個人破產訴訟服務中心的構建研究
——機構改革背景下化解執行難的進路探索

貢 政

上海市嘉定區人民法院，上海 200000

2019年6月22日，國家發展改革委、最高人民法院等部門聯合發布《加快完善市場主體退出制度改革方案》，提出建立全面的個人破產制度。個人破產制度的出臺和落實，不僅需要法律制度的規范與監督，更需要機構和結構的組織與保障。為此，本文從現實必要性入手，提出構建個人破產訴訟服務中心的方案框架，探索適合我國國情的個人破產司法實踐之路，以期在司法體制改革進程中，以機構改革創新為抓手，全面提升審判質效。

一、現實圖景——目前企業破產人案矛盾的突出困境噩需解決

2018年度，樣本法院共受理申請強制破產清算案件和執轉破案件共89件，結案74件。破產團隊審判人員人均結案數22.5件。破產審判團隊總體呈現結案率不高、結案時間長的特點。企業破產案件尚且存在人案矛盾突出的司法現狀。個人破產制度一旦設立，大量的案件將會涌入法院，必定會出現案件積壓無以應對的情況。因此，設置必要的案件分流程序是個人破產立法和法院內設機構改革所需要解決的重要因素。

二、問題的提出——個人破產訴訟服務中心設立的必要性思考

（一）個人破產機制的差異化催生機構革新

2019年，個人破產制度在Z省先行先試，參照《企業破產法》引入個人債務清理機制。筆者認為試點的效果存在一定局限性，主要原因有二：第一，個人破產法律制度尚未建立，缺少司法裁判適用依據。裁判依據均參照《企業破產法》的相關規定，缺乏對個人破產特殊性的考量。第二，個人破產制度與強制執行制度適用難厘清。部分終結個人破產程序的案件，因債務人未能如實申報債權，不符合債務清理要求，故交由執行部門恢復對債務人的執行措施，容易導致重復執行率高的情況出現；部分因債務人沒有可供分配財產而終結個人破產的案件，未能交待是否可另行或再次申請強制執行，導致權利救濟邊界模糊，也未能充分考慮到自然人與法人“人格喪失”方面的差別，無法體現個人破產的核心制度“合理債務免責”。

個人破產與企業破產的本質區別是破產主體不同，企業法人是虛擬人格，企業可以通過破產制度退出市場，注銷法人資格。然而自然人則不同，破產制度可以限制自然人諸多權益，卻不能消滅自然人，自然人會繼續存續，無論如何分配債務人的既有財產和未來收益，只要未全額償還債務，債權人感受到的公平有限。因此為了平衡債權人的不公平感，債務免責審查需要借助更為專業化的財產審查手段、結合社會信用體系來度量債務人的行為是否誠信，判斷債務人是否因“誠實而不幸”可以獲得債務免責，從而保障債權人不會因為債務人的欺詐行為而失去收回債權的可能性。審查程序的嚴苛也必然意味著破產案件的工作量大幅增加，如何利用有限的司法資源最大化的保障當事人的公平感亦是亟待解決的問題。

（二）訴訟服務中心為個人破產機制提供保障

首先，個人破產訴訟服務中心的設立具有必要性。個人破產訴訟服務中心的設立，一方面可以實現個人破產案件的繁簡分流，有效配置司法資源；另一方面有利于提升個人破產訴訟服務的扁平化設置，完善訴訟服務的一門式受理與指引，提升司法獲得感；其次，個人破產訴訟相對專業，需要有專業的機構，對案件進行綜合研判，統一裁判標準，提升司法效能。再次，個人破產訴訟服務中心的設立具有可行性。我國在司法體制改革領域中一項非常重要的改革目標和成果，就是通過機構的改革與創新，提升司法效率。一方面，各級法院可以依托已經設立運行的訴訟服務中心作為平臺，通過職能劃撥、分類、整合，節約重建、再建成本，實現司法機構設立的“節能減排”；最后，從司法實踐來講，法律制度的施行往往需要配以與其匹配的運營機構，才能充分調動司法能動性。

