如何有效規范公共資金的使用*

姚呈祥

江蘇師范大學法學院，江蘇 徐州 221116

一、公共資金的概念

公共資金指公共財政資金和其他社會公共資金，是通過稅、利、費、債方式籌集和分配的資金。公共資金使用的目的在于有效促進經濟發展、提供更好的公共服務，提高人民生活水平，促進社會資源合理分配，但是由于一些公共資金被不適當使用甚至是濫用導致公共資金并沒有很好的發揮其應有的作用。因此，對公共資金的使用的有限性的規范顯得極為重要，規范公共資金的使用要從財政資金的預算、使用、監督等方面進行規范。

在我國重視民生問題的前提下，隨處可見國家為提高人民的生活質量、促進經濟發展，而投入的公共設施、設備。這些均是公共資金的投入、使用。另外，公共資金的使用或者公共資金的投入與人民的生活息息相關，這就需要盡可能將有限的公共資金發揮到極致。但事實卻是存在眾多的公共資金的不合理使用，公共資金的浪費，這種現象大大的削減了公共資金的使用的有效性。因此，規范公共資金的使用是非常有必要的。歐美發達國家對公共資金的監管均有各自的方法，例如美國通過立法的形式對公共資金使用進行規范；日本則是通過司法監督的形式對公共資金的使用進行規范。

二、我國公共資金使用過程中出現的問題

（一）公共資金管理、使用者依法律意識淡薄

1.公共資金使用過程中上級“意識”、領導“意識”過強，“官本位”思想根深蒂固，法律意識卻非常淡薄，容易滋生腐敗，導致公共資金使用、運營的效率較低。

2.公共資金管理人員在公共資金管理、使用中缺少法律意識，僅關注自身的政績，往往以領導的意思作為公共資金使用的指導方針，一些政府工作人員即使在使用相應的公共資金時發現問題，怕領導對其由想法，而不敢也不愿意把發現的問題告訴領導。在公共資金使用工作中不能認清自己的位置，使得在公共資金管理、使用過程中出現了有法不依，執法不嚴的現象產生。

(二)公共資金使用法律法規體系不健全

公共資金的使用需要依法使用，依法使用需要建立在完善的公共資金使用的相關法律。目前我國公共資金使用的相關的法律、法規體系并不完善，僅有少數行政部門對公共資金使用有相應的規定，但是對公共資金的使用并沒有成體系的規定，這也使得公共資金在使用過程中出現一些濫用的關鍵因素之一。

（三）共同資金的性質導致的問題

公共資金的使用取決與公共投資的目的，但是公共投資的目標具有復雜性，同時公共投資的目標又具有多元化的特性，這使得公共資金的投資與生俱來的社會公共職能的特性不像社會其他投資活動更多的考慮經濟效益，而公共資金使用更多的考慮社會綜合效益，缺乏市場化的標準，使得公共投資目標的多元化與復雜性。

（四）公共資金使用監督不到位

公共資金使用監督形式可分成內部監督和外部監督兩種方式。公共資金使用的內部監督主要是作為公共資金管理、使用的行政機關內部監督。例如同級機關之間的監督,以及上一級機關對下一級機關的工作上的監督,下一級機關對上一級機關的一種監督。雖然,行政法中監督形式多樣,但是真正發揮監督作用的卻相對較少。而外部監督也相對缺乏，由于社會公眾對公共資金使用關注度相對較低,司法又無相應的監督體系。所以,外部監督對公共資金使用的監督的作用幾乎可以忽略不計。

三、如何有效的規范公共資金的使用

（一）對需要使用公共資金的項目進行嚴格的監督和管理

隨著我國經濟發展程度越來越高，對于一些企業的投資項目，一律采用的是核準與備案的制度，行政機關不在對企業投資實行審批，這也看出我國對經濟發展支持的力度是非常之大，但是對于需要使用公共資金的項目，要加強管理與監督，加強公共資金使用的合理化、科學化，對于公共資金使用后的進一步監督，要制定責任追究制，公共資金使用是為公共謀福利的，不讓任何人出現對公共資金使用的隨意性、私利性。任何投資都離不開監管，即使在市場經濟中對于一般的投資者，雖然公法中不再對其進行監管，但是私法中仍然是要對具體的投資行為進行監管，例如投資者對于其投資的項目要監管其整個運行過程中進行監督，對經營者、建設者進行監督，監督其經濟效益。

