智慧公安背景下警力同質化的思考與建議

董 勤 熊 猛

上海公安學院法律教研部，上海 200137

筆者以街面警力同質為研究對象，對智慧公安背景下，街面執法流程再造提高執法效率進行探討，并提出變革警務模式的參考建議。

一、街面警力同質化內容

街面警力同質化是指所有街面一線執勤警力打破警種限制，按照法律賦予的警察權限，能夠依照法律和程序應對和處理街面發生的各類基礎性警情任務。警力同質是為了打破警種限制，實現職權貫通，不斷提高公安工作的效率，屬于素質強警的方法之一，并為全科警察提供理論依據。

街面警力同質的目標，街面警力應當熟悉街面職責和處置要求；能夠熟悉轄區道路，迅速到達事發地點；能夠快速準確判斷案、事件性質，如非公安管轄的，告知相應救濟途徑；如需專科警察管轄的，做好前期接報、排除危險、初步取證、查明信息、控制嫌疑人等工作，完整移交專科警察；如屬自身管轄的，能夠按照流程迅速處置。最終實現的是基層警力同質，即任何一位民警都有能力處置管轄區域內常見案事件。

二、當前街面警務存在的問題

（一）機構職責重疊

目前，街面執法警種主要有：交通民警、派出所巡邏民警、特種機動隊民警和特警，還包括部分偵查民警，都具有街面執勤的職責，其中不少職責是具有重復性的。例如，維護秩序、接受求助、受理案件報警和交通保衛是所有街面警種共同的職責；應急處突職責是特警和特種機動隊所共同的職責；而交通違法查處、交通事故和案件辦理處理則屬于派出所和交警的重合職責。

（二）職責權限不通

街面執法警種越多，履職越容易產生矛盾和損耗，權限不通，容易形成履職阻礙。交警遇到治安案件，或者派出所遇到交警管轄交通事故，都無法實現“就近處警”，“首接首處”是實現警務高效的重要方法。職責不通造成警種協助需求量大，拉長了處置時間。

（三）職責求助缺乏

隨著科技和法律的發展，民警執勤遇到問題的情況越來越多，通常情況下，民警求助的方式只有逐級請示一種，不僅耗時費力，而且效率較慢。情況緊急時，民警只能自找方法，自擔風險。

（四）執法流程不明

在街面執勤執法中，一旦遇到不熟悉的職責任務，容易不明不白承擔責任。民警的執法流程，很多不是通過直接學習相關法律規定而獲取，而是求教于老民警。街面執法日常履職的內容，憑借傳統和固化的經驗，基本可以滿足執勤需要，但是，一旦產生錯誤，可能會出現錯誤牽連現象。

三、街面警力同質建議

（一）重構警察職責

將街面警種職責分類整合，更加合理地分配工作任務和警力資源，重新規劃基層執法的職責范圍，科學合理地設定街面執法的職責。

1.職責融合。街面執勤中遇到的所有警情，不管是交通類的還是治安類的，街面一線執勤民警都有處置權或者部分處置權。即使遇到案情疑難復雜、取證要求較高的案件，街面一線執勤民警也可以做前期處置，如排除險情、救護傷者、保護現場和簡單取證等，并及時通知有處置權限的警察在規定時間內“二次出警”，專業力量到場后，由街面執法力量向有處置權限的警察移交案、事件。實現職責融合后，諸如拖拉推諉等內耗現象和“站木樁”等警力資源浪費現象將不復存在。警力同質后，“首接首處”、“誰接誰處”、“就近處警”將成為路面執勤執法常態，極大地減少了警力資源的損耗。

2.職責分級。可根據街面處置案（事）件的時間長短、所需專業知識水平和案件疑難復雜程度，確定具體街面工作的職責分級，將處置的民警分為全科警察和專科警察。全科警察負責秩序維護、首次接警和案件處置；專科警察負責咨詢、增援和二次出警，專科警察在外出時遇到基礎警情，享有處置權限。通過執法手冊明確職責分級，遇有存疑之處，可詢問上級指導部門，拒絕推諉扯皮。案事件的移交工作，如屬于非緊迫性的，由全科警察保全相關證據，回到單位后，交由專科警察擇日處置；如具有緊迫性、不可延時處置的，由專科警察二次處警，接受全科警察的移交。

