論環境公益訴訟的權利基礎

吳秀玲

北京廣播電視大學大興分校，北京 102600

眾所周知，環境屬于典型的公共物品，不具有私人物品的獨占性和消費排他性，因此，其凝結的利益往往表現為公共利益。環境公益訴訟是為了保護環境公共利益、遏制侵害環境公益行為的重要的法律手段。作為一種環境司法手段，它對環境行政執法起到了支持和補充的作用，可以有效地制止環境侵害行為。

一、環境公益訴訟的特征

雖然各國對于環境公益訴訟制度的規定有所不同，但比較各國實行的環境公益訴訟，可以看出，環境公益訴訟與傳統訴訟相比，具有以下特征：

（一）原告外延的擴張性

環境公益訴訟區別于“無利益則無訴求”的傳統訴訟，其原告范圍并不僅僅限于直接利害關系人，而是擴張到任何公民、法人、公眾團體以及國家機關。原告提起公益訴訟并不在于自己的環境利益受到侵害，而是為了防止個人、組織或行政機關的違法行為侵害社會公共環境利益。雖然從間接或長久的角度考慮，侵害公共環境權益亦可對每個個體的權益產生侵害或侵害的可能性，也即其訴訟的結果存在著間接維護或有利于個體利益的效能，但其提起訴訟的目的與直接為保護個體本身利益的私益訴訟仍不相同。目前，原告資格的擴張已是各國環境公益訴訟的發展的必然趨勢。

（二）裁判結果的廣泛適用性

在傳統訴訟中，訴訟僅是為了解決訴訟雙方之間的訴訟爭議，裁判的效力僅約束訴訟當事人。環境公益訴訟的目的是為了維護環境公共利益，具有公共性，其涉及的利益范圍比較廣。因此，環境公益訴訟的裁判結果不僅限于訴訟的當事人，對訴訟外的一定范圍領域內的個人、法人、其他組織和行政機關都具有同等效力。當某一環境公益訴訟案件審結后，如果再有其他的具有原告資格的當事人提出訴訟請求時，受理法院可以直接引用已經生效的判決。這種裁判結果的擴張性也可以防止其他人基于同一緣由再次提起訴訟，預防司法資源的浪費。

二、環境公益訴訟的權利基礎

一項沒有理論支撐的制度是人治社會的產物，勢必經不起實踐的考驗而走向消亡，法律發展的整個過程已清晰的證明了這一點。在環境公益訴訟制度的建立健全過程中，環境權利在環境公益訴訟中起著根基的作用。也就是說，環境權利是環境公益訴訟的權利基礎。環境權利是環境公共利益不受侵害的權利，可以用來預防和救濟“對環境本身的損害”。環境權利包括實體意義上的環境權和程序意義上的訴權

（一）環境權

環境權是環境公益訴訟最為核心的權利基礎。筆者認為，廣義的環境權是一種附帶義務的權利，它既包括了環境權主體所享有的權利，也包括了對環境客體所負有的義務。在本文中的環境權是指這種廣義的環境權。環境權的性質決定環境公益訴訟的性質環境權作為一種公益權，它所保護的是公共利益。因為環境權主體無論是行使環境權或是放棄環境權，其直接的結果都不會引起其自身利益的增減，受到影響的是社會公共的環境利益。環境權的這種公益性決定了環境公益訴訟的性質。環境權作為一項基本人權，不僅為大多數學者所認同也已為一系列國內和國際法文件所肯定。環境權是為了保護當代人以及后代人賴以生存的環境不被破壞，具有社會公益性?；诃h境權設立的環境公益訴訟，正是為了防止任何個人、組織或國家機關的違法行為對社會公共環境的侵害，保護當代人乃至后代人能夠在良好的環境中生存發展。環境公益訴訟為環境權的保護提供了更為明確的救濟途徑，具有公益性。

