市域社會治理視角下的地方立法完善
——以晉城市為例

王琴琴

中共晉城市委黨校，山西 晉城 048000

市域社會治理現代化，從直接目標來說，就是化解矛盾，解決糾紛；從長遠要求來說，就是建章立制，依規而治。而法治從根本來說，核心就是規則之治，是以制定和頒布相關的法律制度，作為治理的前提和基礎。因此，要實現善治，必先有良法。晉城市作為山西省首批擁有地方立法權的設區的市，在以法治方式推進市域社會治理現代化方面作了很多有益嘗試和探索。接下來，將從市域社會治理視角，對晉城市地方立法實踐進行分析和探討。

一、晉城市在市域社會治理層面發揮地方立法權的主要做法

市域社會治理現代化是一個系統工程，需要堅持以人民為中心，以市域社會治理中的難點重點為突破口，探索實現市域社會治理的系統化、社會化、精細化、法治化、智能化。晉城市自2015年11月正式被授予地方立法權之后，一直致力發揮地方立法權優勢，截至目前，已經出臺8部地方性法規，來推動市域社會治理的現代化。立法法賦予設區的市的立法權主要限定在城鄉建設與管理、環境保護以及歷史文化保護三個方面，晉城市地方立法緊緊圍繞這三個方面，充分發揮地方立法權的自主性優勢，既針對市域社會治理中的關鍵點，又凸顯了市域特點和地方特色。

（一）切準民生關注點

市域社會治理的出發點和歸宿點都是人，因此，如何貫徹落實以人民為中心理念，解決好老百姓最關切的民生問題，是晉城市行使地方立法權的關鍵。2016年，晉城市完成關于地方立法的基本法晉城市地方立法條例之后，就通過多方渠道，廣泛征集民意，找準立法的民生切入點。經過充分征求各方意見，民眾反映比較集中的問題在古建的保護和開發、養犬管理等方面。晉城市人大針對這些問題，在憲法法律的框架范圍內，依法依規、循序漸進地開展各項立法工作。比如在2018年10月，制定出臺了晉城市文明行為促進條例。其中針對老百姓關注的很多問題做出了回應，比如文明養犬。同時，為進一步落實條例中的相關規定，晉城市政府還進一步頒布了晉城市養犬管理辦法，對養犬進行了全面規范，并將職責落實到各個具體部門，切實解決了犬聲擾民、惡犬傷人、糞便污染等問題。

同時，晉城市針對文物古跡資源極為豐富的現狀，緊緊圍繞全域旅游這一關系民生發展和產業轉型的重大問題，積極制定、頒布了晉城市太行古堡群保護條例。其中，在如何實現湘峪古堡保護和利用雙贏的問題上，提供了切實的法治指引和保障，尤其是在兼顧文物保護和原住居民合法利益保障方面起到了非常重要的作用。該事例被中央電視臺《平安中國2019》欄目當作“發揮法治保障作用、用法治思維破解治理難題”的典型事例。

此外，晉城市已經步入老齡化社會，對于群眾普遍關注的養老問題，相關部門也在進行多方面的調研，目前晉城市養老管理條例（草案）已進入征求意見階段。因此，晉城市行使地方立法權，切準民生關注點，積極推進市域社會治理的現代化。

（二）瞄準城市發展難點

城市是做好市域社會治理的主要載體，城市發展帶來的很多問題同樣需要以法治的手段和方式來解決。晉城市行使地方立法權，以城市發展中最亟待解決的問題作為立法的重要突破點。

首先，文明城市創建是晉城市當前的重要工作，文明城市創建的相關問題，同時也是推進市域社會治理的重要內容，因此，晉城市立法機關圍繞文明城市創建中的各種難點問題，制定了晉城市文明行為促進條例，從倡導和禁止兩個角度，對市民需要做到的五方面文明行為規范進行了明確細致的規定，比如倡導行為、公共環境、公共秩序、文明出行、門前三包，并同時規定了相關保障措施和違法責任。這既是對公民個人行為的要求，同時也是對社會治理精細化要求的回應。此外，對于城市管理中的老大難問題——電動車所引發的交通秩序和安全問題，晉城市也通過立法的方式積極予以回應，幾經調研，多方征求意見，最終在2020年8月正式頒布，其中對電動車的生產、銷售、維修和回收、登記管理、道路通行等各個方面都進行了規范，將這一城市管理的難點和痛點，最終通過法治的方式和手段予以解決。

