探析地方立法審議制度的完善

董 兵

蘭州大學，甘肅 蘭州 730100

一、地方立法審議制度的功能與作用

（一）維護國家法律體系的統(tǒng)一。我國是單一制國家，在立法上實行統(tǒng)一而又多層次的立法方式。維護國家整體的法制統(tǒng)一、內(nèi)在協(xié)調(diào)是各地立法機關必須堅守的原則。法律具有內(nèi)在的滯后性，過去制定的法律與現(xiàn)實生活的發(fā)展存在矛盾是必不可免的。但是對于地方立法而言，如何使上位法的原則性規(guī)定與地方發(fā)展相吻合，需要在制定地方性法規(guī)中進行博弈。在審議過程中，必須樹立對憲法、法律和行政法規(guī)的敬畏之心。不得與上位法相抵觸是地方立法審議過程中應堅守的底線和原則。

（二）通過立法審議程序，對法律草案開展不同形式的討論，以求該法能充分反映民意。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人。立法為民是民主立法的根本價值，也是各地立法應貫徹的最高理念。代議制國家立法形式下，人民直接參與立法是不現(xiàn)實，也不可能的。但地方立法審議作為立法活動中最重要的環(huán)節(jié)，通過保證審議的次數(shù)和嚴格落實逐條審議的方式，充分吸收民意，把民主放在首位，確保所立之法能得到人民的認可。地方立法就是立規(guī)矩、定制度，只有符合民意的規(guī)矩、制度才能在實踐當中獲得實施。法律是治國之利器，良法是善治之前提。

（三）地方立法審議制度應為科學立法保駕護航。卡爾·馬克思曾言“立法者應該把自己看作一個科學家，他不是在制造和發(fā)明法律，而僅僅是在表達法律。”立法活動應理解為一個求真的過程。雖然法律不能解決社會中的所有問題，但是人們總是寄希望于能夠把現(xiàn)實問題都轉(zhuǎn)化為法律關系，將其置于法律的框架下尋求解決之道。地方立法應一切從實際出發(fā)，尊重客觀規(guī)律，根據(jù)社會發(fā)展實際，公正合理地進行權利義務的劃分。地方立法統(tǒng)一審議制度的科學性集中體現(xiàn)在審議主體、審議內(nèi)容和審議程序的科學性中。

二、立法實踐中，地方立法審議制度存在的問題

（一）審議主體單一，立法經(jīng)驗和專業(yè)知識欠缺。常委會的組成人員，大多數(shù)都非法學科班出身，其自身的法律素養(yǎng)基本與尋常百姓無異。法律相關的基本理論與知識體系匱乏。在參與立法審議過程中，很難嚴格按照法律邏輯的要求進行審議。只是在形式上參與了審議過程，但是就該法的實質(zhì)內(nèi)容很難提出問題和建議。常委會的組成人員大多是兼職，對其來說，只是將常委會組成人員的身份當成一種地位和身份的象征，責任意識不強。在當前我國的社會力量發(fā)育不健全的現(xiàn)狀下，利益集體可能會更多的體現(xiàn)在部門利益的結(jié)合處。突出表現(xiàn)在審議主體與政府機構(gòu)存在相互兼職的情況。雖然兼職在一定程度上是基于效率的考慮，但由于相關部門的不當干預，使得審議主體往往不能獨立地參與審議過程。基于其自身部門利益的考慮，使得該立法的質(zhì)量大打折扣。

（二）立法審議的公開制度不完善，導致立法的民意支持不夠。隨著公民意識的覺醒，自改革開放以來，立法的公開透明成為時下人民關注的重點。《立法法》也明確規(guī)定立法公開。但是目前的立法實踐并沒有構(gòu)建起完備的立法公開機制，缺乏輿論和民意對立法活動的影響，立法審議過程很少通過媒體或其他有效途徑的公開。這是對憲法規(guī)定的公民知情權的違背，也是對審議民主理念的侵害。