公共資金的使用是為公益而作出的投資行為，需要對具體項目進行綜合監督，包括對環境資源、生態資源、市場穩定等角度出發，防止出現壟斷，防止造成公共利益的損失。這也公共資金使用的特殊性決定的。首先，政府投資的資金來源是公共資金，公共資金使用過程中容易出現腐敗、效率低等問題，所以對公共資金的監督尤為重要；其次，公共資金的使用具有公共性，也就是說這些公共資金的使用是關乎到公共利益的，如果不能對公共資金的使用監管可能會造成嚴重的后果，甚至使得公共利益遭受巨大損害，因此嚴格監督公共資金的使用是必不可少的。

（二）引入公共資金績效審計的方式對公共資金使用進行監督

我國的公共資金支出十分龐大，但是公共資金作為政府需要受托管理的一項任務，對于公共資金的管理、使用、分配、結存等取得成果需要專門的機構進行審計，進行客觀評價、進行監督，這需要審計機關行使其監督權，對公共資金的使用進行績效審計。以維護國家財政經濟秩序，提高公共資金使用效益，促進反腐倡廉建設，保障國民經濟和社會健康發展。以審計的方式促進公共資金使用的各項制度得以完善，促進政府依法行政，保證公共資金的有效利用。而審計機關作為法定的監督部門，可通過對公共資金進行績效審計，確保公共資金在陽光下運行，推動廉潔政府建設；促進強化公共資金節約使用，把取之于民的資金更好地造福于民，推動儉樸政府建設；完善公共資金使用制度，以審計“倒逼”各項制度的完善，促進政府依法行政，推動法治政府建設。

（三）完善公共資金使用監督體系

1.貫徹落實內部監督

內部監督是指在公共資金管理、使用系統內部進行監督，是對公共資金使用情況進行監督檢查，在行政機關內部上級對下級的監督、平級之間的相互監督。內部監督具自身的優點在于監督主體和被監督主體之間的工作方式、技術手段具有同一性，在監督時可以更直接、更客觀的發現問題，從而更全面、更徹底的監督公共資金使用。公共資金使用內部監督既有優點亦存在缺點，公共資金管理、使用內部監督機制不健全，一些公共資金使用部門往往只關注具體事務，卻很少關注內部監督的問題。另外，對于一些公共資金使用過程中出現的問題，單位領導不能帶頭處理相關問題，而是選擇回避問題，推卸責任。所以，在以后公共資金使用過程中要貫徹落實內部監督的任務也是任重而道遠的。

2.強化外部監督

外部監督由公共資金管理、使用機關以外的主體進行監督，外部監督的主體主要有本行政機關以外的其他國家機關、組織和個人，包括人大監督、司法監督、社會輿論監督等。

加強司法監督，司法監督較其他監督形式更加嚴格，可以有效的降低和防止公共資金使用人員的違法、失職行為。能夠在一定程度上促進公共資金使用人員更好履行工作職責，樹立更強的服務意識，切實完成本職工作，防止有法不依、執法不嚴、違法不究等權利濫用的現象發生，保障公正資金的規范使用。

加強社會監督，用好輿論監督，讓人民群眾參與到公共資金使用的監督中來，將公共資金使用向社會公開，增強公共資金使用過程的透明度，接受社會的監督。現在隨著自媒體的出現，并且自媒體在日常生活中發揮著越來越重要的作用，人民群眾獲取新知識、新信息的途徑不斷擴大，人民的法律意識不斷增強，公共資金使用活動的民主性、公開性與透明度的提高，社會監督、輿論監督的作用越來越明顯。