司法改革背景下我國公安刑事偵查獨立研究*

余曉紅

四川廣播電視大學，四川 成都 610000

一、問題的提出

隨著新一輪司法改革的進行，主職審、訴的法院、檢察院進行了大刀闊斧的改革，提出審判中心主義、庭審實質化司法理念，再施行配套的法官員額制及審判終身責任制、以及省級以下人財物統歸統管具體制度，為該等三角中“訴、審”兩角的獨立運行緩解了行政化、地方化和職業大眾化等問題，力圖從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權，實現司法公正與效率，最有效保護人民群眾利益，建設法治中國的目標。［1］但還剩余了公安的偵查這一角繼續被這些問題抑制著其獨立性和公正性。應理順與整合公安的刑事偵查職能，建立國家統管的四級刑事偵查機構體系，構建去行政化的上下級公安刑事偵查機構的業務指導與監督關系、省級以下公安刑事偵查機構人財物統歸統管、設置主辦偵查員辦案責任制以及開展刑事偵查職業、專業化建設等舉措，來真正實現公安刑事偵查獨立。

二、我國現行公安刑事偵查存在的問題

（一）目標績效考核指標的“雙刃劍”效應制約刑事偵查程序正義

法院、檢察院有自己的一套績效考核指標體系，法院的結案率、檢察院的起訴率都是一柄雙刃劍，在績效考核發揮正面督促保證效率的同時，也潛在發生效率與程序正義的不平衡矛盾。同樣，目前我國公安機關刑事偵查部門的績效考核體系也存在這樣的矛盾：偵破案件、打擊違法犯罪和追逃違法犯罪分子是公安機關刑事偵查部門的三大重要職能，也因此，此三者的數量多寡首當其沖成為其績效考核體系的三大重要指標。績效考核的形式是簽訂《目標考核任務書》，且必須完成，這成為年終考核對刑偵人員獎懲的重要依據。為了按約履行已經簽訂的《目標任務書》，刑事案件發生后，偵查人員往往承擔著盡快完成破案數量、完成打擊違法犯罪數量和完成追逃違法犯罪分子數量的高壓力，而盡可能的采取能幫助其實現目的的手段，［2］同時，也忽略了證據的收集以及證據體系的建立，［3］也因此才會出現偵查人員非法審訊、刑訊逼供等破壞司法正義的行為，也較多成為許多錯案、冤案的源頭。

（二）刑事偵查權配置失衡且缺乏有效制約

一是公安機關刑事偵查權配置失衡。近些年來，公安機關有行政權力向刑事偵查權擴張的趨勢，導致行政、刑事職權交叉以及刑事偵查權廣泛且相對集中的問題。公安機關兼具行政職能和刑事偵查職能，實踐中，公安機關的行政職能逐漸參與和融入進刑事職能中，并不斷擴大，導致二者職權交叉，如刑事偵查權的職能交叉且集中。

二是公安機關的刑事偵查權尚且缺乏有效的制約機制。但這樣的權力主要是以公安機關內部制約和法律監督的方式來約束。在內部制約方式上，主要依靠的還是行政處罰手段，即使是公安機關的刑事偵查錯誤，如刑事偵查失敗后，相關的不利后果承擔也只是受到行政處罰，代替刑事處罰。在缺乏有效權力制約體制情況下，可能會出現違反法定程序、侵犯人權的問題。［4］

（三）行政化管理體制抑制公安機關刑事獨立司法

在行政隸屬關系上，國家對公安機關實行的是“條塊管理”，公安機關同時被上級公安機關和同級人民政府主管。來自上級公安機關和同級政府雙重行政化的管理，成為抑制公安機關刑事獨立司法的障礙，這與正在進行的法院、檢察院去行政化改革，也顯得不合時宜。

