社會治理現代中的檢察擔當初探
——以刑事檢察為主要視角

潘 雪

天津市濱海新區人民檢察院，天津 300457

近年來，隨著全面深化改革的穩步推進，經濟社會發展進入新常態。由于城鎮化進程不斷加快，社會矛盾風險步入凸顯期，社會治理面臨著諸多新情況、新挑戰。中國特色社會主義法治凝結著我們黨治國理政的理論成果和實踐經驗，是我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢，是社會治理現代化的重要標志，是破解社會治理癥結的有效路徑。作為國家法律監督機關，檢察機關如何立足法律監督總體布局，準確把握檢察職能蘊含的社會治理功能定位，以更加積極、有為的履職姿態，提升法治促進治理體系和治理能力現代化的效能，已成為新時代加強檢察機關建設，提升核心戰斗力所必須回應的時代命題。

一、社會治理現代化中的檢察擔當認知

（一）社會治理現代化的政策指引

社會治理是國家治理的重要方面。黨的十八屆三中全會正式提出“社會治理”命題，標志著我國國家治理體系和治理能力現代化的發展與創新達到了一個新高度，實現了從“社會管理”到“社會治理”的跨越升級。黨的十九屆四中全會進一步強調，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全。社會治理是多元社會主體共同參與的，旨在規范和維持社會秩序、預防和化解社會矛盾、維護社會穩定、保障國家和社會安全、促進社會公平正義、協調社會關系、增進社會和諧、激發社會活力、推進社會進步的活動。在我國全面進入中國特色社會主義發展新時代的背景下，創新社會治理的理念、環境、條件等都發生了新的變化，中國的社會治理現代化也有了更加深刻和豐富的內涵。社會治理主體治理有方、社會治理方式符合新時代要求，才能使社會運轉有序、人民安居樂業。

（二）刑事犯罪治理的新內涵

社會治理現代化作為全新的治理方案，為促進國家治理體系和治理能力現代化發揮了重要的支撐作用，主要內涵包括治理主體多元化、治理對象廣泛化、治理手段多樣化。犯罪治理是社會治理的重要組成部分，治理理念和方式的轉變賦予犯罪治理新的內涵和意義。一是治理主體多元化，要求犯罪治理必須兼顧政府、民間組織、社會各階層等多元治理主體的意志，注重民意吸收和切實反映多數人的訴求。犯罪治理應當包括“犯罪化”和“非犯罪化”兩種模式，確保犯罪治理為社會治理現代化的最后手段。二是治理對象廣泛化，要求犯罪治理既要注重對刑事犯罪的打擊，更要注重對刑事犯罪的預防。通過構建科學合理的犯罪分類和犯罪梯度，最大限度地發揮刑罰的預防、教育、保護功能。三是治理手段多樣化，要求犯罪治理把握好刑罰參與治理的范圍和程度。能夠用民事手段、行政手段解決矛盾糾紛和違法行為，就不動用刑事手段。①綜上，社會治理現代化是我國刑事政策變革的先聲，刑事犯罪治理要伴隨理念的更新、主體的兼顧、方式的轉換和效果的權衡。

（三）檢察擔當的新認知

最高人民檢察院檢察長張軍同志在2020年5月25日在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上作工作報告指出：“嚴重暴力犯罪及重刑率下降，反映了社會治安形勢持續好轉，人民群眾收獲實實在在的安全感；新型危害經濟社會管理秩序犯罪上升，表明社會治理進入新階段，人民群眾對社會發展內涵有新期待。刑事犯罪從立法規范到司法追訴發生深刻變化，刑事檢察理念和政策必須全面適應、努力跟進。”加快社會治理現代化，是要建設更高水平的平安社會和法治社會，是要把維護國家政治安全作為首位工程，把完善社會治安防控體系作為基礎性工程，把保障公共安全、社會秩序作為底板性工程，助力建設高水平的平安中國、法治中國，在具體工作和個案辦理中充分展示政治引領、法制保障、德治教化、自治強基、智治支撐的檢察擔當。

二、社會治理現代化中的檢察擔當困境

檢察機關在社會治理現代化進程中還存在以下三方面束縛：

（一）認識束縛

從認識層面來看，有的檢察干警存在辦案與監督、依法履職與社會治理“雙脫節”現象，不善于在案件中發現監督線索、以辦案形式鞏固監督效果，認為參與社會治理是依法履職的“加分項”而非“必答題”“就案辦案”“案結事畢”等固化思維、及格標準等理念亟待轉變。監察體制改革后，社會公眾對檢察職能的認知度有待提升，公眾參與度不高，公益損害舉報線索的有效性、成案率較低，比如檢察官依法對環境污染、食品藥品安全等問題展開調查核實時，有的群眾并不配合，更有甚者對該項工作的合法性提出了質疑。同時，行政機關的配合度也有待加強，特別是對于檢察機關制發的督促履職檢察建議，實踐中出現個別行政執法單位不愿接收、勉強接收、落實敷衍、不回復或逾期回復等情形。

