中國環境執法的現狀與完善

青島科技大學，山東 青島 266061

一、我國環境執法取得的成就

環境行政執法是指環境保護行政執法機關根據法律的授權，對單位和個人的各種影響或可能影響環境的行為和事件進行管理的活動。加強環境行政執法，對防止環境污染和其他公害，對保護和改善環境，對實現環境保護的基本國策，都具有極其重要的作用。［1］

（一）環境立法的完善

環境行政執法的前提是要有法可依，20世紀80年代以來我國環境污染問題日益嚴峻，環境立法進程隨之加快。在可持續發展觀以及近年來生態文明建設觀的指導下，我國進行了大量的環境立法活動。2014年修改后的《環境保護法》被譽為史上最嚴環境保護的基本法，2015年除了對一些單行法進行修改，我國還頒布了《土壤污染防治法》、《環境保護稅法》，從而彌補了相關領域的空白。由于中央在上世紀90年代初將環境保護正式納入政府工作議程，龐大的地方環境立法尤其是行政規章在環境保護領域發揮了重要作用。我國現行的環境保護法涵蓋大氣、水、土壤、噪聲、固體廢棄物和海洋環境等各個方面，從憲法到法律法規、政府文件、黨內法規都強調了保護環境的重要性，確立了環境保護優先的理念，以最嚴格的制度促進人與自然和諧相處。

（二）執法體制的優化

環境執法體制主要是指環境執法主體以及主體間的職能配置關系。2018年環境保護部整合了多個部門的職責，升級為生態環境部。［2］我國環境管理職能在橫向上分散在多個部門中，升級后的生態環境部吸收了多個同級部門的職權，增加了環境管理職能，同時避免機構之間協作的障礙提高辦事效率。其次之前很多學者將環境執法效果不好歸結為地方環保機構受政府干預過多，而地方政府過度追求GDP指數選擇性執法。此次中央生態環境保護督察辦公室的設立確保黨政同責、一崗雙責有利于加強從嚴執法，克服地方保護主義的弊端。環境監測監察執法垂直管理體制改革改變了市級環保機構領導的任命權，進而減少地方政府干預。另外，國家稅制改革以及“青山綠水就是金山銀山”新觀念的提出，地方政府不再單純追求經濟增長，而是將環境保護置于發展經濟之前。經過一系列的改革，地方政府干預減少，環保機構執法主體地位逐步加強，責任也相應加重，執法體制不斷優化。

二、我國環境執法存在的問題

我國已經建成環境法律體系，執法主體地位提高、外界干預減少，但是執法部門還會存在無法可依、執法不及時、執法效果不明顯的情況，究其原因在于環境立法過于粗放、執法理念落后、執法手段單一等。

（一）粗放的環境立法

我國環境立法起步于20世紀80年代中后期，雖起步晚但廣泛借鑒國外先進經驗，現有內容已趨于完善。我國的立法進程是立法機關面對環境污染問題進而廣泛借鑒國外經驗自上而下制定的。相對于其他國家例如美國，自下而上制定的法律相比，我國在一些管理手段上雖然博采眾長，但沒能做到很好地整合，龐大復雜的政策之間存在重合或沖突，環境政策欠缺系統性和協調性。［3］又因為我國環境立法時間很短沒有與現實經過磨合，導致法律內容不夠精細，在具體執行中還會存在無法可依的情形。比如：《環境保護法》第10條規定我國環境保護實行由環境保護主管部門統一監管，政府有關部門根據職責專項監管的環境執法體制。但是，法律法規對環境保護主管部門如何實現統一監督管理尚未作出具體規定。［2］另外，很多環境保護的法律在責任部分大都只做了籠統性的規定，責任不明確，導致執法人員沒有責任負擔亂執法，或負擔過重不愿執法、不敢執法，由此導致執法不嚴、執法效率低下。

