完善我國礦產資源生態補償法律制度的建議*
——以榆林市為例

張 晶 司雪俠

榆林學院政法學院，陜西 榆林 719000

一、礦產資源生態補償

（一）生態補償的概念與特征

法律作為一門嚴謹性的科學，對于生態補償給出了法律上的界定，這里筆者對眾多的認識和理論做統一的闡述：為了防止生態環境被破壞，更加科學合理地利用自然，實現與自然的和諧共處的一種良性發展，而對自然的生態環境進行治理和恢復，是一種以經濟調節為主要手段，以法律為保障的新型環境管理制度。這樣的生態補償法律機制可以有效地減少甚至消除礦產企業在開發礦產資源的過程中不承擔任何成本而隨意開采的行為。

因為生態補償不僅可以實現生態效益的最大化，而且可以對相關主體產生積極的影響，因此生態補償的行為具有明顯的正外部性。比如我國榆林地區開展的生態補償，不僅使當地的居民獲益，而且我國其他地區也免受了沙塵風暴的侵害，人們都享受了干凈清潔的空氣，享受了美好的生態環境，因此這種生態補償是全社會都受益的。生態補償在保證生態系統良性運轉的前提下，激勵和引導人們積極參加生態文明建設，不僅促進了生態環境的改善，而且實現了個人利益和社會利益的有機統一。

（二）礦產資源生態補償的必要性分析

對于礦產資源生態補償的必要性，我們從三個方面來分析：首先，生態補償制度可以有效保護礦區的生態環境并促進經濟的協調發展。我國長期以來對礦產資源的開采和消耗造成了嚴重的生態環境壓力，部分地區甚至面臨生態系統崩潰的危險。因此，盡快建立健全生態補償機制是必要的。其次，生態補償機制可以有效確保礦區生態保護的資金投入。根據生態補償制度的規定，“誰污染，誰治理，誰受益，誰補償”，這樣的補償原則保證了可以通過向礦產資源開發者或者受益者征收一定的稅費，進而保證礦區有足夠的資金用于生態環境的治理和恢復工作。最后，生態補償制度可以實現礦區的可持續發展。我國的礦區由于過度開發，生態環境已經十分脆弱，礦區的生態和經濟都面臨嚴重的困難。因此，礦區必須轉變經濟增長方式，通過構建生態補償制度來幫助礦區走向可持續發展的道路。

榆林是我國西部地區礦產資源開發比較早的區域，煤炭資源的開發最開始促進了榆林地區經濟社會的發展，但是隨著開采的時間變長，生態問題不斷暴露出來，礦區當地人們的生命和財產安全都受到了嚴重的危害。對此，榆林市采取征收水資源費和水污染費等一系列的政策，以期解決礦區工人與企業的矛盾，維護社會穩定，但是，這些政策對一些大型企業的約束微乎其微，企業經常以沒有具體的賠償標準為理由來推脫責任，政府部門苦于沒有確鑿的法律依據來要求企業做出賠償，因此亟需通過國家建立專門的生態補償法，將各利益者的相關權利、責任和義務進行明確的界定。

二、我國礦產資源生態補償的現狀

（一）生態補償法律制度不夠健全

現有的關于生態補償的相關立法之間缺乏聯系，沒有統一的法律體系，因此經常會出現不同地域之間礦產資源生態補償制度不同甚至有沖突，從而造成執行困難的問題。我國的《礦產資源法》已經不適應當前的環境保護形勢，沒有體現生態補償的理念和原則，急需對其進行修訂。

我國對礦產資源的開發和監管進行了多年的探索，制定了一系列的法規，但是這些仍然不能滿足新形式下礦產資源的保護工作，我國據此制定了《生態補償條例》，榆林地區也就生態補償問題進行了探索，并建立了相應的礦山生態環境恢復治理補償制度，但是由于生態補償制度一直處于試點過程中，到真正意義上的實施仍有一個漫長的過程。

（二）礦區環境治理與生態恢復保證金制度無法滿足現實需求

我國的礦區環境治理與生態恢復保證金制度剛剛建立，尚不成熟，各省也相繼出臺了一些實施辦法用于協調礦區治理與生態恢復，礦區環境治理也取得了初步成效，但是由于我國幅員遼闊，各個礦區所產生的生態環境問題復雜，各地所要采取的礦山環境治理和生態環境恢復措施也各不相同，因此礦區環境治理與生態恢復保證金無法滿足我國生態環境恢復的現實需求。

榆林地區一直實行的是多年前的補償標準，現在的生態環境日益嚴重，原來的標準已經不適用。而且原來的補償費用主要用于居民的搬遷和對農作物損害的賠償，對于因開發而造成的水土流失、地表下陷等問題沒有足夠的補償。榆林地區老舊的礦山企業并未繳納礦區環境治理與生態恢復保證金，但是其開采造成的生態環境問題難以得到恢復，對于此種歷史遺留的環境問題，政府根本難以滿足礦區環境治理與生態恢復的資金需求。