（二）制度束縛

從檢察機關內部制度層面來看，司法體制改革后的績效考核往往更加側重于檢察官辦案組的業務數據考核，在服務經濟社會大局、參與社會治理現代化等方面占比較小，且對于參與社會治理這項全局工作往往因為理念陳舊，將工作負責主體局限于某單一部門或者是將工作內容局限于報送總結材料，未形成擔當社會治理現代化時代要求的大格局。從地方區域制度層面來看，服務基層社會治理的機制制度尚不健全，與基層鄉、鎮、街道、社區之間相互配合協調機制未建立，綜合治理、聯防聯控、基層調解、信訪矛盾化解等對接合力不足，導致檢察機關開展法律監督工作仍有不少阻礙。比如在“兩法銜接”平臺方面，由于公安機關、市場監管、環保等執法部門使用的是行政條線執法平臺，檢察機關執法辦案使用內部統一業務應用系統，行政機關提供的執法數據系總體性數據或選擇性數據，檢察機關很難有效發現、抓取監督線索，導致立案監督工作存在缺失、失效和乏力的局面。

（三）能力束縛

從能力層面來看，在多重檢察改革疊加的背景下，一線辦案壓力較大，有的檢察業務部門對應上級多個條線，并且社會治理又是一項艱巨而又復雜的系統工程，這些都對新時代檢察機關履職能力提出了更高的要求。在檢察業務方面，尚未完全發揮“檢察一體”職能治理優勢，“四大檢察”各業務部門之間互為補充、共同發力的理想狀態缺少信息共享、職能配合等權力運行機制支撐；在隊伍建設方面，復合型專業型檢察人才匱乏，內部培養機制資源較少，干警的問題風險意識、法律駕馭能力、調查研究功底等檢察綜合素能急需加強提升。

三、社會治理現代化中的檢察擔當路徑

（一）更新理念是思想基礎

樹立“依法履職就是參與社會治理，參與社會治理就是依法履職”的檢察治理理念，消除檢察履職與社會治理認識上的“兩張皮”現象，明確檢察機關依法履職的實質即為社會治理，其參與社會治理的途徑就在于依法履職。其中，“依法”是前提，“履職”是方式，“盡責”是保障。既要辦好案件，努力化解原生風險，避免因訴訟拖延、執法不當等產生次生風險；也要著眼長遠，注重案件中反映出的執法司法以及社會層面的隱患風險，只有從源頭上端正履職態度，才能從根本上解決職能發展堵點和社會治理難題。

（二）執法辦案是直接手段

檢察機關參與社會治理最直接的手段就是執法辦案，讓群眾在案件中感受到公平正義就必須兼顧實體和程序、兼顧打擊和預防、兼顧釋法說理和人文關懷。一是始終關心人民根本利益。對于危害公共安全、侵犯群眾生命財產安全、惠農、教育、就業、社保、醫療等領域公權私用民生犯罪、涉眾經濟犯罪行為從嚴從快打擊，提升群眾安全感。二是始終貫穿人文關懷。杜絕機械辦案，就案辦案，要堅持寬嚴相濟，體現人文關懷，做到有法有情，慎捕慎訴，最大限度減少社會對抗。三是始終回應群眾呼聲。除案件事實證據方面的實體審查外，還應注重案件辦理的儀式感，特別是對群眾有呼聲的案件，應加大重要案件信息公開和宣傳力度，個案加強與涉事當事人、家屬、律師的溝通，對于群眾舉報、輿論反應及時給出答復，提升群眾對檢察機關的信任。

（三）檢察建議是有效途徑

檢察建議是檢察機關依法履行法律監督職責，參與社會治理，維護司法公正，促進依法行政的重要方式。一是制發檢察建議需要找準檢察工作服務保障大局的切入點。要緊緊圍繞深入開展掃黑除惡專項斗爭，加大懲治力度；重點關注生態與環境保護、食品藥品安全等領域；關注對民營企業合法權益的平等保護；持續加大對經濟金融、侵犯知識產權、制售偽劣商品等破壞市場經濟秩序違法犯罪的整治力度，充分發揮檢察建議在綜合治理工作中靈活、高效的作用。二是加強檢察建議內容的說理性與針對性。制發檢察建議之前，認真做好調查核實，認定事實準確、證據充分，問題分析到位，令人信服，提出的建議具體可行，法律依據明確，容易讓人接受。針對一些專業性較強的問題，可以采取專家咨詢、委托行專家鑒定等途徑和手段，甚至可以咨詢被建議單位的專業人員，增強建議內容的專業性，提高建議的質量與效果，避免出現“外行指導內行”。三是堅決杜絕粗制濫造。對于沒有涉及實質性問題的執法瑕疵等情形，可以提出口頭糾正意見，不能動輒制發檢察建議；改進工作類建議要針對共性問題提出，不能出現一個問題就制發一份檢察建議，損害檢察機關作為法律監督機關的權威。

