借鑒浙江府院聯動經驗 助力遼寧破產重整項目

陸云霞 孔祥雪

北京大成（沈陽）律師事務所，遼寧 沈陽 110063

一、破產審判中“府院聯動”機制的提出

進入2020年，新冠肺炎疫情的發展與防控逐漸進入“阻擊戰”，因防控疫情的特殊需要，2020年上半年度全國多個領域的眾多企業均受到不同程度的波及，市場化的企業再生（退出）通道和資源重置（流動）機制成為后疫情時代的一大需求，由此加速了破產“市場化”的進程。如何使破產企業迅速盤活，恢復企業持續發展能力，變得尤為重要。為此，由司法與行政共同架構破產規則的實施機制——“府院聯動”機制。最高人民法院于2018年3月發布的《全國法院破產審判工作會議紀要》中首次提出了“府院聯動”機制，并要求：“人民法院要與政府建立溝通協調機制，幫助管理人或債務人解決重整計劃草案制定中的困難與問題”。

從“府院聯動”機制的作用和應用領域來看，市場化破產將破產管理職能從原則上賦予了社會中介機構，大幅削減了行政權力對破產程序的影響，但也導致了政府對破產衍生社會問題的解決失去動力，為替代清算組管理人解決此項協調困難問題，使政府不再以主體身份參與到破產程序中，但仍作為一種配套保障的力量存在，“府院聯動”應運而生。在司法實踐中，我國各個地方已基本逐步建立政府與法院的聯動機制，由最開始的“一事一議”機制向“常態化”工作機制轉換，雙向配合，明顯地提高了破產審判工作的質量和效率①。當然，“府院聯動”也并不是已然完備的機制，仍然存在著諸多需要解決的問題，需要進一步探尋和完善。

二、破產審判中“府院聯動”機制的必要性

“府院聯動”機制是法院和地方黨委及政府在破產審判實踐中，依照實際情況和經驗創建出來的工作機制。其間，司法居于程序引導，擔當市場談判的約束激勵和市場決策的裁判監督；行政居于社會配套，在尊重市場決策和司法裁判的基礎上，與地方黨委和政府建立溝通支持，發展常態化的法院與政府溝通協調聯動機制，才能保證破產重整工作的有效推進。

（一）有利于實現預警機制及破產企業高效盤活重生

受疫情影響，不良貸款不斷出現，逃廢債行為時有發生，抵押物價值大幅縮水，銀行不同程度地抽壓貸款。在此種嚴峻的經濟形勢下，常態化“府院聯動”機制的有效建立與健全落實，有利于實現破產案件服務與預警機制，嚴厲打擊逃廢債機制等制度，借助府院信息共享交流平臺的功能，防范和化解經濟風險。同時，“府院聯動”機制能夠突出市場主導并貫徹落實中央政府關于推進企業破產審判的決策部署，也需積極發揮第三方專業機構作用，如評估清算公司、資產管理公司在破產程序中對于破產企業各方面資產的核查等，促使破產重整后的企業能盡快煥發生機、破產清算后的企業能盡快市場出清。

近些年，溫州遭遇了由民間借貸風波引發的債務危機的重創后，社會各界、黨委政府積極迎戰，為全國的破產工作開創了破產重整的“溫州模式”。政府層面中共溫州市委開展專題會議就推進企業破產處置工作有關具體問題的解決辦法出臺執行意見。涉及內容如：關于企業重整前所開立的基本戶的撤立問題；關于合力打擊逃廢債行為的問題；關于重整企業稅務登記證變更的問題等。法院層面溫州市中級人民法院印發《關于試行簡化破產案件審理程序的會議紀要》的通知、《溫州市市級企業破產援助資金管理和使用辦法》等文件。由此，由司法引路，做到合理規劃及有效地幫助解決破產企業的融資及使用問題。

“溫州模式”創造了在五年內審結案件670件，產能出清500余家僵尸企業，合理地運用政府這只“看得見的手”和市場相配合，由法院指引司法程序，促成海鶴藥業、莊吉集團等44家企業重整、清算成功，發布虛假破產十大典型案例，清理企業債權債務261.4億元，化解不良資產117.5億元，追回破產企業資產4.0億元的佳績。做到了有效處置僵尸企業廢債，快速高效地盤活破產企業資產。