（三）各地立法審議過程中沒有引入辯論制度。不同利益主體間的辯論是立法過程中解決分歧的有力手段，科學審議理應引入辯論制度來平衡各方矛盾。不同主體間的直接對話、交涉是科學立法的有力保障。西方國家在審議法案的過程中也強調(diào)以辯論的方式來化解分歧，而我國卻一直沒有明確這種方式，只是強調(diào)對不同意見的“討論”。該制度的缺失使得選民的利益訴求得不到及時有效的論證和表達，嚴重影響了法律審議過程的正當性。

（四）全國人大常委會在國家立法層面實行的“三審為一般，一審兩審為例外”的審次規(guī)定能否由地方立法機關直接套用以及審限規(guī)定在實踐中的問題。我國立法的審次規(guī)定類似于西方的“三讀”制度，即一項法案的通過一般采取三次或三級審議模式。《立法法》將三審模式確立為國家立法審議的基本模式，實踐中各地多有效仿此模式的實例。但是中央立法與地方立法明顯存在區(qū)別，這種“拿來主義”的做法存在明顯不合理之處。所有地方立法審議皆采三審模式勢必造成立法時間的大量消耗與立法資源的極大浪費。

三、完善地方立法審議制度的路徑分析

（一）優(yōu)化審議主體設計。地方立法審議應吸收什么樣的主體參與審議是各地方普遍探索的問題。筆者認為，參與立法審議的主體應具有相應的法律知識、生活經(jīng)驗并達到一定的年齡。法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗。話句話說，法律就是經(jīng)驗之學。選擇滿足以上條件的主體參與立法審議，就是寄希望于該類主體能夠利用自身經(jīng)驗，善于總結(jié)當?shù)匕l(fā)展需要，嚴格遵循立法規(guī)律。參與審議的主體還應具有一定的表達能力。“審議”程序內(nèi)在地包含兩個方面的要求，即“審”和“議”。既要聽取各方不同意見觀點，還要對表達出對問題的看法和建議。“審”“議”結(jié)合才能發(fā)揮這一制度的最大作用。

（二）立法信息的公開是立法機關的立法與普通民眾的現(xiàn)實生活建立對話渠道和溝通機制的制度設計。立法公開應是立法準備、審議過程及最終產(chǎn)生等全方位的公開，要體現(xiàn)制度的透明性。對此，應采取各種可行的方式確保立法信息的全面公開。實踐中可行的方式有主要有：聽證會、論證會、座談會、現(xiàn)場直播審議全程、審議結(jié)束后公開會議記錄等方式。公開的內(nèi)容應全面，不能僅僅局限于高度抽象的原則性事項。內(nèi)容應涵蓋常委會組成人員的基本情況，審議全程所耗時間，審議法規(guī)案時做出的重大修改意見以及其他民眾關心的問題。其次，各地常委會官網(wǎng)也應及時更新審議動態(tài)，有效利用網(wǎng)絡傳播收集民意的途徑，針對公民在官方網(wǎng)絡上的提問和質(zhì)疑，應及時予以反饋。

（三）應全面推進公民參與立法全程。注重多途徑收集民意，通過論證會、座談會、聽證會、全面征求民眾意見。民眾還可要求各地人大代表解釋立法動向，人大代表應整合民眾意見建議，在召開審議會議時充分表達。明確各地政府信息公開的辦事機構(gòu)，強化責任意識，對于接到民主舉報的責任主體，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴肅處理。

（四）《立法法》僅對全國人大常委會的立法審議作了原則性規(guī)定，該規(guī)定并不能完全滿足地方立法審議的實踐。為保證審議活動的效率與公正，筆者認為應參照西方相對成熟的讀會制度，一項法案的審議通過一般應經(jīng)歷三次審議。一審主要針對立法的可行性、原則性、必要性等角度進行審議；二審應側(cè)重于立法內(nèi)容的合法性展開討論，確保下位法不與上位法相違背、沖突；三審作為具有彈性的選擇性審次存在，即根據(jù)法案內(nèi)容的專業(yè)性程度、審議主體的爭議程度選擇是否進行第三次審議。通常情況下，三審僅就法案的重難點內(nèi)容和爭議相對激烈的內(nèi)容著重審議，而不是逐條具體審議。