政府權力清單制度的行政法規制與完善

董殿榮

山東師范大學法學院，山東 濟南 250358

當前，從中央到地方各級行政機關都基本建立起了權力清單制度，這是推進政府職能轉變和法治政府建設的一項重要實踐創新，其背后蘊藏著復雜的行政法理論問題，涉及價值理念、法律法規、體制機制等國家和社會治理的方方面面。運用行政法學的理論對其加以探究，對于建設法治政府和陽光政府有著重要的意義。

一、政府權力清單制度在行政法上的理論依據

各級各類行政機關將行政權力的主體、依據、程序及責任等編制成清單，向社會公示［1］。具體來說，主要體現了以下行政法原則。

第一，體現了行政合法性原則。制定權力清單就是梳理各級各類行政主體的權力邊界和行使流程，使其變得清晰、確定，減少因法律的模糊性而導致的濫用權力、超越權限和不作為的現象的發生。

第二，體現了行政合理性原則。權力清單通過流程圖的形式，對法律原則性的授權進一步的明晰化，規制自由裁量權的行使，防止因自由裁量權的原則性而導致的權力濫用。

第三，體現了行政公開原則。制定權力清單，將行政主體權力的種類、范圍、依據、程序等向社會公開，增加權力運行的透明度，方便社會公眾監督，讓行政權力在陽光下運行。

第四，體現了高效便民原則。推行權力清單制度的目的就是要推進“放管服”改革，理順管理和服務的關系，確保行政機關提高行政質效，不額外增加當事人程序性負擔，不隨意增加行政壁壘。

二、政府權力清單的行政法特征

權力清單當前主要是以中央政策的方式加以推行，在法律層面上尚未制定相應法律法規。關保英對權力清單做了一個相對學術的定義：“權力清單是指通過一個文本，對行政系統的行政權，包括行政系統作為一個機構體系的權力范疇和各職能部門作為一個非系統的職能范疇，乃至于作為一個機構所享有的職能范疇予以明確列舉并成為依據的行政法文件，或者不具有行政法效力的相關文本”［2］。筆者認同這一定義，制定權力清單的行為應具有以下特征。

首先，制定政府權力清單的行為不屬于政策范疇，應當屬于行政法的范疇。制定政府權力清單是為了對行政權力進行控制和規范，使行政機關依清單行使權力。政府權力清單一經制定就要長期、穩定地實施下去，需要行政法上的公定力、拘束力、執行力，而不能僅停留在政策層面。只有明確權力清單的行政法屬性才能為權力清單的實施提供法律指導和依據。

其次，制定政府權力清單的行為，應當屬于抽象行政行為中制定其他行政規范性文件的行為。制定權力清單是行政主體對法律授予行政職權的梳理、歸類和公示，針對的是不特定的人或事項，具有普遍約束性、效力未來性和反復適用性，符合抽象行政行為的特征［3］。制定權力清單不是創制和消滅權力，制定的主體包含各級政府和政府各部門，也并不都具有法律授予的行政立法權限，應屬制定其他行政規范性文件的行為。

最后，制定政府權力清單的行為，應當屬于內部行政行為。制定政府權力清單的行為是行政機關對如何實施法律授予權力進行的內部梳理、解釋和指導，是對行政組織內部人員如何行使職權進行的規范，并不會直接對行政相對人的權利產生直接的影響。因此，制定權力清單的行為也不具有可訴性。

三、政府權力清單制度在實踐中的一些問題

第一，各級各類行政機關權力清單存在分類標準不明確，內容不協調的現象。在權力清單的制度實踐中，由于對法律法規的理解不同，導致一些層級或職權范圍相同的行政機關制定的權力清單在種類和內容上也不盡相同。如，有的地方除了行政許可權、行政處罰權、行政強制權外，還公布了行政征收權、行政獎勵權、行政確認權等，甚至還出現了兜底性的權力類型。大量現行的行政法律、法規、規章和一般行政規范性文件之間存在著重疊交叉，法律位階秩序混亂，這也給權力清單制度的實施帶來困難。