（二）促進妥善維穩破產企業多方問題

進入破產程序的企業不僅僅在資產、債務方面有困難，在企業與行政部門有關的各程序方面仍存在諸多問題。此時，人民政府行政權力的適當介入，從社會本位角度，調配各項社會資源、處理公共行政事務的作用至關重要。在破產程序中存在大量的職工安置、土地所有權處置等問題，而這些問題的解決離不開政府的支持。在這種前提下，建立健全暢通的常態化“府院聯動”機制，可以有效維護經濟安全，穩增長、調結構、促改革、惠民生，使企業和人民即使在疫情影響的環境下，仍然可以安定生活、煥發生機，對中國的經濟社會具有重大意義。

以紹興“府院聯動”機制為例，2016年紹興市人民政府辦公室印發了《紹興市企業破產協調處置工作機制（試行）》。該工作機制涉及發改委、人力社保局等25個政府職能部門，涵蓋了職工安置、稅收工商處理、重整后信用修復等八大方面內容，并明確了各部門的協調程序。實踐中的紹興“府院聯動”機制主要采取的是府院聯席會議的方式，如紹興中院審理的浙江玻璃破產系列案，政府解困工作組甚至在法院受理破產案件的2年之前既已成立，負責涉困企業的清產核資、民生解困方案的制訂等工作。同時，政府部門仍參與進入破產程序后的相關工作，包括協調金融債權平移，幫助解決企業各項幫扶措施，協調支持債權人會議的順利進行等，使得破產企業的各項工作不論是在進入破產程序之前還是之后都得以順利進行。

三、遼寧省“府院聯動”機制的實踐現狀

（一）合理利用“府院聯動”機制，助力重整成功

2020年以來，受新冠肺炎疫情和金融危機影響，全國經濟形勢一直呈下滑趨勢，遼寧省各級府院為落實黨中央關于優化營商環境的決策部署，在支持融資發展工作、強化審判執行等方面提出了因地制宜的政策和理念。筆者以親身參與的遼寧大型國有集團企業的破產項目實例為例，闡明此兩個項目在重整進程中體現的高效，均離不開“府院聯動”機制下政府與法院之間的大力協調與支持。

沈陽機床（集團）有限責任公司和沈陽機床股份有限公司（以下簡稱沈陽機床）和北方重工集團有限公司（以下簡稱北方重工）作為國有控股企業，沈陽市委、市政府在其破產重整推進過程中，確實充分發揮了協調保障作用，成立駐場領導小組，積極協調國家部委、機關和金融監管機構給予外部環境支持，以多種方式自上而下推動與金融債權人的溝通工作；提供平臺為標的企業徹底解決“三供一業”問題，代管內退、工傷和大病職工，保障人員安置，兜底受讓擬剝離資產、解決資產處置問題；在調度政府力量做好維穩方面，通過調劑資源、給予優惠政策等多種方式協調解決債權分配，極大地減少了破產企業在破產程序中遇到的各類行政化問題。在北方重工重整案中，政府協調各方制定、采用了“困境企業重整+上市公司混改+聯動引入戰略投資者搭配”的創新性戰略②；沈陽機床重整則是以服務國家戰略為導向，承擔工業母機制造和裝備的任務，逐漸完成向工業服務商的優化轉型。

在上述兩個大型國有集團企業的破產案件中，沈陽中院在與地方政府互相協調互助的環境下，具體保障破產企業在法律框架內的程序執行。在北方重工重整案中提出了以解決問題為目的，將市場化和法治化結合，制定科學靈活和多效創新的審判路徑，以政府的行政力量為抓手，創造了北方地區引入商業銀行共益債以及國內上市公司改制和重整戰略投資人聯合推進的首例，實現了“引資”和“引制”的雙結合，達到了引入資本對轉換機制的促進作用。而在沈陽機床重整案中，沈陽中院采取了“集團公司整體重整、股份公司單體重整、全部重整主體協調審理”的模式，極大地提高了債權清償率，50萬元以下小額債權全額清償，有效地提升了重整效率和穩定債權人情緒；同時，探索多元化的破產財產處置路徑，處置方式從單一銷售向多元處置轉變，融資渠道從政府墊資向市場融資轉變。

（二）“府院聯動”機制在破產實踐中尚需進一步完善

1.“府院聯動”常態化、制度化的機構少

總體來看，遼寧省內目前“府院聯動”協調破產工作的制度化機制仍不完善，未將司法裁判與行政執法之間的職權聯動——將司法引導與行政配套很好地相銜接，基本處于解決遇到的具體問題的工作模式（例如前述的北方重工和沈陽機床兩個破產案件中所設立的臨時性督進府院機構）。由此，在破產程序中所處理的事項較為片段，不具有較多的連續性，一般不具有在疫情經濟環境下尋找適合遼寧企業的破產模式及大方向的能力，影響破產的整體進程和社會效果。

