地方人大提升預(yù)算監(jiān)督效能的思路與對(duì)策

葉方陽(yáng) 張紹烽

1.重慶市彭水縣人民檢察院，重慶 彭水 409699；2.重慶市酉陽(yáng)縣人民檢察院，重慶 酉陽(yáng) 409800

一、地方人大預(yù)算監(jiān)督制度存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算審查時(shí)間安排過(guò)短

當(dāng)前重慶等地方各級(jí)人民代表大會(huì)的會(huì)期一般在5-7天，其間既要討論和審議政府、法院和檢察院工作報(bào)告，又要審查財(cái)政預(yù)決算報(bào)告，可以說(shuō)代表的任務(wù)非常繁重。此外，財(cái)政預(yù)決算草案是十分專業(yè)的，造成會(huì)議期間大多只是表面審查。

（二）預(yù)算審批程序不合理

重慶等地方各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算案執(zhí)行時(shí)間一般為每年的1月1日至12月31日，而重慶等地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)期一般在每年的1-2月，會(huì)議期間將對(duì)本年度本地區(qū)政府財(cái)政預(yù)算的草案進(jìn)行審查和批準(zhǔn)。這樣一來(lái)就出現(xiàn)有一個(gè)月到兩個(gè)月的財(cái)政預(yù)算案沒(méi)有經(jīng)過(guò)人大審查批準(zhǔn)就執(zhí)行的情況，形成地方人大對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督是事后追認(rèn)，從而有損害地方人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)威性的嫌疑。

（三）預(yù)算監(jiān)督信息不準(zhǔn)確

一般而言，重慶市政府等地方政府在編制、審查和執(zhí)行預(yù)算過(guò)程中所掌握的數(shù)據(jù)和信息，較重慶市人大及其常委會(huì)更加全面和準(zhǔn)確，雖然市人大會(huì)和市政府財(cái)政等部門(mén)互相搜集和提供預(yù)算信息，但具體提供的信息數(shù)量、信息類別、信息精確性，財(cái)政等部門(mén)會(huì)有所鑒別和選擇。加之理解不到位，從而很難對(duì)預(yù)算做出有效審查。

（四）預(yù)算監(jiān)督方式剛性不足

雖然我國(guó)憲法和地方人大、地方政府組織法、預(yù)算法等法律都載明地方人大有權(quán)對(duì)預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，但這些法律作出的都是原則性、抽象性的規(guī)定，對(duì)地方人大究竟如何加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督并沒(méi)有具體的規(guī)定，使得地方人大在如何具體履職方面缺乏有效的法律支持。同時(shí)，多數(shù)人大代表都是兼職身份，對(duì)預(yù)算的監(jiān)督意識(shí)不足，沒(méi)有足夠的時(shí)間和精力做出專業(yè)性、精準(zhǔn)性的判斷，很多意見(jiàn)、建議都還停留在表面，不夠深入。

二、提升預(yù)算監(jiān)督效能的發(fā)展建議

針對(duì)前述我國(guó)當(dāng)前地方人大預(yù)算監(jiān)督存在的問(wèn)題及原因，地方人大預(yù)算監(jiān)督并沒(méi)有有效地發(fā)揮作用，及采取相應(yīng)的得力措施，提升預(yù)算監(jiān)督效能。

（一）強(qiáng)化地方人大自身建設(shè)

1.調(diào)整人大代表結(jié)構(gòu)。作為一種外部監(jiān)督，自我國(guó)實(shí)行部門(mén)預(yù)算改革以來(lái)，預(yù)算是以各部門(mén)單獨(dú)進(jìn)行編制的，如法院年度預(yù)算、司法局年度預(yù)算等。從目前我國(guó)各級(jí)人大代表來(lái)看，公務(wù)員占比較大，很難對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。所以，增加企業(yè)等各行業(yè)代表的比重，才能有效區(qū)分監(jiān)督者和被監(jiān)督者，才能保證地方人大真正從監(jiān)督者的立場(chǎng)監(jiān)督政府財(cái)政預(yù)算。

2.提升人大代表專業(yè)能力。多數(shù)人大代表對(duì)政府財(cái)政預(yù)算所要求的預(yù)算、財(cái)經(jīng)、法律、審計(jì)等專業(yè)知識(shí)有所欠缺，因而對(duì)預(yù)算草案看不懂、說(shuō)不清、道不明，無(wú)法對(duì)預(yù)算有效監(jiān)督，提不出合理的意見(jiàn)和建議。地方人大要改進(jìn)這一情況，需要通過(guò)開(kāi)展培訓(xùn)、知識(shí)講座、發(fā)放宣傳手冊(cè)等方式，進(jìn)一步提升人大代表在預(yù)算、財(cái)經(jīng)、法律和審計(jì)等方面的專業(yè)能力和素養(yǎng)，提高人大代表監(jiān)督意識(shí)。此外，地方人大還可要求政府財(cái)政部門(mén)在做預(yù)算報(bào)告時(shí)用通俗易懂的語(yǔ)言說(shuō)明，以便讓人大代表看通、看明。