3.職責求助。按照法律設立的執法手冊和流程手冊，與街面執法實踐肯定存在差異。原有組織人員序列必然打亂，重構后的警務職責需要大量的“警務通才”，通才實現的過程中，應設立職責求助機構。建議在警務改革初期，在分（縣）局或派出所層面，組織“基層智庫”，人員由具有較高法律素養和具有豐富實戰經驗的警員組成。針對街面執勤當中遇到的各類問題，即時提出相對專業和穩妥的建議和處置辦法，同時收集整理街面執法疑難問題，分類歸并附上建議，上報上級公安機關，為警務立法、政策制定和警務流程再造提供材料和反饋。既可以解決民警執法中的燃眉之急，也可以為街面警務立法、完善執法流程提供實踐探索。

（二）合理打造流程

制定街面警務流程，其目的就是為了規范街面執勤執法工作，保障民警的人身安全，確保民警能夠執法有據、處置有力。民警按照執法流程履行職責，產生“民警的執法豁免權”，責任由民警所在的公安機關承擔。

1.編制流程手冊。為改變街面警務流程繁雜、散見多方的現狀，建議公安機關內部應梳理街面執法職責任務及其流程，編制流程手冊。可按照現行法律法規，參考前一年的街面警務數據，增加處警步驟的時間要求，頂層設計公安警務執法流程手冊。建議按照步驟（操作要求）+法條（認定依據和處罰依據）+時間要求（警務工作效率要求），確保能夠實現舉止有度、進退合法，著力于證據和法律，即使提起行政訴訟，也能夠保證證明力足夠獲得法院支持。在編制街面執法流程時，應適當增加對執法過程中遇到的自助自救行為和互助互救行為的確認環節。保護公安事業的支持者不受輿論攻擊傷害，無需承擔不利的法律后果。

2.流程增刪補改。建議在流程再造完成后，繼續收集、匯總街面警務活動中的問題，收集解決方法和建議；增刪補改流程手冊。每年結合上年度警情和問題建議，流程完善制度立法。在地方性立法或者全國法律修訂時，提出相關建議和意見。

（三）組織機構保障

街面警力實現職責統一后，基層單位建立統一的組織機構顯得尤為必要。各業務支隊職能轉變為工作指導性質和面上統籌性質，不再具體管理日常街面執法。基層執法工作由統一的基層組織機構完成。

從各地實施的警務改革來看，基層組織機構的設置方法大致分為三種：一、建立獨立的交巡警支隊，專門負責街面執勤執法工作。例如，山東泰安市公安局，單獨建立交巡警支隊，并合機構，統一街面執法。二、統一劃歸派出所管理。例如，福州市公安局即采用街面警種并入派出所編制，統一行使街面基礎警察權。三、建立新的組織機構。例如，江西新余市實施的警務體制改革，實現“三級變二級”的管理模式，將公安分局和派出所撤并為11個警務局，統一行使基礎警察權。無一例外，都要求有統一的組織機構確保政令統一、減少內部損耗。

筆者較為贊同統一劃歸派出所管理。一是各地公安機關開展的各種大整治工作，派出所民警參與較多，比如，上海市公安局開展的交通大整治活動，派出所民警承擔了大量交通整治任務，積累了交通管理經驗，同時，基礎警務中的社區警務也一直由派出所履行；二是當前公安系統開展的智慧公安的改革中，互聯網技術相對發達，大數據運用較為成熟，科技最新成果大量運用于街面執法，警務執法手段更具效率；三是各地機關警力下沉，向基層派出所分流，以及招錄了大量的輔警力量輔助執法，街面執法力量相對充足。這些都為街面警力同質提供了保障。