（二）落后的執法理念

我國政府很長時間內的管理模式是經濟優先發展，直到近年來環境問題產生了巨大的經濟和社會負擔，政府和社會的環境意識才發生了轉變，但是我國地區之間經濟發展不平衡，經濟落后的地區仍存在地方保護主義，對能夠高創收的污染企業選擇性執法，以保障地區經濟發展和居民就業。其次，“先污染后治理”這一理念長期存在于政府，政府對企業污染問題更多的期待以行政處罰的手段予以解決而不是幫助企業從源頭減少污染。企業的生產觀念也受其影響，更多的企業選擇以低成本高污染的方式先快速積攢財富，然后寄希望于執法概率。

（三）單一的執法手段

我國環境執法長期存在“守法成本高，違法成本低”執法疲軟的問題，近年來已通過修改多部法律賦予環保主管部門更多的行政處罰權力，加強對違法行為的執法力度，但是環境保護不僅需要處罰手段還需要政府對企業的激勵和兩者的合作，因為在實踐中適用單一執法手段很難達到環境保護的目的。環境保護應以保護優先，實現保護優先的理想模型是企業能主動將保護環境的負擔內部化，在生產的源頭、過程中做到污染最小化，而政府的工作是鼓勵和支持企業進行內部化。但是我國關于政府和企業合作的法律規定還很少，現行的執法手段單一，主要依靠政府去發現和處罰相關企業，而環境污染又存在一定的隱蔽性、潛伏性和長期性，這樣的工作模式往往會事倍功半。

三、強化環境執法的策略

（一）提高環境立法的質量

美國采取的發展策略也是“先污染后治理”，但是其環境恢復速度和現存狀態無不值得我國學習，這離不開美國精細的環境立法規定。美國環境立法的發展與完善很大程度是因為其立法是自下而上推動的，民間呼吁、環保組織自身和研究機構提出的新的政策構想都成為立法的動力。［3］反觀我國環境立法主要是環境保護主管部門面對實踐中的環境污染問題提出相應的立法建議，導致我國環境立法雖然具有針對性但缺乏前瞻性和全面性。因為執法部門缺乏理論研究支持，而且更多是站在自己的角度來解決問題，忽略了作為環境問題的主體——企業的訴求。借鑒美國立法經驗，我國環保單位應引進專家學者提高立法建議的專業性，鼓勵群眾進言獻策，傾聽企業的發展訴求和守法障礙。立法機關集中審查現存的法律規定，尤其是大量的地方政府規章，消除法律體系中自相矛盾的規定，避免地方差異過大、地方保護主義的存在。通過進一步細化關鍵性的規定，加強法治建設，提高立法質量。

（二）多元治理手段并重

美國的環境執法大體可以分為威懾性執法和柔性執法兩大類，雖然我國也有生態補償和排污權交易等柔性執法手段，但相對來說是較為空白的領域。我國環境執法以行政處罰為主，行政雙方處于對抗關系，這可能會引起企業的不滿與抵抗情緒，因此無法促成企業主動的保護環境，把環境負擔內部化，反而造成企業消極應對環境保護機構的監督和執法。對此，我國應借鑒美國的柔性執法經驗，以此轉變企業的發展理念，促成企業將保護環境作為企業的發展目標之一。比如，激勵企業主動向政府報告存在的環境問題，促成企業和政府針對生態恢復問題達成協議以提高執法效率，敦促政府向企業和公眾及時、全面的公開信息，完善社會監督機制。最終達成以剛性執法為保障，剛性執法和柔性執法相結合的多元執法手段。

（三）完善環境執法監督機制

環境執法要想取得好的效果離不開完善的監督機制。首先要加強機構內部監督，在環境保護機構內設立專門的監督崗位。全面推行執法責任制，將具體的執法單位、部門職責、執法任務和權限結合起來，并明確執法標準和運作程序，以簽訂責任書的形式，使各項規章和考察制度得到落實。［4］再者，加強對跨區域環境治理的監督，避免出現踢皮球不作為的情況。最后，在機構外部加強輿論和社會監督，擴大環境訴訟的主體范圍，暢通多種形式的監督途徑，以保證社會成員正確的享受環境權利履行環境義務。