三、進路探尋——個人破產訴訟服務中心的構建設想

（一）職能定位

宏觀上，首先，在新修訂的《個人破產法》中確立機構的職能，從立法層面上確認機構設立的合法性和必要性。其次，由最高人民法院出臺司法解釋和指導意見，確立司法實務中的操作規范，并指定試點法院。最后，由試點法院先行先試，總結建設經驗，從“東→中→西”的區域發展方向，實現個人破產訴訟服務中心漸進性標準化建設。

微觀上，個人破產訴訟咨詢服務中心作為一種特殊的公共服務，具備對內輔助破產審判、對外為當事人提供破產咨詢兩個角度的功能。在基本功能的基礎上也應注重破產審判職能的延伸，即機構的社會職能。

（二）人員權責

服務中心的人員組成應當以破產案件的專業化角度考量，除在法院內部破產審判業務庭調任有破產審判經驗的辦案法官和法官助理外，還應當從法院外部選任律師、會計師、公證人，以此保障服務中心的專業高效運行。

服務中心所涉外部人員的選任制度可參照《企業破產法》關于破產管理人的選任制度，并在此基礎上結合服務中心的職能特點進行優化。另外，筆者認為，可以將人民陪審員納入外部人員選任的范疇，此外，對上述專業人員的履職要求應當規定為“勤勉盡責”。根據專業人員的職責和業務流程，服務中心所屬法院應當將專業人員的工作職責細化為績效考核指標，并設定各項考核指標的合格線。

（三）工作流程

個人破產服務中心的服務項目貫穿破產的全部訴訟環節，為當事人提供全方位、多角度、一站式的連通服務，分為財產審查、咨詢調解、執破銜接三大模塊。

在財產審查模塊中，服務中心對有破產申請意向的當事人提供法律咨詢、訴訟引導服務，接收當事人的破產申請材料。對于債務人申請破產的，要求其提供或補正個人財產狀況說明、債務賬冊、債權人名冊等材料。對于債權人申請破產的，不對其資產證明材料要求過于嚴苛，僅需初步審核申請材料，證明債務人無法清償到期債務即可。對于通過審核的債權人申請，服務中心應通過電子送達等方式告知債務人該破產申請，并要求債務人補充提交資產證明材料。當事人提交材料齊全后，服務中心對案件進行初步財產審查。服務中心應與法院執行局共享“總對總”網絡查控系統，與中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會、民政部、自然資源部、交通運輸部、公安部等16家單位和3900多家銀行業金融機構聯網，確保查詢全國范圍內自然人存款、車輛、不動產、證券、金融理財產品、網絡資金、股權等信息。此外，隨著個人征信系統和個人財產登記制度發展，服務中心在與中國人民銀行征信中心等傳統征信體系聯動的同時，也應積極推動以互聯網金融為代表的大數據征信系統，查詢個人消費記錄、社交記錄、電商交易記錄等信息。

在咨詢調解模塊中，服務中心對經過財產審查的案件進行分流。對符合破產申請的案件，由公證員對調查的財產狀況進行公證后，與當事人提交的材料一并移交相應的破產審判團隊。隨著個人破產案件繁簡分流制度的推行，服務中心在移交案件時應根據債務人的財產狀況、償債能力、債權數額等初步判斷案件適用的審理程序。對于申請破產清算的案件，服務中心在財產審查中發現債務人有清理債務的意愿、有固定薪資或持續性收入可能的，可向當事人釋明個人破產重整制度，為當事人提交重整計劃提供專業咨詢。對經財產審查認為不符合破產申請條件的當事人提供債務清理建議，引導當事人厘清債務，評估收入和支出預算，同債權人就利率、償還期限、償還額等問題進行協商，并促進債務人和債權人達成債務管理計劃。

在執破銜接模塊中，對于進入執行程序的債務人，執行法官在辦案中窮盡一切執行措施后認定被執行人全部資產不足以清償執行所涉的和其他無爭議債務總額時，中止案件執行程序，將案件移交破產法院的個人破產訴訟服務中心，移交的材料中應當包含債務情況和查控財產的線索。服務中心人員經初步審核后認為符合破產申請條件的，約談當事人進行釋明。對于申請個人破產的，服務中心負責進行補充財產審查，并對財產線索進行保全公證，將相關破產申請和查控財產一并移交破產審判庭，并通知執行部門中止執行、解除查封、凍結措施、以終結本次執行程序結案。對于不符合破產申請條件和當事人不申請的案件，退回執行部門，恢復執行程序。