從中美貿(mào)易爭端看WTO爭端解決機制

劉瑤

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院，北京100071）

1中美貿(mào)易摩擦與WTO

1.1 中美貿(mào)易摩擦破壞WTO爭端解決機制

中美兩國都是WTO的成員國，美國作為WTO最重要的成員國，在中美貿(mào)易摩擦問題上依據(jù)其國內(nèi)法和單邊措施來制裁，盡管美國援引GATT21條安全例外（第二十一條（安全例外）本協(xié)定不得解釋為，（乙）阻止任何締約國為保護(hù)國家基本安全利益對有關(guān)下列事項采取其認(rèn)為必需采取的任何行動），將中美貿(mào)易摩擦跳出WTO的框架，實則是對WTO爭端解決機制的破壞。當(dāng)今世界經(jīng)濟格局的多邊貿(mào)易體制中的主要矛盾皆通過WTO爭端解決機制來解決，美國此舉顯然是公然違反WTO規(guī)定，違反國際法精神的行為，并且對其他成員國造成了非常不好的范例，很多成員國可能會效仿美國，采取單邊措施進(jìn)行制裁。如果所有的成員國都選擇回避使用WTO爭端解決機制，那么WTO體制將沒有存在的意義。

1.2 國際社會的態(tài)度

歐盟在中美貿(mào)易摩擦的問題上態(tài)度明確，認(rèn)為美國違反了WTO的相關(guān)規(guī)定，無論是232調(diào)查（指美國商務(wù)部根據(jù)1962年《貿(mào)易擴展法》第232條款授權(quán)，對特定產(chǎn)品進(jìn)口是否威脅美國國家安全進(jìn)行立案調(diào)查）還是301調(diào)查（是美國《1974年貿(mào)易法》第301條的俗稱，一般而言，301條款是美國貿(mào)易法中有關(guān)對外國立法或行政上違反協(xié)定、損害美國利益的行為采取單邊行動的立法授權(quán)條款），這些脫離WTO爭端解決機制框架的單邊制裁措施都是違反WTO規(guī)定且沒有法律依據(jù)的，美國的這些行為對WTO體制造成了嚴(yán)重的破壞。從目前來看，歐盟和中國的處境類似——美歐雙方在鋼鐵關(guān)稅方面存在很大沖突。歐盟一針見血地指出美國的目的在于維護(hù)本國產(chǎn)業(yè)，而安全例外只是其征收鋼鐵和鋁制品稅的幌子。雖然歐盟獲得了美國給予的暫時對鋼鋁制品的關(guān)稅豁免，但是期限僅為數(shù)月，歐盟要求美國將其豁免改為沒有期限的長期豁免以保護(hù)自身的權(quán)益。

此次中美貿(mào)易爭端中美國接連數(shù)次以本國法為依據(jù)，直接跳過WTO爭端解決機制實施單邊制裁措施，試圖對中國適用限制性單邊措施的做法，不僅僅是對DSU第23條的嚴(yán)重違反，也是對歐盟作出的“不會根據(jù)301調(diào)查結(jié)果采取單邊措施”承諾的違背。

2 中美貿(mào)易爭端的焦點

已經(jīng)提交WTO的案件中，雙方的焦點集中在對美國的“232調(diào)查”進(jìn)行定型以及“301調(diào)查”的合規(guī)性問題上。

2.1 232調(diào)查的定型問題

美國根據(jù)本國法對中國的鋼鐵和鋁制品進(jìn)行了加征關(guān)稅的貿(mào)易制裁措施，隨后中國依據(jù)《保障措施協(xié)定》第八條第二款的規(guī)定，以美國加征關(guān)稅的行為構(gòu)成貿(mào)易歧視，違反保障措施為由將爭端提交到WTO爭端解決機構(gòu)，而美國卻稱其是依據(jù)GATT1994的安全例外而非保障措施，從中國進(jìn)口鋼鐵對美國的國家安全造成了損害。美國還表示中國針對“232條款”所作出的對等中止減讓行為不符合WTO項下的相關(guān)規(guī)定，“232調(diào)查”并不屬于保障措施，因此中國的應(yīng)對措施缺乏WTO法律依據(jù)。最重要的是，美國認(rèn)為“232措施”適用GATT1994安全例外，屬于國家安全問題，安全例外條款賦予了成員國“自決權(quán)”，因此不應(yīng)當(dāng)受WTO爭端解決機制的管轄。