3.改進(jìn)地方人大內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)。日常的預(yù)算監(jiān)督職責(zé)主要依靠地方人大常委會(huì)下設(shè)的兩個(gè)專門(mén)委員會(huì)履行，一個(gè)是人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)，另一個(gè)是人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)或人大常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督處。要加強(qiáng)日常的預(yù)算監(jiān)督。同時(shí)，配齊專業(yè)人員強(qiáng)化兩個(gè)部門(mén)的隊(duì)伍力量，切實(shí)發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督助手作用。

（二）健全預(yù)算相關(guān)法律制度

1.制定人大預(yù)算監(jiān)督有關(guān)專門(mén)法律和實(shí)施細(xì)則。為切實(shí)解決人大預(yù)算監(jiān)督法律缺位問(wèn)題，需要對(duì)現(xiàn)有關(guān)于人大預(yù)算監(jiān)督工作的法律進(jìn)行修訂，或者單獨(dú)制定人大預(yù)算監(jiān)督法，對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督的主體、客體、方式等明確規(guī)定。同時(shí)，授權(quán)各省、地市級(jí)人大制定相應(yīng)實(shí)施辦法。

2.修改調(diào)整其他相關(guān)法律。要對(duì)預(yù)算法、審計(jì)監(jiān)督法進(jìn)行修訂，對(duì)應(yīng)如何擔(dān)責(zé)作明確規(guī)定。

3.賦予地方人大預(yù)算修正權(quán)。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，地方人大無(wú)權(quán)直接修改預(yù)算案。地方人大代表在對(duì)預(yù)算案表決時(shí)，也基本都是大多數(shù)贊成、少數(shù)人棄權(quán)或不贊成，即便人大代表在審查和批準(zhǔn)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題或認(rèn)為有需要調(diào)整的部分，都無(wú)權(quán)對(duì)預(yù)算案進(jìn)行修改，預(yù)算案都能通過(guò)，最終導(dǎo)致有問(wèn)題的預(yù)算案在執(zhí)行中難以得到糾正。故法律應(yīng)賦予地方人大預(yù)算修正權(quán)，使其對(duì)有問(wèn)題和需要調(diào)整的預(yù)算案進(jìn)行修改，實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政的合理利用。

4.對(duì)地方人大預(yù)算監(jiān)督作出程序性規(guī)定。在相關(guān)法律法規(guī)中應(yīng)對(duì)地方人大預(yù)算監(jiān)督作出程序性規(guī)定，包括在人代會(huì)前多少天將預(yù)算草案發(fā)到人大代表手中，人代會(huì)期間給人大代表多少時(shí)間討論和審議預(yù)算草案，人大代表對(duì)預(yù)算草案提出的意見(jiàn)建議政府相關(guān)部門(mén)多久予以答復(fù)和解釋等。這樣一來(lái)，地方人大預(yù)算監(jiān)督才能真正成為實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。

（三）實(shí)行地方人大預(yù)算全過(guò)程監(jiān)督

1.代表提前介入預(yù)算編制。在政府預(yù)算草案遞交到地方人大常委會(huì)前，對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的預(yù)算編制項(xiàng)目、條款，并及時(shí)提出意見(jiàn)建議。

2.重點(diǎn)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行績(jī)效。要把地方政府部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行情況與部門(mén)考核掛鉤，保證該部門(mén)嚴(yán)格按照預(yù)算案執(zhí)行，杜絕資金被隨意亂用。

（四）開(kāi)展治理型地方人大預(yù)算監(jiān)督

1.探索社會(huì)專業(yè)力量參與預(yù)算監(jiān)督。地方人大可以探索與會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所等社會(huì)第三方專業(yè)力量合作，將預(yù)算監(jiān)督置于公平專業(yè)的社會(huì)環(huán)境中，讓第三方專業(yè)團(tuán)隊(duì)全程參與預(yù)算監(jiān)督。當(dāng)然，合作的社會(huì)第三方專業(yè)力量必須具備相應(yīng)條件和資質(zhì)，地方人大具有相關(guān)引入的制度，只有這樣，才能保證合作的社會(huì)第三方專業(yè)力量可靠、可信、可行。

2.舉辦預(yù)算聽(tīng)證會(huì)。地方人大應(yīng)就人民群眾所關(guān)心的政府財(cái)政預(yù)算重點(diǎn)舉辦相應(yīng)聽(tīng)證會(huì)，如教育、醫(yī)療、住房等方面預(yù)算資金，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)大眾、專家學(xué)者、專業(yè)人士、財(cái)政部門(mén)和相關(guān)預(yù)算部門(mén)參加，在聽(tīng)證過(guò)程中，各方可對(duì)預(yù)算案展開(kāi)討論，發(fā)表不同的意見(jiàn)，提出不同的建議。會(huì)后，形成專門(mén)的聽(tīng)證報(bào)告作為人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算案初審的參考。