關于破壞環境資源犯罪專項立案監督工作調研分析

趙光東

河南省蘭考縣人民檢察院，河南 開封 475300

五年來，筆者所在基層人民檢察院共辦理破壞環境資源立案監督案件10件12人。近期，筆者對破壞環境資源立案監督工作進行了專題調研，發現此項工作呈現如下特點應引起重視。

一、工作開展中存在的不足

一是“兩法銜接”平臺作用發揮不充分。一方面，“兩法銜接”平臺雖然已經完成建設，但沒有與上級院聯網，導致無法整合監督資源，信息集聚效應難以發揮。另一方面，部分行政機關“兩法銜接”信息錄入不及時、不全面。實踐中多存在信息錄入量明顯低于實際情況、錄入時間明顯滯后、內部掌握的行政執法依據不錄入、“內外兩張皮”等現象，給檢察機關詳細了解案件線索、依法開展法律監督帶來了一定困難。

二是證據獲取有難度。執法機構部分工作人員刑事證據意識缺乏，收集、固定證據經驗不足，方法不當，造成一些關鍵證據在行政執法環節未能被及時有效采集，案件移送公安機關后因時過境遷不能補正，導致證據缺失，無法追訴。同時，認定破壞環境類犯罪案件往往需要對危害后果、情節等進行專業采樣和鑒定，但當前破壞環境資源犯罪的鑒定尚不屬于法律規定的司法鑒定范疇，此類鑒定機構多是在政府主導下成立的臨時機構，沒有嚴格意義上的司法鑒定資格，且存在鑒定費用高、鑒定周期長等問題。

三是案件認定有分歧。行政執法機關和司法機關之間，由于工作性質不同，對破壞環境資源違法犯罪活動的審查側重點也不完全相同，行政處罰更側重于客觀要件，主要審查違法行為、情節和數額等，而司法機關在刑事立案時更側重于查明犯罪嫌疑人的主觀方面，二者的差異造成行政執法機關和司法機關在案件認定上往往存在分歧，導致部分刑事案件不能順利移交司法機關處理。

四是政策與法律界限不好界定。很多破壞環境資源的案件尤其是涉及土地違法的案件往往都是違法行為在先，完善手續在后，還有的是以租代征，擅自改變土地用途，且在此類案件中往往還牽涉到行政機關自身監管不力、失職瀆職等違法問題。對此類案件能否按犯罪處理，既涉及政策和法律的界限問題，也易于受到行政機關自我保護的影響，導致此類案件難以準確地定性，不能移交公安機關立案。

二、辦案中存在的困難

（一）檢察監督剛性不足。近年來，“兩法銜接”工作得到行政執法機關和刑事司法機關的重視，也取得了很好的工作實效，但主要以專項活動階段性地推動工作，并且以地方推動為主，制定的文件過于原則，檢察機關的地位和作用有限，有時需借助當地人大、政府的力量開展工作，對行政執法機關的監督效力有待加強，未形成常態化監督模式。

（二）相關法律不規范。一是執法依據不健全，司法解釋不配套。如非法采礦罪如何認定“情節嚴重”和“情節特別嚴重”無統一標準。2011年5月1日施行的《刑法修正案（八）》對非法采礦罪立案標準規定了“情節嚴重”和“情節特別嚴重”兩個檔次，但兩高均未出臺相應的司法解釋。在司法實踐中，只能參照2003年的《最高人民法院關于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》規定標準定罪量刑。二是環保監督部門職能交叉，存在“真空”地帶。環境資源保護涉及環保、國土、林業、水務、安監等部門，各部門監管職能交叉重疊，存在執法“真空”地帶，不利于查處和追究破壞環境資源的犯罪行為。

（三）監督程序不規范。一是檢察監督機制不健全。目前“兩法銜接”及破壞環境資源犯罪專項立案監督工作主要由偵查監督部門辦理，作為檢察機關內設機構，承擔著審查逮捕、監督偵查活動等重要職能，其在專項立案監督工作中的程序要求、制約和保障機制等沒有統一規定，檢察監督隨意性大，影響了檢察監督的力度。二是移送案件程序不夠規范。行政執法機關和刑事司法機關在移送涉嫌犯罪案件方面缺乏明確的程序規范，客觀上影響了檢察監督權的行使。目前監督工作的開展主要依靠行政法規、高檢院有關規定、部門間的聯合會簽文件，約束力較低。在專項監督活動中發現，行政執法機關對涉嫌犯罪的案件移送不及時、移送程序不規范，公安機關存在對移送案件未及時處理現象比較普遍，行政執法機關向公安機關移送案件時，也未向檢察機關抄送備案，檢察機關對立案、案件辦理等情況無法及時獲得有效信息。