其次，晉城市是一個典型的資源型城市，煤化工是主要支柱產業，但同時也是高污染行業，如何解決好城市經濟發展與環境保護的問題也是城市發展的難點，尤其是近幾年，霧霾問題突出，已經成為社會普遍關注的焦點。晉城市立法機關依照憲法及與環保相關的法律規定，制定了晉城市大氣污染防治條例，立足晉城市的現狀和發展實際，對污染企業以及交通出行方式從堵和疏角度，來解決城市發展的經濟效益和環保效益的平衡。同時，晉城市雖然因煤而興，但是高森林覆蓋率和高綠化率也使這座小城成為全國園林城市和宜居城市的重要原因。晉城市立法部門以生態文明思想為指導，制定并通過了晉城市城市綠化條例，對城市綠化的規劃、建設、保護和管理等多個方面做出全面規范，來解決城市綠化工作的各方面問題和難點。因此，晉城市行使地方立法權，是以解決城市難點為導向，積極推動市域社會治理的現代化。

（三）找準城鄉統籌要點

之所以將社會治理現代化定位在市域，就是因為市域包含著城市和農村兩種社會形態，是實現城鄉統籌一體發展的有效載體。以此來發揮城市的輻射帶動作用，進一步實現社會基本公共服務的均等化，讓社會治理的成效更多更公平地惠及城鄉所有居民。因此，晉城市立法機關在取得地方立法權之后，制定的第一部實體性法規就是晉城市公共交通條例，這部條例以推進城鄉發展一體化為原則，保障城鄉居民出行的安全、便捷和優惠，尤其是讓農村居民也可以在家門口享受到像城市一樣的公交服務，這對于打破城市公交和農村客運長期以來存在的客運二元局面，實現城鄉統籌發展起到了重要作用。

此外，為了促進城鄉融合發展，規范村莊規劃建設，推動鄉村振興，晉城市還依法依規制定了晉城市村莊規劃建設條例，對村莊的規劃和建設，產業的促進和保障都做了比較細致和全面的規范，這為進一步推動城鄉統籌發展奠定了制度性基礎。

從上述可以看出，晉城市充分發揮地方立法權的優勢，以問題為導向，切準民生關注點，瞄準城市發展難點，找準城鄉統籌要點，為推動市域社會治理現代化提供了法治支撐和保障。

二、地方立法權行使中存在的問題及不足

晉城市地方立法機關在取得地方立法權的五年來，充分發揮了法治對地方發展的促進和保障作用，取得了積極的成效，但同時也有一些問題有待進一步完善。

（一）部分條文規定原則性強，可操作性不強

市域社會治理現代化的基本要求之一就是精細化和法治化，而這要求地方性法規在內容上要具有針對性和可操作性。晉城市制定的八部地方性法規總體立法質量都比較高，使相關領域都實現了有法可依，但是從條文內容來說，部分內容仍然存在著原則性條文較多，可操作性不強的問題。比如，在晉城市文明行為促進條例中，雖然規定了：在禁止吸煙的場所內吸煙，隨地吐痰、便溺、扔煙蒂、傾倒污水、丟棄垃圾等行為均屬于條例中所規定的違法行為，在法律責任部分規定由城市管理行政執法部門責令其糾正違法行為、采取補救措施，并進行行政處罰。但是在法規的條文中或法規頒布之后，并無相關的具體落實細則和配套措施，就使得一些存在已久的陋習，雖然明文禁止，但事實上違法者鮮有承擔實際違法后果，這對于法規的權威性和實效性都有所折損，也不利于在全社會范圍內營造崇尚法治的氛圍。

（二）人大立法和政府規章權限不明確（立法權限定位不明確）

市域社會治理是一個系統化的工程，從地方立法角度來說，關鍵要對權力機關和行政機關的規則制定權限進行明確界定，否則會導致治理的盲區或多頭化。從專業角度來說，地方立法指的是地方各級有立法權的人大及其常委會進行的立法活動，但是廣義上的地方立法很多時候也將地方政府規章視為地方立法。根據立法法規定，兩者是有不同范圍和職責的。比如，在解決城市中普遍存在的養犬問題上，晉城市是通過出臺地方政府規章晉城市養犬管理辦法來解決的，但同時也有一些地方是由設區的市直接頒布地方性法規來進行規定，如晉中市養犬管理條例。那么，在涉及社會治理的相關問題時，到底應該如何界定人大立法和政府規章的制定范圍及權限？因此，明確兩者立法權限是保證法制統一，有效規范行政權力，避免越權立法現象出現的重要問題。