2.忽視事前研判而偏重事后解決

承上所述，目前在遼寧省范圍內，政府針對破產案件處于僅成立臨時性督辦工作組的形式，無常態化的辦事模式，沒有形成大數據時代下政府信息資源整合化的處理方式，對于各企業的經營數據以及是否需政府調節無專門機構進行調查與研判，故而，“府院聯動”機制存在對事前調研、監管不足，和對府院信息資源的建設管理表面化的問題，而僅僅偏重于針對破產發生后的企業進行扶持和協助。政府部門未能發揮行政管理、經濟調控的權能，未來的“府院聯動”機制應當更加充分地利用金融管理部門、稅務管理部門等市場監督管理職能部門，搜集市場主體的經濟信息資源，形成對營運不正常的、對市場有較大影響的企業的破產預警和識別機制。

3.數據共享平臺尚未建立

如我國大部分省市一樣，遼寧省內政府部門依靠各部門職能掌握著大量企業的運營數據，在與企業破產后息息相關的勞動社保、行政稅務等多個方面具有可統籌信息的巨大長處，同時，政府也有足夠的能力將各政府部門的大數據和現代信息技術引入破產程序當中，搭建與破產企業在破產程序中可遇到的所有政府部門的信息平臺，再輔之以企業涉法涉訴、涉執司法大數據，基本能夠預判出企業運營狀態和有無破產可能。但在當前“府院聯動”機制中可共享政府信息資源與司法審執數據的數據庫尚未建立，也并無專門機構主導，使這一整體構想落地。

四、完善“府院聯動”機制的舉措建議

（一）專門聯席會議平臺提供政策支持

借鑒前文所述的紹興、溫州的重整、清算模式取得的突出的示范效應，可在遼寧破產程序中建立聯席會議平臺和辦公室，遵循“政府主導風險管控與事務協調，法院主導司法程序”的一體化處理模式，幫助協調解決維穩、稅收優惠、職工安置等方面的問題。

根據企業破產法的相關規定，破產企業所欠繳的稅款是優于普通債權而受償的，但由于破產企業資金和資產嚴重短缺，處于多數群體的普通債權往往得不到清償或清償比例極低。鑒于此，出臺關于破產企業稅收減免及政府補貼的政策措施，一方面，對于破產企業的稅費繳納，進行政策性減免；另一方面，利用政府補貼設立破產援助專項資金，或可探索建立多渠道籌資機制，用于職工安置和順利重整。

（二）搭建大數據共享研判機制預警風險

在大數據時代，聯席會議機構應積極主動與政府、法院溝通，形成嚴密的網狀組織辦事機構，及時傳遞破產預判信息，提前尋求府院協調。同時，聯席會議機構應定期梳理和分析法院及政府部門涉及破產企業的數據信息，從中提煉出引發企業債務危機的關鍵數據和節點，定期通報破產審判處置工作情況，歸納、推行有利方法和經驗。如稅務局、銀保監會系統監督定時查繳各企業欠稅、金融債務記錄信息等。根據數據內容進行匯總，必要時創建動態的危困企業名冊，發布預警信息，主動防御風險。由此，通過政府的提前干預，可以幫助識別、審查企業，分析是否采取或幫扶，或破產清算，或重整的措施。

（三）聯合構建破產案件監督、懲戒機制

一方面，對破產案件中惡意逃廢債、轉移資產等違法違規的行為責任人建立信用黑名單制度，并納入全國信用信息共享平臺，限制行為責任人的生產生活。在破產程序中利用“府院聯動”機制的充分發揮，通過構建公安、府院、銀行多方參與的失信行為聯合懲戒機制，依據相關法律法規和運用公安刑偵手段排查違法債權；另一方面，對破產工作開展不力的企業人員甚至政府人員，利用上級機關及紀委力量，進行問責機制；同時，充分發揮人民群眾輿論監督的外部力量，運用各類媒體作用，實時跟進各政府機關、各級法院及破產企業的程序進展情況，營造公開透明的輿論環境。

注釋：

①杜萬華.積極推進我國破產審判工作邁上新臺階［N］.人民法院報，2018-10-31（5）.

②鄭志斌.發揮破產重整機制助力營商環境建設——東北大型企業涅槃重生之路［N］.中國產經新聞，2020-03-04（7）.