安全例外實際上是多邊貿(mào)易體制的妥協(xié)產(chǎn)物，多邊貿(mào)易體制建立在各成員國妥協(xié)的基礎(chǔ)上，各項協(xié)議都是妥協(xié)的產(chǎn)物，因此WTO中安全例外規(guī)則本就是模糊的概念，賦予了各成員國“自決權(quán)”卻沒有規(guī)定自決權(quán)行使的范圍以及如何裁決安全例外爭端，如果不加限制地允許成員國引用安全例外來回避對本國企業(yè)的保護(hù)，那么WTO存在的意義又在何處？

美國的232措施不屬于保障措施是因為其所宣稱的國防和國家安全的威脅和損害并不存在。首先美國的國防需求其國內(nèi)產(chǎn)能完全可以自給自足，可見，美國的232措施目的在于保障本國企業(yè)的利益，并不是為了保障國家安全。其次，232措施的結(jié)果是限制了進(jìn)口，但是其限制進(jìn)口的鋼鐵卻不是用于國防，因此，美國宣稱的中國進(jìn)口的鋼鐵和鋁制品損害其國家安全是不存在的。

在WTO的實踐中也可以找到案例證實美國232措施實質(zhì)上為保障措施的主張，專家組反復(fù)強調(diào)DSU第11條是處理審查標(biāo)準(zhǔn)問題的核心，專家組需對所提交的事項作出客觀評價（評價主要包括三個方面，即事實、是否有可用的相關(guān)涵蓋協(xié)議、事實與協(xié)議的一致性），因此美國232措施實際上是以安全例外為擋箭牌，從設(shè)計與結(jié)構(gòu)上來看，232措施實施的前提是進(jìn)口增加對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的嚴(yán)重?fù)p害，這與保障措施的前提是一致的。

中國的主張在國際社會上也得到了歐盟和印度的支持，他們都認(rèn)為美國違反了WTO項下的義務(wù)，其實232措施的行為實質(zhì)上屬于保障措施的范疇。歐盟在中美貿(mào)易針鋒相對的時刻選擇支持中國，顯然是對中國的認(rèn)可和對WTO框架的維護(hù)。歐盟表示無論是何種貿(mào)易措施都需要在WTO框架內(nèi)進(jìn)行，并且WTO體系在框架內(nèi)為成員國提供了多種爭端解決途徑。

2.2 301措施的合規(guī)性問題

在中國與美國的301措施案中，美國表示這次301調(diào)查不包括中國是否違反WTO協(xié)定義務(wù)，美國有權(quán)對中國這種“破壞WTO體制的、有害的、對貿(mào)易構(gòu)成扭曲的政策采取自保措施”。美國提出，WTO應(yīng)當(dāng)允許其成員國對那些有違WTO的不公平且對貿(mào)易政策嚴(yán)重扭曲與破壞的行為采取相應(yīng)的措施，如果WTO拒絕了此項要求，其就會在成員國之間喪失可信度。

中國認(rèn)為301條款從其性質(zhì)與目的上，與WTO所倡導(dǎo)的國際貿(mào)易精神相違背，并在之前的大量案例實踐中也證明了這一點，美國通過《行政行動聲明》，“明確、官方、反復(fù)而無條地”確認(rèn)301調(diào)查是建立在爭端解決機構(gòu)判決的基礎(chǔ)上，才不被DSB宣布301條款違反WTO規(guī)則。而對于單邊措施的合規(guī)性，中國認(rèn)為WTO所倡導(dǎo)的其成員合法的政策自由與單邊主義的最大區(qū)別是是否運用到多邊貿(mào)易規(guī)則；違反多邊貿(mào)易規(guī)則就可以被認(rèn)定為單邊行為。

目前為止，美國并沒有對其運用301調(diào)查的正當(dāng)性進(jìn)行論述，除了一再強調(diào)其已經(jīng)采取的措施外，對中國采取的301調(diào)查并不涉及中國對WTO義務(wù)的違反與否，因此此次調(diào)查并不違反其之前所做出的“明確、官方、反復(fù)而無條件地”承諾。而《行政行動聲明》中承諾將以WTO協(xié)定或損害美國在WTO協(xié)定下利益所進(jìn)行的調(diào)查，其僅是針對“與違反WTO協(xié)定或損害美國在WTO協(xié)定下利益所進(jìn)行的調(diào)查”。那么，如果正如美國所陳述的那樣，不涉及中國在WTO協(xié)定下的義務(wù)，就有不受《行政行動聲明》中相關(guān)承諾約束的可能性。