（三）“治理”理念不夠凸顯

當前，社會治理中的“共建共治共享”理念愈加凸顯，這既是中央對社會治理提出的新的格局要求，同時也是多年實踐發展所證明的最優模式，這其中最關鍵的就是實現市域社會治理的社會化。在地方立法中同樣需要明確體現這一點，這其實也是“良法是善治之前提”的具體要求。社會化意味著社會治理不僅僅是政府，更需要多主體共同參與的事情。在晉城地方立法中，也有體現“多元參與、共同治理”的理念，但是從內容來說，仍然存在“管理”思維多于“治理”思維、社會力量和公民參與力度不足等問題。比如在晉城市大氣污染防治條例中，激發企業和社會力量主動性和積極性的內容相對不足；在晉城市村莊規劃條例中，規劃編制、村莊建設主體均以政府為主，等等。

三、市域社會治理視角下對完善地方立法的思考

（一）加強黨的領導，完善領導體制

黨的十九屆四中全會明確提出，社會治理體系首要要求就是“黨委領導”，黨的領導在推動市域社會治理現代化中起著總攬全局、協調各方的關鍵作用。在《憲法》第一條也開宗明義地規定，“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，因此，推進市域社會治理，實現良法善治，必須要加強黨的領導。作為地方立法，就是要在堅持黨的領導不動搖的前提下，用好手中的立法權。一方面，涉及地方的重大政策調整等問題必須要報同級黨委討論決定；另一方面，要在同級黨委的指導下，制定立法規劃。

（二）立法粗細相結合，增強法律實效性

地方性法規作為市域社會治理的重要依據，既要堅持符合上位法的立法精神和內容，同時也要解決實際問題，彰顯地方特色。因此，在立法內容上，既要有原則性的“粗”的內容來作為整個立法的框架，同時也要有“細”的內容，使得立法具有可操作性。因此，原來提倡的“宜粗不宜細”的立法習慣并不能放之四海皆準，尤其在推進市域社會治理中要真正地發揮和體現法的調整和規范作用，必須更加強調立法的精準化，要能夠切實有效地解決社會生活中的實際問題。

（三）厘清立法權限，實現各司其職、相互配合

在我國一元多層級的立法體系中，從廣義來說，縣級以上地方人大及其常委會和地方政府都具有一定的立法權限，而且在立法功能上和調整范圍上具有一定的相似性和重合性，地方性法規是政府規章的制定依據，同時地方政府也有地方性法規的提案權，這就導致了前述提到的立法權限不明的問題。縣級以上人大及常委會的立法權在立法法中有著非常明確的規定，這里關鍵是有關政府規章的立法權限問題，政府的主要權力為行政權，因此，政府規章從本質上來說，是一種行政立法權，是為了執行和落實相關法律法規而行使的一種具有抽象行政行為性質的規則制定權限，其核心在于法規內容的落實及細化，具有從屬性。厘清兩者權限，有助于縣級以上地方人大及常委會既體現立法的規范性、民主性和權威性，同時也為政府實施行政權留有空間和余地，在提高行政效率的同時，也可以防止權力的濫用。

（四）強化統籌協調，凸顯“共建共治共享”理念

市域社會治理的現代化，核心是“共建共治共享”，既然強調“共”字，那么統籌協調一定是地方立法的關鍵環節。這里，一是緊緊圍繞黨委領導，充分發揮政府、社會和公眾參與立法過程的積極性和主動性，使得各方意見均可以體現在相關的立法內容和立法規劃中；二是在推進市域社會治理的相關立法中要體現對各主體的賦權，充分發揮各自的優勢和主觀能動性，在社會治理中實現與政府協調配合；三是在法的制定和實施過程中，要通過各種法治實踐和法治教育，促使社會各主體形成辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的理念，促使各類主體在法律范圍內行事成為常態。

總之，面對市域社會治理現代化這個新要求和新命題，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，通過完善地方立法，充分發揮設區的市立法權的優勢和作用，以法治方式推動現代化的社會治理格局最終實現。