（二）訴權

訴權，不同于訴訟權利，它重在強調啟動或參加司法程序的權利，而不是當事人在訴訟進行過程中享有的各項程序性權利。隨著訴權理論的發展，訴權的基礎正在從以實體法上的權利為前提向以“訴的利益”為基礎的方向發展。在環境訴訟中，訴權與環境權得以很好的結合，形成了環境訴權。環境訴權是當事人用以發動和推進環境訴訟程序的力量。環境訴訟的當事人行使環境訴權，即向人民法院提起環境訴訟，來維護自身的合法權益。這里的合法權益，不僅包括自己所享有的環境私益，也包括與自己有關的環境公益。環境訴權及其內容只有通過運行才能得以實現，而環境訴權的運行就是投入具體的訴訟程序。因此，為維護環境公共利益，建立專門的環境公益訴訟制度是勢在必行的。

三、我國環境公益訴訟權利的現狀

目前我國還沒有建立系統完善的環境公益訴訟制度，不但對環境權并沒有作出具體明確的規定，對于環境訴權的立法更是處于空白狀態。

（一）環境權立法的現狀

隨著人們對環境的日益關注，環境權已經不僅僅存在于學者們的討論會中，而漸漸成為法律權利之一。在我國，雖然環境權在學界引起了激烈的討論，但在目前立法中仍沒有明確具體的規定，而是散見于其他法律法規中。環境權的憲法化、具體化、公民化已經成為環境權發展的必然趨勢。關于環境權的憲法化趨勢，一些國家如俄羅斯、菲律賓等已經直接在憲法中規定了公民環境權，但很明顯我國憲法在這方面有所欠缺。而對于環境權的具體化、公民化的發展趨勢，我國立法已經有了很大的改善：我國《國家人權行動計劃（2009-2010年）》已明確將公眾環境權益作為基本人權納入其中。雖然只是對于環境權的一方面予以明確具體的規定，但這也體現出了我國在環境權立法上所作出的努力。

（二）環境訴權立法的現狀

環境訴權是環境權人啟動訴訟程序的權利基礎。在現行法律中，可以從環境法中看到環境訴權的影子?！董h境保護法》、《大氣污染防治法》等規定了當事人經環境保護行政主管部門調解不成的，可以向人民法院起訴，也可以直接向人民法院起訴；這些法律中的“當事人”是指直接受到損失的單位或者個人。這就使得實踐中公民提起的環境訴訟案件多被法院以原告不適格為由拒之門外。目前，環境公益訴訟制度在我國現行法律體系中還沒有建立起來，一直以來的環境訴訟都是通過民事訴訟的方式進行的。有時，雖然發生了環境污染和生態破壞，但是，由于該環境的所有權歸屬于國家，或者想要提起訴訟的人與案件沒有利害關系或沒有具體的人身和財產損害，這就導致了原告不享有環境訴權，環境訴訟也因此不能啟動，也就是說不能通過司法途徑來維護環境公共利益。

四、環境公益訴訟的完善建議

由于環境污染范圍廣，持續時間長，環境損害不可逆轉，如果完全按照民事訴訟法對原告資格的規定，將很難對環境污染進行預防，很多環境問題因為原告的缺失或不適格而無法通過司法程序得以解決，不具有徹底性，所以，應該放寬對原告資格的限制，充分體現環境公益訴訟的預防性。

（一）將環境權具體化

將環境權具體化，不僅僅是將“環境權”寫入憲法中，還要針對不同的環境權主體，規定不同的環境權的具體內容。可以從公民環境權、單位環境權、國家環境權三個角度進行環境權立法。對于公民環境權，可以規定“公民享有良好的生活環境和適宜健康的權利”、對損害環境公益的行為有權向環境管理機關進行檢舉揭發”、對環境管理機關的行政行為享有監督權”等；由于環境污染和環境破壞主要是由企事業單位造成，所以，單位環境權應該表現為附帶義務的環境權，如“法人或其他組織在獲得行政許可的情況下可以依法排放廢棄物”等；國家環境權則表現在立法、行政、司法三個方面的權利，也是一種附帶義務的權利，立法機關可以根據需要及時進行環境立法，讓環境管理機關有法可依，享有環境管理和環境處理的權利，司法機關有權針對破壞環境公益的行為進行起訴或審判。

