林權改革背景下公益林林權的法律建構*

宋 浩

中國計量大學法學院，浙江 杭州 310000

一、基礎性規范缺失

（一）法律解釋的不足與限制

“法律解釋必須從文義解釋入手，只要法律措辭的語義清晰明白，且這種語義不會產生荒謬的結果，就應當優先按照其語義進行解釋。”［1］現行《森林法》與《森林法實施條例》未能明確界定林權的調整對象，且不同效力層級的規范性文件在林權概念上定義不一致。按照體系解釋的一般規則，法律體系中“同一法律或不同法律使用同一概念時，原則上應該作同一解釋”［2］，但由于不同層次的法律規范對“林權”的內涵和外延認定差異較大，因此無法得出統一的林權概念。

（二）林權與耕地存在較大區別

我國《物權法》與《農村土地承包法》都比較關注土地，其將林地視為土地的一種加以規范，但“林地，與其說是土地的一個種類，不如說是土地的一種利用方式”，［3］而且其在自然屬性和社會功能上均別于耕地。傳統理念上將林權等同于農村土地承包經營權，過于看重林權的林地屬性以致于公益林林權在《物權法》上被不斷限制，這不符合物權法的發展方向，也不符合公益林市場化的趨勢。

二、公益林林權的界定

森林資源、森林、林木、林地的概念在《森林法實施條例》第二條被明確，四者之間的關系是相互依存的，雖可以作為獨立的客體但考慮到公益林主要是對森林資源進行非木質利用，本文將他們作為一個整體而成為法律調整的對象。廣義范圍的森林資源是森林、林木和林地的上位概念，本文認為法律意義上的森林資源是指特定范圍的森林中的林地、林木以及由他們構成的整體環境，公益林林權概念中的“林”應指“森林資源”。

現行法規范中森林和林地的所有權只能歸國家或集體，但市場化的趨勢使法律允許國家或集體可以保留森林、林木和林地的所有權，并通過法律允許的方式將森林、林木和林地轉交非所有權人使用，自然人、法人或者非法人組織不能擁有森林、林地的所有權，只享有使用、收益和有限處分的權利。林木所有權的主體則可以是國家、集體、自然人、法人或者非法人組織，但公益林的林木恰恰受到嚴格限制，不允許商業砍伐。因此可以將公益林林權界定為：國家或集體對森林資源的所有權以及非所有權人對公益林的森林資源享有的使用、收益和有限處分的權利。

三、公益林林權的客體

對于林權的相關研究的分歧主要集中在對林權客體的認識上，本文認為公益林林權的客體是森林資源，具體包括森林、林木和林地及其整體森林環境。

（一）公益林林權研究鮮有的原因

一是因為集體林權制度改革原則上是不涉及公益林的，因為較早時候政府對公益林的定位僅僅是提供生態效益，沒有想到產生的經濟價值，但在實踐中公益林的市場化已然成為一種趨勢，較低的生態補償無法提高林農的積極性，于是地方出現了林權經營、流轉、抵押等的實際問題和法規范的迫切需要，實際上公益林相當于也參與了林權改革。

二是政府對公益林的重視程度是逐步提高的，從完全由各級政府出資封閉式管護到允許公益林有限度流轉，再到公益林林權抵押的試點，直到2019年新修訂的《森林法》明文規定允許“合理利用公益林林地資源和森林景觀資源”，打破了公益林客體和商品林混為一談的局面，將公益林的管護經營提升到了基本法的地位。

（二）當前立法上對公益林林權客體的局限

《森林法》第3條是關于森林權屬和登記公示的規定，涉及到的對象包括森林資源、森林、林木和林地。其中森林資源屬于國家或者集體所有；森林、林木和林地歸國家或者集體所有；個人只可享有林木所有權和林地使用權。由于并未區分公益林和商品林，非要將其套入公益林林權的客體似乎也不太合適。相比于商品林，公益林對林木的使用是極其限制的，不僅只能進行撫育、更新和低質低效林改造性質的采伐，也即禁止商業性以銷售為目的的砍伐，而且流轉、作價入股等等權利變動受到限制。

《物權法》第2條“本法所稱物，包括不動產和動產。法律規定權利作為物權客體的，依照其規定。”傳統的物權客體理論僅將物權客體限定為有體物及少數無體物，在環境資源日趨價值化、市場化的今天，對公益林林權的客體如果還是固守不變將使公益林的生態價值和經濟價值不能達到平衡，最終無法實現資源最優配置。

（三）森林資源作為公益林林權客體的具體內涵

作為公益林林權客體的森林資源在實踐中又包括下列情形：其一，有限度的林地資源。比如在林地上植樹或進行林分改造，在林地上種植經濟作物，對林地進行允許的流轉等等。其二，林木資源。具體包括科研活動，林分改造，樹木產物（落葉、果實等）等，經濟價值實在有限。其三，森林環境資源。具體包括利用森林環境開展森林旅游，碳排放權交易，水權交易，生物多樣性交易等。

四、公益林林權的性質

學界普遍認為林權是物權，但我國《物權法》中仍只規定了林地承包經營權。從《物權法》規范的目的角度看，物權法定原則最主要的其中的公示公告制度，核心目的是為了保護交易安全和正常進行，但是物權法定的種類必要會導致出現更不上社會變化的情況，此時仍固執地堅持所謂的“法定”則不利于靈活的處理生態和經濟的沖突，現代物權法的社會化趨勢表明它已承認了環境資源的生態價值。［4］

公益林林權的用益物權屬性主要體現在：其一，公益林是以生態效益為主要功能，林權權利人對其開發利用是有限度的，而且相比于商品林，公益林的開發利用主要是非木質利用，同時權利人對其處分的權利也受限。其二，公益林管護逐漸往市場化的趨勢發展，一方面管護可以得到生態補償金，另一方面開發利用公益林也是為了獲取較高的回報。其三，公益林林權是一種復合權利，國家或集體所有的森林資源自不必說，對單位或者個人在非本人所有的公益林上進行經營活動的保護，符合權利人的利益追求。其四，公益林林權的客體為具體包括森林、林木、林地、森林環境等，這些森林資源都是較為固定的物。綜上所述，公益林林權的相應特點符合用益物權為定限物權，不完全物權，以使用、收益為目的，以不動產為標的物等的特征。

總得說來，公益林林權是具有用益物權屬性的，可以被納入物權法規范體系。

五、結論

公益林林權是對森林資源的支配，是一種復合型權利，既包括國家或集體對森林資源的所有權，也包括非所有權人對非公益林森林資源享有的占有、使用、收益和有限處分的權利。本文認為公益林林權是一種用益物權，可以被納入物權法的規范體系加以明確和發展。這不僅將使我國的公益林等森林資源的林權制度得到進一步地充實，也可以使公益林的有效利用和收益得到法理上的支持。