規(guī)定外，黑名單應(yīng)當(dāng)有期限，該期限應(yīng)當(dāng)由法律、行政法規(guī)來規(guī)定，期滿或?qū)σ鸭m正不良行為的行政相對人應(yīng)當(dāng)恢復(fù)或經(jīng)其申請?jiān)试S其恢復(fù)原始狀態(tài)。[5]根據(jù)社保領(lǐng)域暫行辦法規(guī)定，失信主體整改到位后，當(dāng)事人可提請人力資源社會(huì)保障部門進(jìn)行確認(rèn)，將其提前移出社會(huì)保險(xiǎn)嚴(yán)重失信人名單。住建領(lǐng)域的暫行辦法意見稿中也有規(guī)定，失信主體可在履行相關(guān)義務(wù)、糾正失信行為并消除不良影響后，向認(rèn)定部門提出提前移出失信聯(lián)合懲戒對象名單的申請。

但要真正使行政相對人的申請撤銷權(quán)得到保障的，應(yīng)當(dāng)對行政機(jī)關(guān)的核查工作也加上一個(gè)期限，來約束行政機(jī)關(guān)在限期內(nèi)對行政相對人的矯正行為進(jìn)行核查確認(rèn)。若行政機(jī)關(guān)懈怠拖延，不僅使黑名單制度中規(guī)定的“申請撤銷權(quán)”如同“過家家”一般的淪為虛設(shè)，也使行政相對人的名譽(yù)、權(quán)益進(jìn)一步遭受損害。因此，真正保障行政相對人的申請撤銷權(quán)，要做到及時(shí)核查行政相對人的申請，并在行政相對人知錯(cuò)改正后及時(shí)除去他的名字，這樣才能防止行政相對人因不應(yīng)繼續(xù)遭受的懲罰，使合法權(quán)益受到更大的影響與損害。

3.完善救濟(jì)機(jī)制

規(guī)定行政相對人的權(quán)利與救濟(jì)是對行政相對人正當(dāng)權(quán)益的保護(hù)，黑名單制度不僅要保證行政相對人的知情權(quán)、申請辯護(hù)權(quán)，保護(hù)其隱私權(quán)，同時(shí)“五險(xiǎn)一金”黑名單制度在披露失信行為時(shí)，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)信息保護(hù)的價(jià)值追求，保證對被征信人的公平，保障征信利用者的合法權(quán)益。被列入黑名單的行政相對人對該行政行為不服的，更要賦予并保障其救濟(jì)的權(quán)利和途徑。其次，行政機(jī)關(guān)列黑名單的行為屬于行政行為，按照行政訴訟法的規(guī)定，除法律令有規(guī)定的除外，行政行為都屬于行政訴訟管理的范圍。

社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域暫行辦法規(guī)定，當(dāng)事人對被列入失信人名單不服的，可以依法提起行政復(fù)議或行政訴訟。但住建領(lǐng)域的暫行辦法意見稿僅僅擬定了行政相對人可提起申訴，不予受理的應(yīng)書面告知申訴人理由。即行政相對人只能依靠申訴來進(jìn)行救濟(jì)，若申訴不予受理也無法通過其他途徑進(jìn)行公正的維權(quán)。但行政機(jī)關(guān)列黑名單的行為屬于行政行為，屬于行政訴訟管理的范圍，行政相對人應(yīng)當(dāng)有權(quán)利通過行政訴訟或行政復(fù)議等方式來進(jìn)行救濟(jì)，而非只能通過申訴。

因此，“五險(xiǎn)一金”的黑名單制度完善行政相對人法律救濟(jì)的規(guī)定、拓寬救濟(jì)途徑尤為重要。當(dāng)事人對被列入黑名單不服的，其有權(quán)通過行政復(fù)議、行政訴訟等方式來救濟(jì)。同時(shí)，采取司法救濟(jì)不僅能更全面的保障行政相對人的權(quán)利，也更促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法行使自身職權(quán)。

四、總結(jié)

“五險(xiǎn)一金”黑名單制度雖處于初步建立階段，仍存在許多不足之處需要完善，但相信該制度的建立必能對在“五險(xiǎn)一金”領(lǐng)域的違法行為起到震懾作用，更加有助于市場秩序的維護(hù)、公眾利益的保護(hù)，以及“五險(xiǎn)一金”的建設(shè)與發(fā)展。但黑名單制度只有解決有法可依、程序正當(dāng)?shù)膯栴}，才能使實(shí)體公正，才能達(dá)到其社會(huì)價(jià)值。