（二）擴大訴權主體的范圍

1.增加檢察機關的原告資格。當環境的所有權歸屬于國家、原告放棄行使訴權或者原告只就個人私益而并未就環境公共利益提起訴訟時，檢察機關可以作為環境公益訴訟的原告啟動訴訟程序。根據訴訟信托理論，國家因其抽象性不能獨自行使訴訟權利，而需要具體的國家機關代其行駛。在我國，作為國家的檢察監督機關，檢察機關代國家行使公訴權。鑒于環境公益訴訟的公益性，檢察機關同樣可以作為環境公益訴訟的原告主體。首先，對于所有權歸屬于國家和集體的環境資源，主要是自然資源，不僅具有經濟價值，更具有生態價值，所以，檢察機關代為提起環境公益訴訟正是對原告缺失的一種程序上的補救；其次，當本身具有環境權的主體不積極行使訴權或者行使訴權能力不足的情況下，由檢察機關作為訴訟程序中的原告，提起針對環境致害者、勝訴結果直接惠及整個公共環境區域環境權主體的訴訟，從而實現對環境公益的保護和救濟。當然，訴訟中的實體權利義務依然屬于直接利害關系人。

2.放寬對公民、團體組織原告資格的限制。環境危機，作為嚴重的社會問題，不僅要求國家接入環境保護之中，同時每個公民、法人和其他組織也同樣有義務參與環境保護。從環境訴訟的司法實踐來看，啟動環境訴訟的主體多為有直接利害關系的公民。在我國，一直奉行著直接利害關系原則，但是，這種原則并不應該使用在環境公益訴訟中。擴大對公民、團體組織的資格限制，不僅可以避免因當事人法律意識淡薄或法律知識不足而不行駛其訴權，也可以避免多數公民基于同一訴的標的提起訴訟，造成司法資源的浪費。

（三）受理案件范圍的拓寬

鑒于環境公益訴訟的預防性，其受案范圍不應當僅僅局限于已經發生環境損害事實的案件，也應當包括對環境已經造成威脅的違法行為以及環境管理機關的不行為或非法行為。環境問題出現后，往往會造成很嚴重的損失，而且環境的自我修復能力有限，一旦環境遭到破壞，就需要投入大量的物力財力和人力進行整治，成本極大。所以，對環境公益案件受理范圍的擴寬，不僅可以使環境權人及時得到權利救濟，更主要的是可以預防環境危害的發生，將環境問題扼殺在搖籃里。

（四）完善環境公益訴訟的其他保障

1.改革訴訟費用承擔制度。應針對不同的主體采取不同的費用承擔方式。當檢察機關提起環境公益訴訟時，其訴訟費用由國家財政支出。當公民或社會團體提起環境公益訴訟時，必要的費用可以由環保基金會代為支付。當然，這種支付是一種事后的補償，也需要一定的申請和審核機制來予以完善。

2.完善法律援助制度。因為法律援助工作正處于起步發展過程，導致申請法律援助受限。在環境公益訴訟中，往往涉案人群眾多，對于法律專業人士的需求更加廣泛。所以要完善法律援助制度，擴大法律援助的范圍，放寬申請法律援助的條件，使更多的人能夠享受平等的司法保障。

綜上所述，環境公益訴訟本身就是為了社會公共的利益而發起的訴訟，其目的是為了保護環境公共利益。環境公益訴訟，可以使更多的人能夠加入到保護環境中，利用司法手段，對環境危害進行預防，并及時有效地得到救濟。這種專門的環境保護司法途徑，已經被很多國家所采用，且成為一種廣泛的全球性的發展趨勢。建立環境公益訴訟制度，不僅是可持續發展的要求，更是實現依法治國的有效手段。這是基于此，建立健全環境公益訴訟具有其重要意義。希望針對環境公益訴訟的規定能夠盡早出臺，使環境權能夠更好的得到維護，使環境公共利益能夠得到更好的保護。