（四）部分群眾缺乏法律意識、環保意識。部分群眾法律意識淡薄，保護環境意識不強，不知道林業、土地、礦產等環境資源屬國家或集體所有，認為自己種的樹可以隨意砍伐買賣，自己占有的土地可以隨便變更用途，土地之下的礦產可以任意開采，對無證砍伐、濫伐盜伐林木、破壞耕地、非法采礦等行為的危害性認識不夠。一些群眾面對濫砍濫伐、破壞耕地、非法采礦等行為，也不向相關部門舉報、反映。辦理的6件8人濫伐林木案全部是未在林業部門辦理采伐證，無證采伐樹木。另外，部分群眾貪圖小利，觸犯刑法，最終受到制裁。

（五）監督移送的涉嫌犯罪案件訴訟進度相對緩慢，調查不夠深入。由于行政執法機關與公安機關在案件定性上有分歧、對證據標準掌握不統一等，加之受案外因素的影響，行政執法機關移送涉嫌犯罪案件時，公安機關對某些案件不予受理移送；或者接收案卷，但不出具相應的移送手續，案件久拖不決，做出不予立案的決定也沒有相應的法律文書；一些案件雖然已經移送，但是沒有得到及時查處，使犯罪分子沒有及時受到應有的懲處。從查閱的部分行政執法案卷情況來看，普遍存在著在執法過程中所取證據單薄的情況，包括對違法事實未作全面深入的調查，部分卷宗僅有相對人詢問材料，沒有其他證據支持，證據之間缺乏關聯性，不能相互印證。此外，執法現場缺乏錄音、錄像等音像資料，不能夠充分固定證據，一旦現場遭到破壞，就會失去進一步取證的條件，影響公安機關對移送涉嫌犯罪案件的偵查。

三、加強和改進專項監督工作的對策建議

（一）明確檢察機關的監督權和監督程序。進一步明確地規定檢察機關的監督權和監督程序，強化檢察機關對行政執法機關的監督；細化涉嫌犯罪案件的移送程序，明確各行政執法機關的責任和義務，對行政執法機關移送案件的具體時間、標準、程序以及對行政執法機關不移送案件承擔的責任等作出具體規定，使檢察機關的監督和行政執法機關移送案件更具可操作性。

（二）建全協作配合機制。加強檢察機關內部協作配合，在監督立案破壞環境資源刑事犯罪案件的同時，深挖環境監管瀆職犯罪，形成工作合力。加強檢察機關與環保、國土資源等行政執法機關的協作配合，建立環境資源領域“兩法銜接”的工作機制。完善聯席工作會議、執法辦案信息通報等制度，搭建信息共享平臺，及時了解和掌握破壞環境資源的案件情況，督促行政執法機關及時移送涉嫌犯罪線索，從暢通移交渠道入手督促案件移送。建立聯合調研工作機制，準確地把握環境資源領域違法犯罪的新情況、新特點，共同研究和破解辦案中存在的取證難、鑒定難、法律適用難等問題，將聯合執法檢查與專項監督活動常態化、長效化。

（三）加強跟蹤監督，提高辦理成效。檢察機關要根據排查的具體情況，分別做出督促移交案件、監督立案、指導完善證據決定。對可能涉嫌犯罪的重大事故、重大事件和重大刑事案件，在相關職能部門調查處理的同時，應當及時介入，對是否有涉嫌瀆職犯罪行為進行調查。對已經移送的案件，要加強與公安機關的聯系，適時介入偵查活動，及時熟悉案情，配合公安機關補充完善證據，提高審查批捕、審查起訴、出庭公訴的質量和效率。

（四）廣泛向社會各界進行宣傳。持續加大破壞環境資源犯罪專項立案監督工作的宣傳力度，取得社會各界、群眾的支持和響應，從而發現案件線索。結合司法辦案，廣泛地開展多形式、多層次的環境資源法治宣傳教育活動，及時公布破壞環境資源犯罪典型案例，增強群眾環境資源保護意識，預防和減少破壞環境資源違法犯罪的發生。