三、完善我國礦產資源部生態補償法律制度的建議

（一）建立健全生態補償法律體系

我國的《礦產資源法》條文設計上存在不明確以及矛盾的地方；《礦產資源法實施細則》和《礦產資源補償費使用管理辦法》則是具有針對性的法規，內容上不夠全面；一些地方性立法也存在規定混亂、征收方式不同等問題。這些問題都需要進行通過立法加以修訂和完善。主要針對三個方面進行修訂和完善：一是出臺具有“龍頭”地位的礦產資源生態補償立法，以統領不同部門和不同地區間生態補償稅費制度；二是將礦產資源生態補償的法律和法規進行有機的協調，比如《土地管理法》和《環境保護法》兩部法律的立法出發點是不同的，導致礦產資源生態補償無法真正落實，對此需要進行進一步的修訂；三是著力于設立具有可操作性的立法，法律不是籠統地概述一下相關礦產資源主體的義務，對于具體的生態補償的措施、方式、標準等細節性的問題都要進行明確的規定，使其成為“硬核”法律。

（二）重構礦產資源稅費體制

將用于生態補償方面的稅費進行統一的改進，可以從現行資源稅、礦產資源稅、礦區使用費等幾個方面來進行。

首先可以建立廢棄礦山的生態恢復基金。建立專門的廢棄礦山基金，吸收民間投資，用于礦山生態的治理工作，這樣不僅有助于解決生態問題，而且減少了政府的負擔。需要注意的是，廢棄礦山生態治理基金要做到專款專用，對資金的取得、使用和管理都要進行嚴格的監管，保證信息公開和透明。這項基金對于改善西部地區尤其是榆林這種礦產資源豐富而又生態脆弱的地區有重要的作用。

其次，提高礦產資源稅稅費。由于榆林礦產的開發在全國經濟中占有重要的地位，同時榆林的地理位置比較特殊，處在沙漠的腹地，常年風沙，生態系統十分脆弱，因此國家應該按照最高標準來制定榆林地區的資源稅稅率。根據相關政策及實際情況，我們建議把榆林地區的煤炭資源稅稅額提高到每噸5元，將天然氣資源稅額提高到每千立方米20元，將石油資源稅額提高到每噸24元，同時將油氣管道運輸營業稅改為由輸出地和輸入地雙邊征收，通過立法，將這些資源稅和營業稅用于生態補償。

最后，征繳生態補償費。生態補償費有利于調整資源開發和保護生態環境之間的關系，從而促進人與自然的和諧相處，這是資源開發者和受益者對環境資源損害的一種必要補償。對于榆林地區來說，生態補償費用非常重要。生態補償費用大體包括基于對生態功能下降的補償和基于對保護生態喪失發展機會的補償，同時應該在此基礎上合理地擴大生態補償的范圍。

（三）完善生態補償的具體制度

首先，完善執行主體制度。借鑒美國生態補償的經驗，提高生態補償效果的一個關鍵要素就是要設置獨立的管理機構，我國需要根據實際情況，設置專門負責生態補償管理的部門。各部門之間分工協作，對生態補償稅費進行歸口管理。

其次，明晰資源產權與資源價格制度。資源產權制度清晰是全面推進生態補償制度的關鍵，只有產權明晰，才能設計出科學、合理地資金投入和利益保障制度。因此，應該把資源產權明確的理念引入到礦產資源的開發利用之中來，并進一步使其走向法制化的軌道。需要注意的是，應該通過渠道，將資源產權涉及的產權主體、交易主體、補償主體等進行公開化和透明化，從而保證礦產資源產權明晰制度的建立。傳統的資源價值觀認為，資源是取之不盡、用之不竭的，這些錯誤的觀念導致了資源低廉價格和大量的開采，造成嚴重的生態問題。我們需要認識到，資源的潛在價值是非常巨大的，因此有必要對礦產資源和生態資源之間的價格進行重新衡量并設定合適的價格比例。以榆林地區煤炭資源開發為例，煤炭開發生態環境補償成本是由資源開采成本、排污費成本、土地受損補償成本、生態環境修復成本四部分組成，根據榆林市統計年鑒及礦產資源補償費征收管理相關規定，榆林地區的煤炭資源開采補償成本約為2.8億元，排污成本約為1.73億元，土地受損補償成本約為21.92億元，生態環境恢復成本約為0.33億元，據此推算，煤炭資源開發生態補償成本費用約為6.78億元。而根據相關數據推算，榆林地區煤炭資源開發生態環境效益約為450.77億元，每噸煤炭補償費用應為12.06元，但是目前每噸煤收取的補償費遠遠達不到這個標準，因此生態補償費用需要大幅度地提高。

（四）完善礦產資源生態補償的配套制度

首先建立生態補償實施評價制度，包括補償的范圍、方式和標準，生態補償機制的運行效率，補償資金的到位情況，補償政策的合理性等幾個方面，通過這幾個方面的評價，我們可以及時地發現并解決問題，防止補償資金的挪用，保障生態補償制度的順利進行。其次完善生態補償公眾參與制度，公眾參與的形式多種多樣，可以自發組織環保團體，可以通過問卷的形式調查人們關心的環境問題，可以召開關于環境的聽證會等，保證決策信息的公開和透明，強調公眾在礦產資源生態補償過程中的主體性。最后發展生態補償激勵機制，我們對于積極參加生態補償機制的企業要進行各種優惠政策，比如減免一定的稅收、降低貸款利息、延長還款期限等，在減少生態環境破壞的同時減小企業的負擔，實現共贏。