3 減緩中美貿(mào)易摩擦的應(yīng)對之策

3.1 通過談判和中美對話溝通機制增加兩國互信

中美兩國自建交以來，以各種形式建立了90多個對話溝通機制，其目的在于更有效地進(jìn)行對話溝通，化解中美貿(mào)易摩擦。2018-05，中美雙方就貿(mào)易摩擦事宜在北京進(jìn)行了對話磋商，雖然沒有達(dá)成實質(zhì)性的協(xié)議，也沒有使中美貿(mào)易摩擦得到實質(zhì)性緩解，但是雙方均表示愿意就此事繼續(xù)進(jìn)行對話溝通，隨后美國即向中國發(fā)出希望繼續(xù)磋商的邀請。由此可見，在中美貿(mào)易摩擦問題上，中國可以充分利用雙邊對話溝通機制去緩解貿(mào)易摩擦，并且用對話溝通機制進(jìn)行促進(jìn)和強化，使雙方的溝通健康化、常規(guī)化、高效化。

3.2 適時做出反擊措施，保障自身利益

中國如果單純地尋求WTO進(jìn)行裁決，將導(dǎo)致本國經(jīng)濟承受巨大損失，因此還應(yīng)及時采取相應(yīng)的貿(mào)易反制措施來遏制美國的單邊貿(mào)易制裁行為，維護(hù)本國企業(yè)的利益，捍衛(wèi)WTO體制。中國商務(wù)部在美國針對鋼鐵和鋁制品的“232調(diào)查”后迅速做出了中止減讓清單，擬對30億美元的進(jìn)口商品加征關(guān)稅。隨后美國向中國提出磋商的邀請，也正是由于中國的相應(yīng)的反制措施非常及時，使得美國并不敢輕易作出單邊貿(mào)易制裁的決定。但是與此同時應(yīng)看到的是中國應(yīng)該盡快出臺一系列“非常規(guī)性的反制措施”以應(yīng)對貿(mào)易摩擦和各種緊急情況，例如將政府采購的主要商品確定為國內(nèi)生產(chǎn)和制造的產(chǎn)品，使中國在面臨特殊情況時也能夠保證國內(nèi)貿(mào)易的穩(wěn)定。

3.3 完善知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)制度，提高自主開發(fā)創(chuàng)造力

此次貿(mào)易摩擦中的關(guān)鍵點是知識產(chǎn)權(quán)問題和核心技術(shù)問題，因此堅持創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略是中國解決該問題的核心，加速關(guān)鍵核心技術(shù)的進(jìn)口替代和自主研發(fā)是關(guān)鍵。在大力推動創(chuàng)新研發(fā)替代核心技術(shù)的同時，也應(yīng)該在立法上不斷提高知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)力度，提高保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不僅對發(fā)達(dá)國家有利，中國正處于急速發(fā)展之中，各項科技也需要完善的知識產(chǎn)權(quán)立法作為后盾。

新《反不正當(dāng)競爭法》于2018-01起正式生效，該法對涉及知識產(chǎn)權(quán)不正當(dāng)競爭行為的類型進(jìn)行了增補、修正。中國已經(jīng)意識到了知識產(chǎn)權(quán)法在立法上的不足，并且正在不斷完善，在看到巨大進(jìn)步的同時，也應(yīng)該深刻反思在立法上與國際社會的差距，在此次貿(mào)易爭端中探索未來的道路。

4 結(jié)論

中美貿(mào)易戰(zhàn)中，美國的單邊措施對WTO體制和中國的經(jīng)濟都造成了損害，其主張“232條款”適用安全例外是不成立的，其本質(zhì)上是對保障措施的違反；其采取的“301調(diào)查”并不具有合規(guī)性。中國在本次貿(mào)易戰(zhàn)中應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗，完善中國貿(mào)易反制措施的相關(guān)法律，在今后的貿(mào)易摩擦中更好維護(hù)本國利益。