陜西省土地征收補償制度完善研究*

西安工業(yè)大學，陜西 西安 710021

在當代，國家快速發(fā)展的前提之一是對土地的開發(fā)和利用，所以，完善的土地征收制度對高效利用土地資源、推進各個地方農村市場化以及增加農民收入起著重要作用。

現階段，“建設社會主義新農村”、構建“和諧社會”，以及“全面脫貧”的政策都要求各個地方正確處理好土地征收和農民權益保護之間的關系。隨著陜西省城市化進程的快速推進，對土地的需求量越來越大，土地征收作為建設用地取得的一項重要手段大量存在。因而，土地作為稀缺資源不可避免的與政府發(fā)展需求之間產生了矛盾，其矛盾的主要體現之一在于土地征收補償金額同農民權益保障之間的矛盾。

一、陜西省土地征收補償中遇到的障礙

（一）失地農民的長效社會保障機制不夠完善

目前，根據我國現行法律法規(guī)，各個地方對失地農民的補償主要還是實行現金補償方式，陜西省也不例外。隨著陜西省城鎮(zhèn)化水平不斷提高，以及經濟的快速發(fā)展，單一的貨幣補償方式已經難以滿足農民的需要。發(fā)給失地農民安置補助費、土地補償費，其目的在于保證土地征收的順利進行，但缺少了長效社會保障機制的土地征收補償方式對農民的長遠利益保護不夠。基于此，陜西省除了給予失地農民現金補償外，還積極采用其他方式解決農民的根本問題，如要求有條件的地方要采取扶持創(chuàng)業(yè)就業(yè)、鼓勵失地農民參加社會養(yǎng)老保險等，但失地農民的就業(yè)權保障依然不夠完善，此外，對于失地農民的土地開發(fā)權方面并未涉及。

（二）征收補償程序不規(guī)范

根據我國現行法律法規(guī)，陜西省在土地征收報批批準確定后即出臺土地征收補償方案，而在制定土地征收補償標準和范圍時，因農民缺乏參與權，政府并沒有聽取農村集體經濟組織和農民的意見，農民沒有對與自己有切身利害關系的被征收土地的范圍、土地面積以及被征地農業(yè)人口的安置辦法、征地補償標準等發(fā)表意見，這不利于保障失地農民的權利。基于此，陜西省應出臺相應措施使農民充分參與到土地征收的過程中，如在征地報批前就被征地公告其土地征收補償方案，并聽取失地農民及集體組織的相關意見；再如政府在定土地征收補償標準時，改變政府單方面決定補償價格的現狀等。

（三）針對土地征收補償的糾紛缺乏完善的救濟制度

首先，失地農民的救濟手段單一。我國現行法律規(guī)定，被征地方對土地征收補償標準有爭議的，由縣級以上地方政府協調，協調不成的，由批準征用土地的政府裁決。由此，我們可以看出，失地農民對土地征收補償標準產生的糾紛只有行政救濟權，缺乏司法救濟權。而這種政府給自己充當案件法官的行為，與法律的公正原則相違背。

其次，司法救濟適用范圍較窄。根據《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的規(guī)定，人民法院受理農民提起承包地征收補償費用分配的訴訟。由此可見，司法救濟只在于對失地農民提起的承包地征收補償費用分配時引起的糾紛的訴訟，其它的糾紛不納入司法救濟的范疇，這明顯不利于解決土地征收中的矛盾，從而影響法治社會的建立。

最后，農民的法律意識較低。現實中，農民的文化程度較低，法律意識較淡薄，加上司法救濟所承擔的費用，所以農民在遇到土地征收糾紛時采取司法救濟的比例并不高，一些農民會不了了之，一些農民會采用“私了”的方式解決問題，另一些農民會甚至采用鬧事、上訪等方式解決問題，這些方式導致了政府在進行土地征收時過程的不順暢，因土地征收而導致的沖突和矛盾則愈演愈烈。

二、陜西省土地征收補償完善建議

（一）建立健全對被征地農民的長效保障機制

土地是農民賴以生存的重要生產資料，農民一旦失去了土地，也就失去了唯一的生計保障，于是建立健全被征地農民的長效保障機制成為亟待解決問題。

首先，保障失地農民的就業(yè)權。針對農民的文化程度低、就業(yè)競爭力弱等狀況，陜西省應繼續(xù)加強對農民的就業(yè)技能培訓，提高農民的就業(yè)競爭力和創(chuàng)業(yè)能力。為此，政府可以結合農民自身的特點聘請專家對失地農民進行職業(yè)培訓，在需要的情況下還可以聘請心理輔導員疏導失地農民再就業(yè)的心理壓力。另外，政府可以安排被征地農民優(yōu)先在用地單位就業(yè)、提供一些公益性崗位安置失地農民就業(yè)以及鼓勵引導國有企業(yè)、民營企業(yè)、社區(qū)吸納被征地農民就業(yè)，還應大力扶持被征地農民自主創(chuàng)業(yè)。

