我國住房公積金制度的改革路徑探討

黃 靖

西南石油大學，四川 成都 610213

一、我國住房公積金制度建立及其發展

自我國成立以來，一直實行福利分房制度，住房的建設、維修、維護與分配都由國家負責，城鎮居民以極低的租金租住公房。［1］但由于這種與生產力適配但不匹配制度，導致我國在建國后人口迅速膨脹的情況下，國家雖持續加大住房建設資金投入，但城鎮居民的居住條件卻毫無改善。據此，我國從1979年，陸續開始了城鎮住房改革的試點，并在1988年，發布《關于在全國城鎮分期分批推行住房制度改革實施方案》，引發了住房制度改革的全民探索，最終上海市于1991年，率先借鑒新加坡的中央公積金制度創建了住房公積金制度，其運行方式是單位和職工每月均按照工資的一定比例繳存公積金，匯繳后定向用于職工住房消費，以解決當時嚴重的住房短缺問題。后隨著我國住房供給以及我國城鎮居民人均可支配收入的不斷增加，我國城鎮居民對住房的要求開始井噴式爆發，1999年04月03日，國務院正式頒布了《住房公積金管理條例》（以下簡稱《條例》，以行政法規的形式正式確立了住房公積金制度的法律地位，《條例》明確了加強對住房公積金的管理，維護住房公積金所有者的合法權益，促進城鎮住房建設，提高城鎮居民的居住水平的總目標，為全面深化我國住房改革體制開啟了新的發展階段，至此，我國正式開啟了住房公積金的發展階段。住房公積金從實施以來，在我國已運行近30年，效果良好，但同時，制度運行的問題也逐漸暴露。

二、我國住房公積金制度的困境

（一）住房公積金制度的定位和運行偏差導致“馬太效應“顯現

“馬太效應”反映的社會現象是兩極分化，即富者更富，窮者更窮。我國住房公積金制度的建立有其客觀歷史條件，即居民居住水平與收入水平低下的客觀現實，而制度建立的目的就是在于揚棄歷史條件下不利的客觀環境，建立由制度目標規定的適合居民購買住房的金融支持體系。［2］從制度設計層面，我國住房公積金制度的目的定位是“促進住房建設、轉換住房分配機制、建立政策性住房抵押貸款制度”，最終目的在于提高城鎮居民居住水平。該制度運行過程中，具有高支付能力的中高收入人群事實上可以獲得較多的貸款，且當前中高收入人群大多已經擁有了個人住房，即便無房也具有較強的房款支付能力，且在繳存比例上，高收入者的繳存比例更高，以致其可貸金額也更高。但就低收入群體而言，盡管其能夠獲取公積金貸款，但由于其必要生活開銷占工資收入比例較高，生活壓力更大，以致其剛需住房都很難滿足，故我國住房公積金制度在已經不能很好地滿足低收入的住房需求，亟待制度改革。

（二）制度覆蓋面窄導致不能滿足新時代下靈活多變的勞動雇傭關系

我國住房公積金作為城鎮職工繳存的長期住房儲金，其適用范圍包括國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體及其在職職工，繳納方式為強制開戶繳存，但對繳存主體的要求采用的是被動開戶繳存的方式，對繳存主體的應繳職工采取被動性的形式審查，公積金中心缺乏對勞動關系認定的法定職能，以致在實踐中，一些企業為降低成本，未按照規定給職工開戶繳存。因此，現行制度不利于保障進城務工人員及特殊職業下的廣大勞動群眾利益。

（三）住房公積金的管理體制分散且監管職能缺失

我國住房公積金的管理體制非常分散，基本上均是由各地的住房公積金管理中心自行管理，負責具體業務，但因我國地域經濟發展程度差異，使得各地從政策到執法均采用了不同的地方規定，至今未能形成全國統一的住房公積金管理及運行體系，導致職工異地貸款無法便捷辦理，在增加職工的提取負擔的同事，還不利于優質勞動力的流動。此外，由于我國住房公積金制度的監管職能規定較為籠統，以致對公積金資金的監管存在重大漏洞，甚至出現瀆職類犯罪，對資金安全產生巨大威脅。