（四）公安機關刑事司法職業專業化偏低

由于特定歷史淵源和維護社會治安的任務，我國公安機關承擔了兼具行政職能和刑事職能，與之配套設置了眾多的職能機構部門，加之要遵照公安體系上下機構對口的要求，部門機構設置數量和層次多而細，職責重疊不清，警種被片面合并等。公安機關刑事職能從人力資源配置的專業化、經費投入、刑事司法工作職業化專門化等方面都與其行政執法職能混為一體化管理，這種狀況產生的負面影響就是直接影響了公安機關刑事職能的職業專業化建設。［5］

三、司法改革背景下，對我國公安刑事司法體制改革若干問題的思考

公安機關獨立而不受干涉的刑事司法，就是保證其偵查權和部分刑罰執行權不受行政機關、社會團體和個人的干涉。公安刑事司法的獨立是實現司法公平正義的前提，只有實現司法獨立才能保障司法權威，這理應成為新一輪司法改革的題中應有之義。［6］公安機關刑事司法職責主要是負責偵查大部分刑事案件以及執行部分刑罰，隨著國家對公安刑罰執行權逐步削減，此處主要以偵查權為公安機關刑事司法職權的代表進行討論，公安的偵查獨立，一定意義上能代表公安機關的刑事司法獨立。因此，公安的刑事司法獨立內涵應該有刑事偵查獨立、刑事偵查內部組織獨立、刑事偵查外部體系獨立和刑事偵查人員身份獨立。

要實現以上基本內涵的獨立，需要從以下幾方面著手。

（一）整合公安刑事司法職責，建立四級偵查組織體系，確保偵查獨立

隨著以審判為中心的司法改革的推進，公安機關執行刑罰的職責呈現出逐漸被削減的趨勢，將公安機關這樣一來公安機關的刑事司法職責就集中于刑事偵查。［7］從偵查權屬于中央事權的角度考慮，有學者提議將偵查權收歸中央，由公安部統一管理。受此啟發，我們是否可以考慮參考人民法院的審級制度，來大膽設想建立公安的四級偵查組織管理體系：首先在國家層面成立偵查總局，這是第一級。要求將整個公安機關系統中整合分散的這偵查職能統一歸入該總局，如分散在治安行政管理機構中的偵查職能、以及本來就專屬于特殊刑事犯罪或普通刑事判罪偵查部門的偵查職能；第二級是偵查局，設立在省、自治區、直轄市的公安廳局；第三級是偵查支隊，設立于設區市公安局；第四級是偵查大隊，設立于縣級公安機關。

（二）加強公安刑事司法職業化、專業化建設，確保偵查人員身份獨立

公安刑事司法職業、專業化，是指公安機關刑事司法制度的設計和司法權的行使過程應職業和專業化。其內涵有：一是主體職業、專業化，具體而言就是對刑事偵查人員的專業化要求。在人力資源規劃上，應提升刑事偵查人員的職業勝利模型，嚴格偵查人員準入條件、完善資格認定辦法、改革和制定新的績效考核辦法、制定有別于普通公安民警的薪酬福利待遇的職業保障制度等。二是程序職業、專業化，如公安刑事偵查過程中，要求偵查人員作出決策是依據的法律、法規，如保障犯罪嫌疑人權利的《憲法》、規定程序正義的《刑事訴訟法》等，而非恣他意或己意妄為。三是組織管理制度的職業、專業化，就是要處理好人與人之間、人與組織機構之間的關系，把公安刑事司法職能部門與行政機構區分開。［8］

（三）理順公安機關刑事偵查機構與其他機關的關系，為偵查外部獨立創造條件

理順公安機關刑事偵查機構與地方政府的關系。上文提出構建獨立的四級偵查機構體系的設想，一個重要的問題就是要處理好在此種體系下公安偵查機構與地方政府的關系。可考慮公安的刑事偵查職能是否要一并同公安的治安管理職能實行“條塊管理”，公安的刑事偵查機構應和檢察院、法院一般獨立與地方政府。理順上下級公安刑事偵查機構的關系，上下級偵查機構的關系應該變革過去領導與被領導的關系為業務上的指導關系和監督與被監督的關系。