其次，要建立健全失地農民的社會保障制度，解決失地農民的后顧之憂。目前陜西省為失地農民提供了養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等多重社會保障。在此基礎上，政府還可以把土地增值收益中的一部分資金，用來設立被征地農民長期保障基金，在失地農民遇到特殊困難時可以申請基金補助。該項措施雖然增加了政府負擔，但使被征地農民的權益得到了長久有效的保障，有利于緩解政府和農民之間的征地矛盾，減少申請行政復議的數量。

最后，給予農民一定的土地開發(fā)權補償。為了緩解城市化進程中土地征收同農民利益之間的矛盾，陜西省應該綜合考慮農民集體所有的土地因用途轉變而產生的土地增值收益問題，建立健全土地開發(fā)權，改變土地開發(fā)權益完全歸于政府的現狀，充分保證失地農民在土地增值收益中的分配比例，從根本上維護失地農民的財產權益。

（二）完善土地征收報批程序

首先，落實土地征收補償中的農民參與權的履行，并建立相應的聽證制度。針對被征地農民缺乏參與具體制定土地補償標準的問題，陜西省政府應當保障征地審批前失地農民的參與權的實現。基于農民文化素質等方面的考量，政府在征地審批前應采用多種措施，如挨家挨戶宣傳、公告以及廣播等多種方式、多種途徑告知農民土地征收方案，充分聽取失地農民和其他組織的意見，在共同協商的基礎之上制定征收補償標準，從而減少土地征收中的矛盾和糾紛。積極落實農民的參與權，是對失地農民權利的一次保障。

除上述參與權的落實之外，還應賦予失地農民相應的聽證權。在農民履行了參與權后，在征地依法報批前，當地有關部門應當告知被農民擬征土地的補償標準、補償數額、補償費分配辦法和安置方案等內容，如有異議，應允許農民申請聽證，政府應組織土地征收的利害關系人參與聽證，之后再正式出臺土地征收補償的相關措施。可以說，賦予農民聽證權是給予了農民在土地征收補償措施出臺前的二次保障權。

完善土地征收的征地報批程序，是在土地征收補償標準、范圍等內容正式公示之前，讓農民最大限度的履行參與權，讓農民享有聽證權，這種事前保障能夠全面聽取失地農民意見，了解農民的想法，盡可能地保障農民權益，從而緩解后期土地征收過程中帶來的矛盾

（三）完善土地征收補償的法律救濟制度

作為土地征收過程中的弱勢群體的農民，會因土地征收補償金額不滿而感到權益受到損害，從而產生聚眾鬧事、上訪等一系列行為，形成社會不安定因素，從而激化失地農民與政府之間的矛盾。為了減少征地糾紛，化解矛盾，應當健全土地征收補償糾紛的救濟制度，陜西省可從如下兩方面入手完善土地征收救濟制度：

首先，政府要對農民進行普法教育，提供政策咨詢。針對農民整體文化素質不高的情況，收入較低，對土地征收的救濟程序不夠了解的情況進行有針對性的說明和教育，以此首先解決農民的意識問題，盡量避免有問題不解決或者“私了”的情況，建立起正確的法律救濟意識。

其次，允許被征地人對土地征收的補償標準和安置方案存有異議時，可以提起申訴、行政復議以及行政訴訟。根據該規(guī)定如果被征地農民認為，土地征收補償標準不合理或者補償費分配不公，在行政復議之后還不能達成合意時，可以請求法院作出裁判。此外，政府應強調按照征收補償的標注和方式按時向被征地農民發(fā)放土地補償金，如果政府或其他組織因工作失誤未能按期發(fā)放土地征收補償金，賦予被征地農民可以請求人民法院裁判政府彌補其損失或者補足未發(fā)放的金額的權利，甚至要求國家賠償。此外，鑒于農民的普遍低收入性，避免因無法承擔律師費和訴訟費，從而放棄司法救濟的情況，受理案件的法院應提供司法援助，訴訟過程應簡便、迅速。

完善土地征收救濟制度的目的在于最大限度的保護被征地農民的權益，不僅如此，在被征地農民行使了救濟權后，政府還應對違法違規(guī)征收土地的相關部門及負責人進行行政問責，以避免違法違規(guī)行為的屢次發(fā)生。