（四）資金規模大但使用效率偏低

由于我國住房公積金采用保守穩健的利用政策，不允許開展除購買國債以外的金融投資，故在資金利用上缺乏合理有效的投資運作，雖然已經形成了巨額的繳存沉淀資金，但大多數僅被存入商業銀行，此外，由于各地公積金管理中心缺乏專業投資運營投資能力以及住房公積金管理中心的考核標準中并無對公積金資產的保值增值的指標，缺乏投資運行激勵機制，導致我國住房公積金資金利用效率低的現狀。

三、我國住房公積金制度的改革路徑

（一）定位上向解決中低收入人群住房問題在轉型，加強特惠力度

我國住房公積金制度在設立之初在對象的優惠取向上是普惠原則，但由于實踐中職工收入水平的差異，故只有在正視收入差距與購房能力的區別，才能減緩運行過程中馬太效應的擴大，我國住房公積金目前還是一種半強制性住房互助機構性質，“低存低貸“為其主要特征，該種設計初衷適應我國建國初期的社會經濟發展水平，但隨著住房市場的商品化和投資屬性的加強，高收入群體已基本解決了住房問題，故我們應當積極借鑒國際經驗，加強對中低收入群體的特惠力度。

（二）增加住房公積金覆蓋范圍和優化繳存機制

面對我國住房公積金覆蓋范圍的局限性和繳存的被動性問題，改革的重點需要進一步將中低收入群體納入制度惠及范圍，一方面需要加強對民營、私營企業的強繳管理，一方面還需要增加對進城務工人員和靈活就業人員的支持，并逐步實現對有住房剛需群眾的個人匯繳支持。此外，在繳存機制上，可以通過對繳存的企業給予適當的稅收優惠等方式促進繳存單位的積極性，將被動型繳存模式轉化為主動、自愿的繳存模式。

（三）強化住房金融機構屬性，面向金融機構拓寬資金來源渠道

住房公積金制度在需求端提高了消費者的購房能力，該特點和住房補貼項目的特征很相似，住房補貼項目也是在需求端提高了消費者的購房能力，且以保障城鎮家庭的住房水平為目標。［3］在我國，住房公積金制度具有較強的社會住房福利保障工具性質，而其一直以來因缺乏金融工具職能，導致對中低收入者難以解決住房問題，而在改革路徑的探索上，我們應當以重視其金融職能，不斷擴大業務范疇，通過多種方式增加金融屬性，例如允許政策性住房金融機構通過金融市場融資為中低收入者提供服務，并拓寬資金運用渠道，在傳統的貸款業務基礎上，不斷增強住房公積金金融業務的靈活性，比如采用對中低收入者的必要住房貸款提供貼息支持等。

（四）建立全國統一的公積金管理及動態執法體系

針對我國各地住房公積金管理中心未形成統一的公積金管理及監管體系的問題，有學者提出應建立全國資金的異地調度制度，促進本地區資金的跨地區轉移和流通。雖然這種改革建議還不夠成熟，但是總體來說，用閑置的住房公積金支持保障性住房建設是社會經濟高度發展與社會進步的必然趨勢。［4］筆者建議從地理區域出發，逐步整合住房公積金管理中心的資金管理，以充分發揮公積金資金優勢，此外，還要加強執法和監督，保證制度落到實處。

四、結語

我國住房公積金制度建立較晚，發展時間也相對較短，缺乏豐富的實踐經驗，進而在實際運行過程中出現了各種問題，本文針對我國住房公積金制度現存的困境進行梳理，進而對我國住房公積金制度的改革路徑探討，希望對我國住房公積金制度的發展有所建議。