我國(guó)現(xiàn)行民事公益訴訟制度存在的問題及對(duì)策建議

盧大林

兵團(tuán)黨委黨校，新疆 五家渠 831300

隨著我國(guó)法治建設(shè)的發(fā)展和民眾法律意識(shí)的增強(qiáng)，尤其是黨的十八屆三中和四中全會(huì)召開后，國(guó)家提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)，我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)一步得到發(fā)展。《環(huán)境保護(hù)法》和《行政訴訟法》的修改也增加了有關(guān)公益訴訟的條款，公益訴訟從理論到實(shí)踐層面都得到較大的發(fā)展，但司法實(shí)踐中，我國(guó)民事公益訴訟制度還存在一些問題，不能滿足人民群眾對(duì)公益訴訟制度的需求。筆者根據(jù)自己教學(xué)和作為兼職律師參與司法實(shí)踐的體會(huì)，提出以下的一些思考和意見。

一、我國(guó)現(xiàn)行公益訴訟制度存在的問題

（一）我國(guó)現(xiàn)行公益訴訟制度尚未形成嚴(yán)密規(guī)范的法律體系

黨的十九屆四中全會(huì)提出要堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，法治體系包含完備的法律規(guī)范體系，而我國(guó)現(xiàn)行公益訴訟制度還比較零散，民事訴訟法律、行政訴訟法律、環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)等均涉及公益訴訟制度，但相關(guān)法律之間的銜接不夠緊密，達(dá)不到嚴(yán)密規(guī)范法律體系的標(biāo)準(zhǔn)。

目前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，由利益關(guān)系和利益格局變化引發(fā)的各種矛盾和沖突十分突出，尤其是公共利益的保護(hù)問題已經(jīng)引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，因此，制定嚴(yán)密的和緊密銜接的公益訴訟制度體系，對(duì)于公共利益保護(hù)至關(guān)重要，而我國(guó)現(xiàn)行公益訴訟制度之間相互銜接不夠緊密，嚴(yán)重影響公益訴訟的具體實(shí)施，具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

1.現(xiàn)行《民事訴訟法》部分條款與我國(guó)《憲法》未充分銜接

我國(guó)憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”第十二條規(guī)定：“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。”依法治國(guó)、人民當(dāng)家作主、保障公民民主權(quán)利等是我國(guó)憲法的基本原則，公益訴訟制度的設(shè)立正是這些原則在訴訟領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。然而，我國(guó)新《民事訴訟法》第55條卻將普通公民的公益訴訟起訴資格排除在外，未與我國(guó)憲法銜接。因而，公益訴訟法律制度在維護(hù)公共利益和國(guó)家利益方面受到了阻礙。

2.《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》與《民事訴訟法》部分條款未充分銜接

我國(guó)民事訴訟法律制度規(guī)定的公益訴訟案件范圍包括環(huán)境污染、食品藥品安全、國(guó)有資產(chǎn)流失等方面，不只限于環(huán)境公益案件，而最高人民法院在頒布司法解釋時(shí)，卻未將其他公益案件種類囊括進(jìn)來，那么審理其他公益案件能否適用《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》就值得商榷了。公益訴訟目前缺少規(guī)范的程序制度，《民事訴訟法》規(guī)定較粗，司法解釋在規(guī)范案件審理起到重要作用，但司法解釋只將環(huán)境公益訴訟明確提出來了，其他公益訴訟沒有具體司法解釋規(guī)定，顯然司法解釋與民事訴訟法律制度銜接不緊密。

（二）我國(guó)現(xiàn)行公益訴訟制度操作性不夠強(qiáng)

法律的生命力在于執(zhí)行，而我國(guó)一些地方公益訴訟案件在立案過程中受阻，主要原因在于我國(guó)現(xiàn)行公益訴訟制度操作性不夠強(qiáng)。

我國(guó)現(xiàn)行公益訴訟制度語(yǔ)言比較概況、抽象，一些程序性問題規(guī)定不具體，這將會(huì)造成很大的不確定性和模糊性，可能會(huì)走上兩個(gè)極端，權(quán)利濫用或權(quán)利無(wú)法使用。①《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》雖然對(duì)提起公益訴訟的主體、管轄、起訴程序等問題進(jìn)行了規(guī)定，但主要針對(duì)環(huán)境民事公益訴訟，其他類型公益訴訟案件能否適用，仍然具有模糊性和不確定性。

雖然黨的十八屆四中全會(huì)提到公益訴訟問題，但在國(guó)家現(xiàn)行有效的法律體系中，公益訴訟法律制度起步比較晚，缺乏明確具體的可操作性規(guī)定，如：我國(guó)憲法明確規(guī)定對(duì)國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)和自然資源進(jìn)行保護(hù)。但對(duì)于此類公益案件具體如何實(shí)施，在民事訴訟法和行政訴訟法中缺乏明確具體的可操作性規(guī)定，從而使憲法的立法宗旨難以轉(zhuǎn)化為一種現(xiàn)實(shí)性。