第二，清權、減權、制權、曬權不規范、不徹底。在權力清單的制度實踐中，有些地方或部門為了寄附于權力上的部門利益，不愿簡政放權，理清政府與社會和市場的邊界［4］。一是放小抓大。下放一些小的、邊緣性的行政權力，而依然抓著大的、核心的行政權力。二是放虛抓實。將行政權力在明面上制定清單并公示，但實際操作上依然存在隱形行政壁壘，行政程序仍然繁瑣。三是推諉扯皮。以放權為借口，將本屬于自身職責但棘手或無實惠的行政服務事項推給其他部門或市場，出現管理和服務缺位。

第三，缺乏有效監管和責任追究。從近年來權力清單的制度實踐來看，權力清單的制定過程缺乏外部監督，雖然經過公示，但社會公眾參與和監督的渠道并不暢通，內部也沒有建立相應的考核和問責機制，對于違反權力清單制度的行為，并沒有對應的責任追究，使得政府權力清單制度僅做到了清權和曬權，在減權和制權的效果上打了折扣。

四、對進一步完善政府權力清單制度的幾點思考

第一，將權力清單制度從政策層面上升到法律層面，制定相關法律或行政法規。經過多年的試點推廣，當前各級政府和政府各部門都建立起了政府權力清單制度，這一制度從政策層面上升到法律層面的條件已經成熟。一要以立法的形式明確政府權力清單的公布主體。各級政府及政府各部門必須將制定并公布權力清單作為一項義務，只要不涉及國家機密的行政權力事項，都必須制定權力清單并向社會公開。二要以立法的形式對各級各類行政主體權力清單中應涉及的內容作出規范，包括權力種類、主體、依據、程序、責任等，使得各級各類行政機關的權力清單在類別和內容上做到相對統一、體系嚴謹。三要以立法的形式明確權力清單的法律責任。對于梳理公布不及時、不按權力清單行使權力或超越清單行使權力的，要確定相應的法律責任，并嚴格責任追究。四要對行政法律、法規、規章、規范性文件等及時進行清理。加強立、改、廢、釋工作，為權力清單制度的實施掃清立法層面上的障礙。

第二，權力清單是行政規范性文件，應當遵守規范性文件的制定規則。各級政府及政府各部門之間的權力清單要確保協調一致，不能與法律、行政法規、規章等上位法相抵觸，屬于上級行政機關保留的權力不能出現在下級行政機關的權力清單中，屬于各級行政機關都具有的權力，下級行政機關的權力清單要在權力內容和行使流程方面要與上級行政機關的權力清單要保持一致。

第三，制定政府權力清單的過程要暢通社會公眾參與渠道。在制定權力清單的過程中要廣泛征求和傾聽公眾的意見建議，依法保障社會公眾的知情權、參與權和監督權，對權力清單的方案內容進行深入的分析和討論，形成社會共識，確保政府權力清單的內容更加的合理、科學和民主，做到真正徹底的清權、減權、制權、曬權。

第四，按照權責一致原則，健全與政府權力清單相配套責任追究體系。權責合一才能使政府權力清單避免淪為一紙空文，建立并完善與政府權力清單相配套的責任追究制度是政府權力清單制度的生命力所在。一要在權力清單中引入有關責任事項的內容，整合成為政府權責清單。明確行使每一項政府權力的責任主體，將每一項權力的責任事項、法律依據、追責情形、責任方式列明，并附在權力清單中一并公示［5］。二要堅決執行責任清單關于違反職責的追責要求，只要政府部門及其工作人員沒有嚴格按照權力清單用權和履職，超越權限，違反程序或不作為的，就要承擔其所帶來的法律責任和不利后果。

五、結語

各級政府及政府各部門在推行權力清單制度的過程中，要以自我革命的勇氣和魄力，實現簡政放權和政府職能的轉變，打造法治政府、有限政府、責任政府、陽光政府和服務政府。今后，隨著權力清單制度的不斷成熟和配套措施的不斷完善，其必將給國家和社會治理帶來巨大活力。