（四）認罪認罰從寬制度是有力抓手

刑罰的目的，除了懲戒，還在于教育、感化、預防和恢復，不僅直接對犯罪人產生效應，還會對社會其他成員產生效應。定罪量刑不考慮刑罰的社會效應，刑罰的目的就會變成空中樓閣，無從實現。當犯罪的人真正認識到了自己行為對于社會的危害性，并決定自覺接受法律制裁時，他的內心一定是受到了深深的震撼和觸動。喚醒扭曲的人性，讓犯罪之人得到教育和改造，讓破損的社會關系得到有效修復，是刑罰的重要目的，更是認罪認罰從寬制度設計的初衷?；鶎訖z察機關辦理的刑事案件中，多數都是輕微刑事案件，及時妥善地處理那些大量輕微案件，意義重大，特別是站在推進社會治理現代化的高度，充分發揮檢察機關主導責任，全面深入落實認罪認罰從寬制度，一方面激發犯罪嫌疑人改過自新、退贓補損，獲取被害人諒解；另一方面充分保護被害人合法權益，達成諒解，化解矛盾心結。根據辦案經驗，80%的案件當事人是認罪認罰的，或者經過教育勸導后會認罪認罰，對他們從寬處理，不僅有利于節約司法資源，提高司法效能，更為重要的是，通過細致周全的工作讓犯罪嫌疑人、被害人、律師、家屬各方的權益得到尊重、保護和顧及，收獲的是回歸社會的良機、社會戾氣的消除、社會幸福指數的上升。

（五）民營企業是重點保護對象

民營企業是區域經濟發展、科技創新、吸納就業的主力軍。服務保障民營企業健康發展，是檢察機關的重要職責。在辦理涉及民營企業的案件中，應秉持嚴格依法和客觀公正的立場，認真落實寬嚴相濟刑事政策，建設良好的法治化營商環境。一是依法嚴把違法行為和刑事犯罪的界限。對于民營企業犯罪的處理，要在綜合分析犯罪構成要件、行為性質、社會危害性等多方因素的基礎上，從有利于維持企業經營、社會穩定的監督出發，嚴格界定罪與非罪。對于確實構成犯罪的，應在法律允許和司法裁量權范圍內，對涉案民營企業及企業家給予特殊保護。二是慎用逮捕羈押措施。對涉嫌犯罪的企業家，要綜合考慮其主觀故意、危害后果、違法情節，準確認定社會危險性，能不捕的不捕。對于涉案在押的企業家，應從危害性、認罪態度、經營狀況、職工情況等多方面綜合考慮，依據情況變化及時開展羈押必要性審查，決定變更強制措施。三是增強普法宣傳意識。對于受害民營企業，除了精準辦案幫助企業挽回損失、轉危為安外，還要進一步落實“誰執法，誰普法”的責任制，把涉案的風險防范點、知識產權保護重點梳理出來，加強以案釋法，幫助民營企業增強法律意識，提高企業運用法律武器維護自身合法權益的能力。

（六）“案-件比”是重要考核指標

張軍檢察長指出，在當前社會主要矛盾轉化的背景下，不少地方檢察機關還處于傳統的工作狀態，沒有做到求極致、過得硬，還不能適應新時代對檢察工作的新要求。為此，建立“案-件比”質效評價標準，旨在提升辦案質效、提升人民群眾對檢察工作的滿意度。當事人一案，經過辦案機關若干程序環節，就被統計為若干“案件”，而對當事人來說還是他的一個“案子”?！鞍缸印苯洑v司法程序越多、統計的“案件”越多，司法資源耗費越多，當事人訟累也越重。最佳“案-件比”是1∶1，當事人一個“案子”，進入檢察程序后一次性優質辦結，司法資源投入最少，當事人感受最好。創立這一評價標準意在督導檢察官強化責任意識、提升司法能力，努力把工作做到極致，避免不應有的程序空轉。此為推進檢察管理體系現代化，進而推進社會治理現代化的重要一環和應有之義。

注釋：

①高銘暄.企業家犯罪報告的刑法學啟示［N］.法制日報，2013-01-30（12）.