（三）公益訴訟主體提起公益訴訟阻力較大

無(wú)論是民事公益訴訟案件還是行政公益訴訟案件，往往都是社會(huì)影響較大，與人民群眾切實(shí)利益相關(guān)的。公益訴訟主體提起公益訴訟，往往需要當(dāng)?shù)攸h委、政府的支持和理解，比如：環(huán)境公益訴訟案件，被告往往是支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大企業(yè)、納稅大戶，如果沒有黨委和政府的支持與理解，公益訴訟主體無(wú)法成功提起公益訴訟。

（四）提起公益訴訟專業(yè)性較強(qiáng)、訴訟成本高

公益訴訟案件大多涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、舉證難度大。無(wú)論是環(huán)境污染還是生態(tài)破壞，相關(guān)公益訴訟均存在專業(yè)化程度高、調(diào)查取證困難等問題。在環(huán)境、產(chǎn)品質(zhì)量問題凸顯的今天，更要求提起公益訴訟的主體必須以專業(yè)鑒定方式提起訴訟，不僅僅是司法專業(yè)性，更是涉案領(lǐng)域的專業(yè)性。“證據(jù)收集難”成為公益訴訟主體提起公益訴訟的通性難點(diǎn)。取證、鑒定、咨詢、訴訟等均花費(fèi)較大，如鑒定費(fèi)少則三五萬(wàn)元，存在鑒定難、鑒定貴的問題。而公益訴訟主體經(jīng)費(fèi)有限，難以支付公益訴訟高額的訴訟成本。經(jīng)費(fèi)的嚴(yán)重不足，一定程度上影響了公益訴訟工作的開展。

（五）提起公益訴訟的專業(yè)力量不足

一般群眾對(duì)公益訴訟制度還不太了解。在遇到侵害國(guó)有利益和社會(huì)公共利益時(shí)，人民群眾可能會(huì)向相關(guān)職能部門或黨委領(lǐng)導(dǎo)反映，很少想到向司法機(jī)關(guān)起訴。檢察機(jī)關(guān)的工作重心在刑事案件方面，民事行政檢察工作的人員配備相對(duì)較少，因此對(duì)于公益訴訟案件而言，提起公益訴訟的專業(yè)力量還是比較薄弱的。

二、解決我國(guó)公益訴訟制度存在問題的對(duì)策建議

“公益訴訟”事關(guān)人民群眾切身利益，對(duì)維護(hù)社會(huì)安定，維護(hù)廣大人民群眾合法權(quán)益具有重要作用，建議從以下幾個(gè)方面解決我國(guó)公益訴訟制度存在的問題：

（一）制定嚴(yán)密規(guī)范的公益訴訟法律制度體系

以我國(guó)《憲法》《民事訴訟法》為基礎(chǔ)，針對(duì)公益訴訟制定類似《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的具體公益訴訟制度，對(duì)公益訴訟案件的提起、案件審理程序、經(jīng)費(fèi)保障等予以明確，提高公益訴訟制度的可操作性。

（二）各級(jí)黨委政府加強(qiáng)對(duì)公益訴訟的支持

群眾利益無(wú)小事，公益訴訟涉及廣大人民群眾切身利益，各級(jí)黨委政府對(duì)公益訴訟案件要大力支持，對(duì)干涉公益案件審理的領(lǐng)導(dǎo)干部要嚴(yán)懲，各級(jí)黨委政府要遵循法治思維，樹立依法行政意識(shí)，不符合法治原則的事情絕不做，讓各級(jí)司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立辦理公益訴訟案件，不給辦案人員添加任何不合理的壓力和阻力。

（三）加強(qiáng)公益訴訟專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)

專業(yè)的事情得由專業(yè)的人來做，建議從律師隊(duì)伍、檢察官隊(duì)伍中選調(diào)業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，專業(yè)精通的人組成公益訴訟團(tuán)隊(duì)，凡有公益訴訟案件，交由公益訴訟專業(yè)團(tuán)隊(duì)辦理，提高公益訴訟的辦理效果。

（四）加強(qiáng)公益訴訟經(jīng)費(fèi)保障

沒有經(jīng)費(fèi)，公益訴訟案件辦理會(huì)很困難，建議由各級(jí)人民政府將公益訴訟案件辦理經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，設(shè)立公益訴訟專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)對(duì)公益訴訟的經(jīng)費(fèi)保障。

三、結(jié)語(yǔ)

鑒于篇幅有限，本文只探討了完善公益訴訟涉及的幾個(gè)基本問題。“法律是理性的存在物，理性是法律發(fā)展的追求”。②上述關(guān)于公益訴訟制度完善的構(gòu)想亦為理想化的理性描述，觀點(diǎn)難免稚嫩，只有依托于理論研究的深入和實(shí)踐的發(fā)展降低并逐漸消除當(dāng)前我國(guó)存在的諸多制約因素才能得以充分實(shí)現(xiàn)制度構(gòu)建的完善，這也將會(huì)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。

注釋：

①肖澤邦.論我國(guó)民事公益訴訟制度的完善［J］.法制與社會(huì)，2015，6（中）：110.

②卓澤淵.法律價(jià)值［M］.重慶：重慶大學(xué)出版社，1995：211.